水環(huán)境治理中“河長(zhǎng)制”的多元主體協(xié)同治理

王功初

根據(jù)國(guó)家環(huán)境部公布的最新《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2015年全國(guó)967個(gè)地表水國(guó)控?cái)嗝妫c(diǎn)位）開(kāi)展了水質(zhì)監(jiān)測(cè)，其中Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占64.5%、26.7%，占比較高，但是劣Ⅴ類仍有8.8%。較好級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為4.6%，較差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為42.5%，極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例高達(dá)18.8%。較差級(jí)和極差級(jí)占比超過(guò)了60%，地下水的水質(zhì)存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，我國(guó)積累下來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益顯現(xiàn)，全國(guó)江河水系、地下水污染和飲用水安全問(wèn)題不容忽視。

一、“河長(zhǎng)制”的提出及多元主體協(xié)同治理機(jī)制

“河長(zhǎng)制”的提出源于太湖藍(lán)藻事件，它是江蘇省無(wú)錫市針對(duì)河道堵塞、企業(yè)違法排污、農(nóng)業(yè)面源污染等水污染問(wèn)題首創(chuàng)的水環(huán)境治理制度。這是一項(xiàng)由地方首創(chuàng)并結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)督辦和環(huán)保問(wèn)責(zé)雙重特征的具體制度安排，經(jīng)過(guò)自下而上、陸續(xù)在全國(guó)范圍推廣。

“河長(zhǎng)制”的核心是水環(huán)境管理首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制解決了“多龍治水”的問(wèn)題。以往管理部門(mén)眾多，涉及水利、環(huán)保、城建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、電力、氣象、市政等等，相互協(xié)調(diào)很難。河長(zhǎng)制由地方首長(zhǎng)任河長(zhǎng)，具有協(xié)調(diào)的權(quán)限和權(quán)威，更加便于協(xié)調(diào)各部門(mén)的工作。然而僅僅依靠首長(zhǎng)制來(lái)解決水環(huán)境治理問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要想充分發(fā)揮“河長(zhǎng)制”的長(zhǎng)效管理作用，還需要實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，結(jié)合多元主體協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由政府牽頭，社會(huì)參與的水環(huán)境治理局面。這樣也能夠充分保障社會(huì)公眾的水環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)，是水環(huán)境治理機(jī)制的一大趨勢(shì)。

二、“河長(zhǎng)制”多元主體協(xié)同治理機(jī)制發(fā)展對(duì)策

1.政府層面。①構(gòu)建“河長(zhǎng)制”法律制度。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。意見(jiàn)指出，實(shí)施河長(zhǎng)制，不但可以落實(shí)綠色發(fā)展的理念，促進(jìn)生態(tài)文明的持續(xù)發(fā)展，這對(duì)于維護(hù)河湖的生命健康、解決復(fù)雜水問(wèn)題、確保水治理體系的完善有極大的促進(jìn)作用。該《意見(jiàn)》為各地“河長(zhǎng)制”的有效落實(shí)提供了明確的指導(dǎo)辦法，不過(guò)當(dāng)前所實(shí)施的河長(zhǎng)制由于依舊不是國(guó)家法律制度，所以其中的規(guī)定依舊沒(méi)有在國(guó)家層面上取得共識(shí)。②完善“河長(zhǎng)制”考評(píng)機(jī)制。要想實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)制”的有效管理，必須建立健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制，筆者認(rèn)為在考慮治理主體多元化的前提下，可以引入360度的考評(píng)機(jī)制。首先，在政府占主導(dǎo)地位的考核過(guò)程中，主要考核河長(zhǎng)以及相關(guān)的職能履行情況，以及履行后的實(shí)際狀況是如何的。另外，社會(huì)考核主要是以人民群眾為主的，所以在這其中公眾對(duì)社會(huì)的滿意度上需要進(jìn)行重點(diǎn)考評(píng)。此外，在第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)考核中，需要從水環(huán)境的治理績(jī)效以及水質(zhì)改善中加以考評(píng)。③加強(qiáng)“河長(zhǎng)制”信息公開(kāi)。在現(xiàn)階段“河長(zhǎng)制”的具體實(shí)踐中，各地都有政府信息公開(kāi)的做法，如上海推行的“八個(gè)一”措施之一：樹(shù)立“一河一牌”?！耙慌啤笔侵浮昂娱L(zhǎng)制”公示牌，即在主要河道（湖泊）的顯著位置、主要公路、橋邊上或者人口密集、人流集中的河岸邊，設(shè)置相應(yīng)的“河長(zhǎng)制”公示牌，公示河道信息、河長(zhǎng)姓名、職責(zé)、微信公眾號(hào)、公示單位、治理的主要目標(biāo)、具體的進(jìn)度、監(jiān)督電話等各種信息，對(duì)這些動(dòng)態(tài)進(jìn)行及時(shí)的更新。另外，通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，上海發(fā)布及上海水務(wù)海洋微信公眾號(hào)、 政務(wù)微博、門(mén)戶網(wǎng)站等多種形式向社會(huì)公布各級(jí)河長(zhǎng)名單和河長(zhǎng)制辦公室監(jiān)督電話，主動(dòng)接受社會(huì)和公眾監(jiān)督。

總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段的信息公開(kāi)除了依托政府門(mén)戶網(wǎng)站，還利用各類APP、微信公眾號(hào)等現(xiàn)代化媒介，做到了公開(kāi)媒介的多樣性和公開(kāi)動(dòng)態(tài)的及時(shí)性，但是很多公開(kāi)依然是選擇性的公開(kāi)，公開(kāi)的內(nèi)容相當(dāng)一部分是政府所能掌控的。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)該進(jìn)一步拓寬“河長(zhǎng)制”下信息公開(kāi)的內(nèi)容范圍，將河流治理過(guò)程中披露所有的信息，尤其是主要信息包括：投入的資金、產(chǎn)生的污染源、河流具體的水質(zhì)情況等，對(duì)這些進(jìn)行績(jī)效的評(píng)估。

2.社會(huì)層面。①積極調(diào)動(dòng)公眾的參與性。公眾可以以多種形式參與到其中，主要包括信息的咨詢、交流等，通過(guò)參與討論、政府部門(mén)間的協(xié)作、公眾協(xié)商等有一個(gè)完整的鏈條。因此，應(yīng)大力拓寬參與渠道，開(kāi)放參與的層次與范圍。②逐步推廣“企業(yè)河長(zhǎng)制”。在當(dāng)今工業(yè)化急速發(fā)展的背景下，部分企業(yè)，特別是工業(yè)企業(yè)，由于過(guò)度單一地追求生產(chǎn)利益，忽視了對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響，甚至有些企業(yè)非法排污直接造成了水環(huán)境的污染。所以此類企業(yè)理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)為治水出力出資，這樣對(duì)于企業(yè)承擔(dān)不足的現(xiàn)狀也有一定的改善，最終還是需要社會(huì)或者政府出錢(qián)承擔(dān)這一狀況，絕不能走“先污染后治理”的老路。通過(guò)企業(yè)家認(rèn)領(lǐng)河道的形式，由其需要負(fù)擔(dān)其認(rèn)領(lǐng)的河道治理的工作，加強(qiáng)對(duì)河道日常的巡查以及義務(wù)勞動(dòng)，履行官方職責(zé)，最終可以為河道的治理貢獻(xiàn)力量。③發(fā)揮民間環(huán)保組織作用。在我國(guó)，近年來(lái)各種類型的民間環(huán)保組織逐漸發(fā)展起來(lái)，這些公益組織是政府治理功能的重要補(bǔ)充，它可以調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，帶動(dòng)更多的社會(huì)公民，以及單位能夠參與到河湖環(huán)境的治理工作中去。這樣對(duì)于民間環(huán)保組織的培育與發(fā)展有極大的推動(dòng)作用，同時(shí)對(duì)于推進(jìn)河長(zhǎng)制也有極大的促進(jìn)意義和現(xiàn)實(shí)意義。④此外，還可以通過(guò)標(biāo)本兼治、多源并重的方式對(duì)水環(huán)境污染加以遏制。這樣河道周邊的環(huán)境可以得到妥善的改善。同時(shí)可以建立完善的灌溉排水系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)河道生態(tài)的積極修復(fù)，加強(qiáng)兩岸植被的種植，最終建立具有多功能、特色化的河道景觀。

總之，水環(huán)境治理中，實(shí)施河長(zhǎng)制，不但解決了水環(huán)境的管理和治理這兩大突出問(wèn)題，而且解決了河道水環(huán)境管理中職責(zé)不明確、責(zé)任不清的狀況，確保河道環(huán)境更加的制度化、常態(tài)化、規(guī)范化。最終有效解決了河道環(huán)境中的一系列問(wèn)題，妥善改變以往集中式的治理方式，確保河道環(huán)境更加有利。

（作者單位：青島水務(wù)集團(tuán)）endprint