城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度中的財政支持方式研究

【摘要】本文首先闡述了最低生活保障制度實施的目標及方式，論述政府和社會的責任，總結學習國內(nèi)外最低生活保障制度實施的經(jīng)驗，對我國城市居民最低生活保障的財政支持方式現(xiàn)狀進行深入研究分析，總結我國最低生活保障制度的特點和存在問題，為我國最低生活保障制度的實施和完善提出可行性建議。

【關鍵詞】最低生活保障 財政分擔機制 責任分擔

一、城鎮(zhèn)居民最生活保障制度實施的目標及實施方式

最低生活保障制度是一種公共產(chǎn)品，政府通過轉(zhuǎn)移支付來支持窮人生活，保證社會穩(wěn)定，降低暴力革命的可能性。最低生活保障制度的實施實現(xiàn)了社會安全網(wǎng)的橫向公平性，這意味著在不同的地區(qū)，相同貧困程度的人可以獲得同等程度的社會救助；同時，有利于維護社會安定。

從經(jīng)濟學的角度來說，政府實施最低生活保障制度可以彌補市場機制的失靈。眾所周知，市場經(jīng)濟體制具有高效性，可以使社會資源得到有效的配置，但是也存在種種缺陷，市場經(jīng)濟的分配制度承認對個人財產(chǎn)的占有和勞動者個人天賦和能力的差別，因此拉大了社會成員之間收入差距，出現(xiàn)分配不公。最低生活保障制度由政府制定并實施，通過收入再分配來矯正市場分配制度的不公，縮小居民收入差距。

二、國內(nèi)外經(jīng)驗

加拿大個性化救助方案和低收入家庭保障制度。首先，明確各級政府在最低生活保障中的財政支出和責任。聯(lián)邦政府通過財政轉(zhuǎn)移支付為最低生活保障提供資金，在聯(lián)邦與省政府的財政轉(zhuǎn)移支付的比例、項目上責任明確，并有相應立法。其次，充分利用稅收政策調(diào)節(jié)貧富差距，實現(xiàn)社會公平。對于低收入家庭和無收入家庭，政府會免征其個人所得稅。最后，制定個性化的補助計劃。申請人所得到的補助金額是與申請人收入動態(tài)掛鉤，充分考慮家庭構成確定救助標準。

美國社會救助制度在救助內(nèi)容上，實施動態(tài)監(jiān)控的貧困標準，制定十分具有“針對性”的社會救助制度。同時盡可能實現(xiàn)非現(xiàn)金開支形式，避免社會資源的浪費。向無勞動能力的人員提供現(xiàn)金幫助，滿足其基本生活需求，費用由聯(lián)邦政府承擔，但由州政府和地方政府共同執(zhí)行。非現(xiàn)金救助由食品券、住房補助、醫(yī)療補助、兒童營養(yǎng)、貧困家庭子女教育、就業(yè)與培訓等項目組成。其費用由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔。在救助實施中實現(xiàn)：有限的救助時效和補貼。美國的社會救助低標準、廣覆蓋，考慮了貧困群體的種種需要，救助項目達100多項，且救助項目多為有限救助性和臨時救助。救助項目法制化程度高。美國的社會救助制度自建立以來經(jīng)歷了四次立法，社會保障法案經(jīng)過幾十次的修改和擴充。同時，美國社會救助制度是一項可以幫助貧困家庭最高程度的自足自立、脫離貧困的救助制度。

福建省農(nóng)村最低生活保障制度有以下兩大特點：首先，各級政府權責分明，農(nóng)村最低生活保障籌資責任制度化。福建省省一級財政根據(jù)地方人均財政收入確定不同補助比例，對各地農(nóng)村最低生活保障資金進行轉(zhuǎn)移支付，從而實現(xiàn)公共服務財政的均等化。其次，福建省的社會救助公共財政體系也為福建社會發(fā)展確定了中長期發(fā)展戰(zhàn)略方向。一方面，推動社會救助走“發(fā)展型”道路，加快促進貧困居民通過就業(yè)工作等能力建設勞脫貧致富；另一方面，強化社會安全網(wǎng)的保護功能，以“消滅赤貧”作為實現(xiàn)社會和諧的重要目標之一。

三、我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障實施特點及存在問題

（一）我國城鄉(xiāng)最低生活保障財政資金投入特點

我國的最低生活保障資金大部分由政府轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)，中央財政承擔大部分資金。自2009年至2013年，城市居民最低生活保障中央財政補助資金由359.1億元增長到545.6億元，中央財政補助占城鎮(zhèn)最低生活保障全年財政支出比例均在65%以上；農(nóng)村最低生活保障中央財政補助資金由255.1億元增長到612.3億元，中央財政補助比例在60%左右，普遍低于城市最低生活保障中央財政補助比例。

最低生活保障資金占財政總支出比例普遍較低。自2007年至2012年城市居民最低生活保障財政支出占財政總支出比重均不足1%，農(nóng)村最低生活保障財政支出占財政總支出比重比城市更低。城市和農(nóng)村最低生活保障財政支出比例自2007年以來整體呈增加趨勢，且城市最低生活保障財政支出普遍高于農(nóng)村居民最低生活保障財政支出（表1）。

農(nóng)村最低生活保障財政支出增長彈性系數(shù)高于城市最低生活保障財政支出增長彈性系數(shù)，說明自農(nóng)村最低生活保障工作開展以來，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)不斷增多，農(nóng)村最低生活保障財政投入資金支出力度不斷加大。但是，我國的最低生活保障離飽和狀態(tài)和很遠，很多貧困人口無法享受最低生活保障，所以必須穩(wěn)定城鄉(xiāng)居民最低生活保障財政投入的增長。

（二）我國城鄉(xiāng)最低生活保障資金分擔機制融資特點

我國城鄉(xiāng)最低生活保障資金財政分擔基本形成了“中央-市-區(qū)縣”三級分擔機制，中央按照各省的經(jīng)濟實力和財政收入狀況確定不同比例的轉(zhuǎn)移支付，省級財政再根據(jù)各區(qū)縣的具體情況確定不同比例的轉(zhuǎn)移支付。但是這一分擔機制也存在諸多問題，首先，上級財政的轉(zhuǎn)移支付比例如何確定沒有具體的規(guī)定和評價體系，由此而導致地區(qū)最低生活保障資金分配不公平現(xiàn)象；其次，某些區(qū)縣整體情況落后，但其中有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟繁盛，由此導致區(qū)縣財政壓力較大，從目前的責任分擔發(fā)展趨勢來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應承擔部分最低生活保障支出，避免上級政府不了解基層情況盲目擴面。

最低生活保障資金短缺，財政壓力較大。一方面，隨著將農(nóng)村最低生活保障納入低保范圍，財政壓力明顯增加。財政撥款的資金有一定的滯后性，中央財政撥款往往不能及時到位，需要地方政府墊付一部分資金，使地方財政更加緊張。另一方面，低保資金來源渠道單一，分擔主體單一，企業(yè)、社會福利機構積極性不強，民間救助力量相對薄弱，使得政府財政負擔過大，低保水平提高速度較慢。

（三）我國城鄉(xiāng)最低生活保障實施保障特點

制定最低生活保障標準的法律依據(jù)過于抽象、不夠具體，對最低生活保障標準的內(nèi)容沒有進行明確的分類細化。對在制定最低生活保障標準時，是否考慮保障對象的性別、年齡及家庭的實際情況等因素沒有做出規(guī)定，僅區(qū)分了“三無”人員與尚有一定收入的城市居民。endprint

我國城鄉(xiāng)最低生活保障實施形式單一，僅對最低生活保障對象給予一定數(shù)額的經(jīng)濟補助，但是大部分最低生活保障對象需求呈現(xiàn)多元化，最低生活保障對象子女的上學、就業(yè)問題也應得到重視。如果長期缺乏與最低生活保障相配套的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等救助，最低生活保障對象因教育反貧、因病返貧、因失業(yè)返貧，最低生活保障制度僅解決貧困人口的一時之需，會拖累城鄉(xiāng)最低生活保障制度以及整個社會救助保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

四、結論及建議

明確各級財政分擔責任劃分。根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平和財政負擔能力制定低保資金分擔比例，嚴格按照比例進行資金投入。建立“中央—省—市—區(qū)”四級低保資金投入機制，尤其明確中央和省級財政的籌資義務；國家在分配低保支持資金時，應按充分考慮城鄉(xiāng)差異和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況，加大對西部地區(qū)及貧困地區(qū)的財政補助力度，最大程度的保證資金分配的公平性、合理性。

實現(xiàn)“以人為本”的最低生活保障救助政策。首先，救助方式多元化，出臺各種專項扶植政策，如針對低保人群的就醫(yī)優(yōu)惠，減少其醫(yī)療保險繳費比例，提高醫(yī)保報銷比例，對低保人群子女教育的優(yōu)惠政策。其次，要求受助對象承擔一定的義務，建立就業(yè)、救助相協(xié)調(diào)的機制。對最低生活保障對象分情況開展就業(yè)培訓、給予有力的創(chuàng)業(yè)支持，幫助最低生活保障對象脫離貧困。

擴寬最低生活保障融資渠道。社會融資效率高、成本低，具有政府作用難以取代的有點。例如可以通過發(fā)行福利彩票、國家信貸資金扶植或設立互助儲金等方式，或通過社會個人捐助、慈善組織的捐助等，多渠道、多方式籌集最低生活保障資金，減輕財政壓力，這樣也有利于喚醒社會對于貧困人群的關注個支持，增強社會凝聚力。

注釋

{1}用最低生活保障財政支出增長率除以財政總支出增長率計算最低生活保障財政支出增長彈性系數(shù)。

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作者簡介：任儀（1993-），女，漢族，陜西扶風人，西北大學，碩士，城市與環(huán)境學院，區(qū)域經(jīng)濟學，城鎮(zhèn)發(fā)展。endprint