全面深化改革視域下優(yōu)化基本公共服務分配研究

劉瓊蓮

(中共天津市委黨校 天津行政學院，天津 300191)

黨的十八大報告提出全面建成小康社會的目標，十八屆三中全會提出全面深化改革。自2013年以來，我國開始取消和下放行政審批事項，提出“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”與轉(zhuǎn)變地方政府職能，通過處理好政府與市場的關系優(yōu)化我國基本公共服務分配。因此，基本公共服務分配除需要穩(wěn)定的基本公共服務財政投入保障機制、規(guī)范化的中央與地方政府分工合作制度、城鄉(xiāng)公共服務均衡導向的轉(zhuǎn)移支付制度、城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務供給制度和基本公共服務成本分攤制度等正式制度外，還要有公平正義觀、自由發(fā)展觀、政府行政理念等非正式制度，以及優(yōu)化制度環(huán)境等多措并舉，以協(xié)調(diào)各項基本公共服務政策與分配方式，使之實現(xiàn)全面可持續(xù)的發(fā)展(參見圖1)。

圖1 全面深化改革視域下優(yōu)化基本公共服務分配的框架

一、全面深化改革：轉(zhuǎn)變政府職能尤其要明確基本公共服務分配責任

全面深化改革核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用?；谙到y(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，明確基本公共服務分配的責任，激發(fā)勞動、知識、技術、管理、資本的活力，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。因此，全面深化改革要從明確基本公共服務分配入手，充分轉(zhuǎn)變政府功能。

(一)以公民權利為邏輯起點

公民權利限定了公共權力的邊界和責任?；诖?，基本公共服務分配要從公民平等的程序權、福利權的角度出發(fā)，尊重公民的生命權、財產(chǎn)權以及遷徙自由等權利，增強基本公共服務分配者免于干預的責任以及享有者免于干預的能力，從而實現(xiàn)公民的自由發(fā)展與全面發(fā)展。這要求基本公共服務分配者尊重公民選擇公共服務的權利，包括表達需求、獲得程序正義以及公民平等分享服務和福利(包括公共教育、基本健康、社會保障以及人身安全、社會秩序等)的權利。因此，基本公共服務分配要堅持“約法三章”，即公民“法無禁止即可為”、公權力“法無授權不可為”以及公共服務分配者“法律規(guī)定必須為”，其中政府承擔遵從正當程序、保障公民選擇自由、提供公共福利結果三個方面的責任。因而基本公共服務分配的邏輯起點是公共權力有責任遵從正當程序、限制或懲治侵犯個人權利者并制約其自身在個人權利范圍內(nèi)的行為，以保證個人權利有自由延展的空間。[1]

(二)協(xié)調(diào)統(tǒng)一用人權、財政與事權三者的關系

我國當前的基本公共服務分配存在公共服務“需求—供給”定位不清晰、公共服務供給者入口管理不嚴、出口“剛性”以及財政撥款預算體制弊端等缺陷。鑒于此，明確基本公共服務分配責任要致力于以下三個方面。一是各級政府要依據(jù)國家基本標準制定供給服務程序與質(zhì)量、需求方的表達渠道，實現(xiàn)供給與需求的互動，不斷提高基本公共服務能力；二是規(guī)范基本公共服務人才的出口與入口；三是匹配用人權、財權與事權，以防止公共權力之手對公民享有公共服務權利的侵害(即供給不足)，以及過度主張公共服務權利而削弱公共權力的功能(即供給超出現(xiàn)有財政能力)。

(三)促進行政決策、行政執(zhí)行與行政監(jiān)督權相對分離

政府履行基本公共服務分配職能，要通過制定“行政審批清單”“權力清單”“負面清單”“服務清單”以及“責任清單”的形式以明晰權力邊界和責任，即明晰基本公共服務領域涉及的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間的邊界與責任。隨著經(jīng)濟發(fā)展的快速化與社會矛盾的復雜化，基本公共服務領域的行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督三種權力的主體日益多元化，且都是基于各利益主體表達綜合后運行的結果。只有通過教育、制度與監(jiān)督變公共服務分配中決策與執(zhí)行領域的絕對權力為相對權力，才能依法保證合理用權。換言之，通過教育、制度、監(jiān)督讓有權者不想、不能、不敢濫用權力，使政府基本公共服務分配者手中的權力不被淪為尋租的工具。[2]

二、落實清單制度：優(yōu)化基本公共服務分配的財政保障

優(yōu)化基本公共服務分配的財政保障是政府提高公共產(chǎn)品和服務能力的前提和基礎。具體而言，民生領域面臨的一個挑戰(zhàn)是如何大力推行基本公共服務均等化基礎上的財政資金競爭性分配，關鍵是要進行頂層設計，完善和落實清單制度，確?！安门袉T”質(zhì)量，創(chuàng)新以競爭促績效的財政管理體制。

(一)依法建立健全清單，改革國家預算管理制度

實現(xiàn)基本公共服務分配預算完整統(tǒng)一的前提是依法建立健全清單，改革國家預算管理制度。首先，創(chuàng)新編制基本公共服務預算模式。根據(jù)公共服務清單編制公共服務預算時間、口徑以改革預算科目的設置體系；制定員額標準、全面編制分配預算以保證其準確可靠、完整統(tǒng)一；采用科學先進的預算編制方法(支出預算采用零基預算、收入預算采用標準收入預算法、財力分配采用綜合財政預算)使政府基本公共服務分配預算科學合理。其次，規(guī)范基本公共服務分配預算執(zhí)行監(jiān)督體制。根據(jù)權責清單實行單一賬戶，集中統(tǒng)一管理預算資金；嚴格預算調(diào)整與變動，增強預算的嚴肅性；建立科學完善的收入征管機制；避免財稅政策變化對預算執(zhí)行的影響；完善預算管理監(jiān)督體系。再次，調(diào)整財政部門內(nèi)部機構設置。根據(jù)行政審批清單，既要設立基本公共服務編制預算機構專門負責預算編制；又要成立基本公共服務總預算執(zhí)行機構，負責辦理具體預算執(zhí)行工作；還要調(diào)整各業(yè)務司/處職能強化財政對資金使用的監(jiān)督檢查。最后，采取其他配套改革促使政府基本公共服務分配實現(xiàn)大致均衡。基于權責清單和服務清單，完善預算法和相關法律與政策規(guī)定、理順分配關系以規(guī)范政府收入、完善財政體制規(guī)范中央與地方的事權和財權關系及實施規(guī)范的政府采購制度。

(二)基于權責清單健全財政稅收體制與完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

優(yōu)化基本公共服務分配的支點是根據(jù)權責清單健全財政稅收體制與完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。我國1994年實行分稅制財政體制，1995年實行過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法，2000年加大對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，2002年資金統(tǒng)一為一般轉(zhuǎn)移性支付，繼續(xù)對民族自治州等實行轉(zhuǎn)移支付。為完善分稅制度財政體制與提供均等化的公共服務，我國建立了財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還以及體制補助(參見表1)，如果要真正地履行政府再分配責任就必須克服分稅制本身的缺陷，改變轉(zhuǎn)移支付結構、透明度和公共預算性缺乏與支付方式不合理等問題。通過權責清單推進預算管理改革、深化“收支兩條線”改革、實行國庫集中收付制度、清理和規(guī)范政策外補貼、明晰各級政府的事權與財權、完善政府轉(zhuǎn)移支付制度(彌補縱向與橫向財政缺口、地區(qū)性公共物品轄區(qū)間的外部效應)與無條件的均衡撥款、專項撥款等政府間轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生粘蠅紙效應*這是不同于減稅而產(chǎn)生的提供公共物品效應的理論。粘蠅紙效應即上級政府通過撥款會將接受撥款的一級政府粘住，不會將撥款用于增加個人收入而是將之用于提高公共服務水平。，從而優(yōu)化基本公共服務分配。

表1 中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付類型

注：依據(jù)2013年財政年鑒制作。

(三)明晰各類清單，推進財稅政策措施的多元化

基本公共服務分配的基本保障是明晰各類清單，推進財稅政策措施的多元化，并對政府財稅政策措施進行檢驗。利益主體的多元化決定基本公共服務需求的多樣化，而基本公共服務的有效分配要求財稅政策措施的多層次性與多樣化。基于此，明晰各類清單推進財稅政策措施的改革要致力于以下幾個方面。一是制定權力清單增加有效需求，通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵社會力量參與公共服務的供給或生產(chǎn)，以促進科技、教育、衛(wèi)生服務在不同區(qū)域的發(fā)展。二是明晰負面清單，通過“清費立稅”減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔，推進企業(yè)和個人參與公共服務，拉動服務性消費[3]。三是建立服務清單完善消費服務稅制，調(diào)節(jié)服務性消費需求。既要適當擴大奢侈性消費稅的征稅范圍與適當調(diào)整稅收負擔；又要提高限制性消費與不可再生資源消費領域的稅率，降低有潛在市場且與日常生活服務相關領域的稅率。四是健全行政審批清單優(yōu)化政府、居民與企業(yè)消費三大需求服務，降低服務性消費需求的價格以實現(xiàn)服務性消費需求的增長。五是完善責任清單治理稅收流失，提供相對公平的稅收環(huán)境，使資源配置趨于合理，經(jīng)濟結構得到優(yōu)化，為擴大服務性消費創(chuàng)造條件。

三、推進放管結合：強化基本公共服務分配過程的監(jiān)管

依法推進行政管理體制改革是我國全面深化改革的重點領域，也是處理好政府、市場、社會關系的著眼點。隨著我國政府推進行政許可標準化，不斷深化行政審批制度改革，當前在基本公共服務分配領域采取了“曬權”“確權”“清權”“制權”“放權”等一系列舉措，致力于“權力瘦身，納稅人少跑路”，減少事前審批，加強事中事后監(jiān)管。

(一)實現(xiàn)基本公共服務分配監(jiān)管主體的多元化

基本公共服務分配要解決“誰來監(jiān)管”的問題。政府作為“裁判員”，履行基本公共服務供給的決策與監(jiān)管職能，其使命是通過公共權力實現(xiàn)公共利益最大化即盡可能地提高社會成員的生活質(zhì)量與生活水平。而基本公共服務供給要以需求表達為前提，以滿足需求為標準衡量效果，基本公共服務需求方具有發(fā)言權，參與監(jiān)管供給與需求互動的整個運行過程。作為獨立于基本公共服務分配過程的非營利組織與第三方組織，能有效參與對服務需求表達渠道、服務供給的程序與質(zhì)量等全方位的監(jiān)管。除人大、公民等監(jiān)督外，更為關鍵的是政府、社會組織與需求方等都能成為基本公共服務供給—需求互動中的監(jiān)管主體，從而促進監(jiān)管主體之間的相互制約。

(二)強調(diào)基本公共服務分配監(jiān)管內(nèi)容的明朗化

基本公共服務分配要解決“監(jiān)管什么”的問題。只有通過明確列出基本公共服務的標準、財政投入、供給方與需求方的清單，即需求表達的渠道、主體、內(nèi)容、程序與能力，服務供給的類型、主體資格、供給內(nèi)容個性化、多元化，供給與需求互動的標準、均衡點等服務清單，才能真正實現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容的明朗化。優(yōu)化基本公共服務分配最直接、最關鍵的是貫穿全程的財政監(jiān)督。此外，政府基本公共服務總體規(guī)劃(國家標準、地方標準、殘疾人與退伍軍人等不同群體標準)、基本公共服務技術系統(tǒng)(服務數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)遷移、功能模塊)、基本公共服務運行系統(tǒng)(主體、客體、財政、過程、評估)等都屬于基本公共服務分配過程中監(jiān)管的范疇。

(三)完善基本公共服務分配監(jiān)管的流程化、信息化

基本公共服務分配要解決“監(jiān)管流程”與“監(jiān)管透明”的問題。在某種程度上，程序正義比實體正義更能贏得基本公共服務需求方的滿意度，加強對政府基本公共服務分配的事前、事中、事后的監(jiān)管。一是明確監(jiān)管基本公共服務需求的表達流程(包括表達渠道、內(nèi)容與效果)。二是明確監(jiān)管基本公共服務供給的數(shù)據(jù)流程(數(shù)量、質(zhì)量與效果)。三是明確監(jiān)管基本公共服務供需互動過程的個性化申請流程(資質(zhì)、能力、財政來源、人員類別、家庭收入)。監(jiān)管系統(tǒng)流程化為基本公共服務分配提供不可缺少的業(yè)務支撐平臺，為供需雙方提供更快捷、更優(yōu)質(zhì)的服務，通過分析基本公共服務供需互動系統(tǒng)的可行性、易用性與共享性，推進監(jiān)管的數(shù)據(jù)信息化、流程信息化、決策信息化，最終達到監(jiān)管的透明化。

四、優(yōu)化政府服務：構建基本公共服務分配“三化”的合作機制

在全面深化改革的視野下，優(yōu)化政府服務就是以權利價值為導向，基于政府、市場、社會與公民通力合作進行協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，以實現(xiàn)社會資源與社會機會的公平性與平等性配置。通過“三化”(基本公共服務分配的均等化、個性化與多元化)合作戰(zhàn)略，構建基本公共服務分配“三化”的合作機制，落實基本公共服務分配職能。

(一)實現(xiàn)基本公共服務分配主體的多元化

政府是基本公共服務分配的最終責任主體?；竟卜辗峙洹叭焙献鳈C制是政府促進財富、收入和資源合理分配而提出的運行機制。在這個機制產(chǎn)生、發(fā)展和完善的實踐中，政府功不可沒卻又任重道遠。既要通過基本公共服務分配政策與制度實現(xiàn)財富、收入分配、資源、機會的大致均等，又要通過個性化、多樣化服務滿足不同社會成員的基本需求，促進社會穩(wěn)定、有序地發(fā)展?；诖?，政府要監(jiān)管基本公共服務供需的全過程；為基本公共服務提供者付費(提高效率、彌合社會差距、促進公正)或者提供政策稅收優(yōu)惠；直接為需求方提供強外部效應的基本公共服務(如九年制免費義務教育、國防、外交等)[4]。企業(yè)與公民、社區(qū)、社會工作者等社會力量是基本公共服務分配的重要責任主體?；诜煞ㄒ?guī)與政策引導充分發(fā)揮市場(企業(yè)組織)、社會組織通過聯(lián)合生產(chǎn)、簽約外包、特許經(jīng)營等方式提供服務功能；社會工作者、公民及其家庭通過代用券等方式提供最真實需求的服務，通過社區(qū)自治提供基層保障功能。

(二)推進基本公共服務分配的均等化與個性化

優(yōu)化基本公共服務分配要推進分配的均等化與個性化，這要求政府和社會根據(jù)不同的需求方提供多樣化與個性化的基本公共服務。殘疾人與健全人之間、不同類型的殘疾人之間、老年人群體與年輕人群體、不同職業(yè)群體、城鄉(xiāng)、地區(qū)之間對基本公共服務的需求差異比較大。以殘疾人為例，其需求完全不同于健全人，希望獲得與其心理、生理與身體相適應的服務，解決政治排斥(不能正常參與政治活動)、經(jīng)濟排斥(殘疾人就業(yè)受到限制)、公共服務排斥(教育、培訓與醫(yī)療衛(wèi)生服務受阻)以及觀念排斥(“因殘而廢”“殘疾人是負擔”等)問題。既要針對殘疾人面臨的排斥，通過增加社會融合的新型殘疾人觀，開展殘疾人職業(yè)培訓、提供殘疾人教育、無障礙設施以及法律援助等服務，為殘疾人提供符合其真實需求的政治、經(jīng)濟、文化和社會公共服務，又要充分利用個體心理調(diào)節(jié)機制、家庭成員協(xié)助支持系統(tǒng)、同事支持協(xié)助系統(tǒng)、專家協(xié)助支持機制、社區(qū)輔助支持系統(tǒng)等調(diào)適殘疾人的心理并準確定位其公民角色，還要引導殘疾人成立自組織，并為殘疾人提供更具針對性、人性化與差異化的公共服務，促使其積極主動地參與社會生活。[5]

(三)健全與完善政府購買公共服務

建立以信息公開、多元主體參與、有效監(jiān)督為主的基本公共服務分配協(xié)調(diào)機制，防范政府或第三部門出于自利性引發(fā)的基本公共服務不平衡或短缺，以實現(xiàn)基本公共服務分配的底線均等與機會均等。我國在實踐中摸索出了民營化、逆民營化、新合同外包等方式，優(yōu)化基本公共服務分配。政府購買社會組織公共服務是民營化浪潮的產(chǎn)物，采用購買者—承接者—使用者—評估者“四元一體”的框架分析購買資金、購買方式、購買進程以及法律制度保障、預算管理、購買過程中信息溝通情況，破解政府購買服務的現(xiàn)實困境，探索其創(chuàng)新路徑[6]。創(chuàng)新政府購買公共服務需要完善宏觀制度設計(制定地方政府規(guī)章、逐年加大財政投入力度、成立政府購買公共服務辦公室)與微觀機制(規(guī)范購買流程、完善項目評估指標體系、嘗試第三方評估)。因此，政府購買服務需要遵循以下幾個方面。一是堅持有限市場化理念，政府是基本公共服務的主要提供者，除制定和實施法律法規(guī)防止權力的濫用外，要以不同群體的需求為根本購買公共服務。二是全面引入充分的市場競爭機制，包括有資質(zhì)的投標者參與競爭性投標，提供服務的自由選擇機會，培育接受和支持多樣化的選擇態(tài)度，促進競爭。三是政府要加強全面監(jiān)管，包括委托監(jiān)理機構或者直接特派監(jiān)督小組對承包商進行監(jiān)督，強化審計監(jiān)督力度，基于媒體與民眾的監(jiān)督健全承包人的績效評估體系[7]。四是完善法律法規(guī)，實現(xiàn)政府購買公共服務的規(guī)范性和規(guī)則性。

(四)構建基本公共服務合作供給的網(wǎng)絡途徑

優(yōu)化公共資源配置需要探索有效互惠協(xié)作的多中心合作供給網(wǎng)絡即在同一特定領域采用多樣化方式的供給機制。因此，基本公共服務分配要尋求政府—市場—社會在供給服務方面的合作基點，完善三方合作的自由選擇機制、互補合作機制與相互信任機制。政府行使公共權力具有制度權威和制度資源優(yōu)勢，市場由于其開放與公平的交換機制具有改革研究和信息資源優(yōu)勢，“第三部門”與公民個體由于其獨立性與廣泛性能聚合社會網(wǎng)絡資本，同時要防止“政府失靈”“市場失靈”“志愿失靈”的產(chǎn)生，以滿足當前日益增長的基本公共服務需求。第一，政府要基于信任樹立提供公共服務的使命意識與責任意識，“以人為本”“以需求為本”，承擔“裁判員”角色，強調(diào)成本意識與公平意識，確定服務標準與項目，強調(diào)公共服務供給項目的經(jīng)濟預算與預算控制，改變?nèi)鮿萑后w起點的不平等，為其提供參與社會和發(fā)展的機會并拓展其發(fā)展空間。第二，要基于規(guī)范建立事前公開為主，事前、事中、事后監(jiān)督相結合，合理分配財政，穩(wěn)步增加衛(wèi)生醫(yī)療、教育、就業(yè)等公共服務支出。第三，要基于合作提高政府基本公共服務能力、營造政府與社會的協(xié)作機制，加強政府、商會、協(xié)會、中介組織與其他民間組織等多元供給主體間的聯(lián)系與信任，形成意見與行動的協(xié)同機制，建立政府與非政府組織的合作伙伴關系、均衡政府—社會—個人之間權責的公共服務機制，并在全社會形成“信任—互惠—合作”的價值觀，建立起“政府—社會組織—社區(qū)—家庭—朋友”的社會支持網(wǎng)絡。

(五)創(chuàng)新基本公共服務分配的合作機制

只有通過無縫隙的公共服務運行機制提供個性化、多樣化服務，才能優(yōu)化基本公共服務分配。而無縫隙的運行機制需要從以下幾個方面入手：形成暢通的需求表達機制；形成科學的基本公共服務分配機制，防止分配的“有意碎片化”或“無意碎片化”；形成多元主體的合作共擔機制，完善主體選擇機制；暢通轉(zhuǎn)移支付制度運行渠道，完善籌資機制；建立與現(xiàn)階段基本公共服務分配相匹配的獎懲機制，構建基于公平正義的績效評價機制。因此，完善基本公共服務分配合作機制要遵循以下幾個方面：確定公共服務合作的內(nèi)涵與和諧、動態(tài)平衡的合作目標；強調(diào)階段性地實現(xiàn)城鄉(xiāng)、地區(qū)與不同群體之間均等享有公共服務的合作過程以及在空間、時間、主體、客體的多個維度之間實現(xiàn)合作；確立公共服務合作的評價標準。

創(chuàng)新基本公共服務分配合作機制的前提是轉(zhuǎn)變政府職能與履行服務功能，健全民主和法律制度、協(xié)調(diào)勞動力市場以實現(xiàn)經(jīng)濟的整合；完善社會福利體制以實現(xiàn)社會的整合；和諧家庭—社區(qū)體制以促進人與人之間的整合。優(yōu)化基本公共服務分配需要運用整體主義的思維與機制來解決基本公共服務分配的碎片化問題。第一，構建縱向和橫向協(xié)調(diào)的思想和行動來實現(xiàn)基本公共服務的有效分配。這既要整合具有基本公共服務分配權的各級社會組織，加強公務員倫理教育，樹立以人為本的公仆意識和執(zhí)政理念，又要運用現(xiàn)代信息技術，實現(xiàn)政策、規(guī)制、服務與監(jiān)管的整合，排除公共服務分配過程中的政策沖突，還要建立整合型預算和籌資機制，增強地方政府公共服務能力，重構“一事一議”制度與政策性轉(zhuǎn)移支付制度，更要整合信息與需求，建立公共服務信息公開共享的平臺，完善以需求為導向的表達機制，注重“軟”“硬”評價指標與評價反饋，健全多元化績效評價機制。第二，借助社會結構創(chuàng)新機制，促進供需主體的“雙向度”互動以實現(xiàn)有效分配。為防止出現(xiàn)公共服務分配的碎片化、總量供給不足、供給結構失衡等問題，基本公共服務分配要基于政府的引導與支持，完善需求表達、供給負擔、激勵與約束以及資金保障等機制，整合公共組織、準公共組織、社會中介組織、市場、公民等力量，構建以需求為導向、政府統(tǒng)籌負責、多元協(xié)同互動的公共服務無縫隙分配機制。第三，整合基于政治、經(jīng)濟、文化、社會、人力資源的發(fā)展與貧困免除等條件，落實合作無縫隙的基本公共服務分配機制。

五、余論：完善基本公共服務分配的評價體系

全面深化改革能否增強公民的獲得感，依賴于能否優(yōu)化基本公共服務分配，而基本公共服務評價關乎基本公共服務分配這個系統(tǒng)工程的實施績效，這是基本公共服務分配主體與客體的接口，基本公共服務分配主體通過動態(tài)的人性化方式為其客體提供服務，從而使服務分配主體能最大限度服務于需求方，以最大限度滿足不同社會成員的服務需求。

(一)確定基本公共服務分配的評價指標與標準

基本公共服務分配的評價指標主要包括總目標層(所有社會成員享有大致均等的基本公共服務)、準則層(不斷完善公眾的需求)、指標層(由直接可度量指標構成)。因此，優(yōu)化基本公共服務分配要基于公眾的需求為其提供服務，包括有形設施的滿足率、基本公共服務分配效率、基本公共服務分配主體的情感投入率、基本公共服務分配者素質(zhì)評價、公眾對基本公共服務分配的滿意度五個方面(參見表2)?；竟卜辗峙湓u價標準包括數(shù)量標準、質(zhì)量標準、階段性標準以及供需平衡標準。因此，需要不斷完善基本公共服務分配的國家標準、地方標準以及不同年齡、不同社會群體的標準。無論什么層次的分配標準，其宗旨是借助于就業(yè)、醫(yī)療、教育等服務優(yōu)化基本公共服務分配，從而使所有社會成員都能享受經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，提高其可行能力，促進社會與個人的全面發(fā)展。

表2 基本公共服務分配的評價指標體系建設

(二)明晰基本公共服務分配的滿意度評價方法

基本公共服務分配滿意度是基本公共服務分配的客觀反映，能夠客觀地反映公共服務分配的現(xiàn)狀與真實質(zhì)量。各級政府要完善基本公共服務立法，把公眾對基本公共服務要素的關注度作為全面深化改革中民生建設的晴雨表，強調(diào)基本公共服務分配的系統(tǒng)化、整體化思維。既要設定科學的基本公共服務滿意度評價指標體系，包括一級指標、二級指標、三級指標，又要完善地方政府政績考核評價辦法，強調(diào)基本公共服務分配評價，還要啟動基本公共服務分配大數(shù)據(jù)計劃，通過云計算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)+等信息技術分析基本公共服務分配數(shù)據(jù)，尤其要明確中央與地方政府的事權與財權，改善公共服務的質(zhì)量與效率，提升基本公共服務分配滿意度，推進基本公共服務的發(fā)展，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)持續(xù)健康發(fā)展。

(三)健全基本公共服務分配的結構性評價與開放性評價

健全基本公共服務分配這個動態(tài)的評價系統(tǒng)，主要包括結構性評價(根據(jù)公共服務分配的目標、內(nèi)容、過程、供給數(shù)量與質(zhì)量等元素進行評估)與開放性評價(基于公共服務分配者與需求方“協(xié)商”而進行評估)兩個方面。其中，開放性評價強調(diào)以公民為本位、以“人”為前提的服務精神，兼用質(zhì)性與定量的方法激勵各種社會力量達成共識，而公共服務分配者在這個“協(xié)商”過程中要堅持價值無涉。第一，提升公共服務分配主體的服務能力與公眾的需求表達能力。以殘疾人教育、就業(yè)與扶貧服務為例，不能簡單地用數(shù)字來評估各省市的殘疾人服務分配效率與分配水平，而是根據(jù)殘疾人的康復需求與各省市的財政能力、服務能力來進行評價。第二，這種開放性評價沒有統(tǒng)一不變的基本公共服務分配標準，而是按照“價值多元性”的理念進行評價。第三，這種開放性評價對基本公共服務分配者的心理壓力小，容易被接納。

(四)構建基本公共服務分配的效益評價體系

基本公共服務分配的效益評價主要是評估政府、市場與社會等各方力量為需求方提供預防、康復、教育、就業(yè)、扶貧與社會保障等服務的效度與滿意度，以及為經(jīng)濟與社會發(fā)展做出的貢獻。由于基本公共服務分配理念尚未完善，基本公共服務供給與需求不相匹配以及供給不足而導致基本公共服務分配在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間以及健全人與殘疾人之間的差距明顯，殘疾人公共服務體制與運行機制有待改善。事實上，要構建基本公共服務分配的效益評價體系，就必須基于全面深化改革以及動態(tài)而開放的基本公共服務分配理念，包含著道德構成、法律構成、制度構成和組織構成四個部分，從而優(yōu)化基本公共服務分配。

基本公共服務合理有效地分配強調(diào)政府承擔“兜底”的責任，要遵循分配權法定與“行政權力進清單，清單之外無權力”的思路，突出轉(zhuǎn)變政府職能、強調(diào)分配責任與提高效率的主線，核心是機會均等與公眾滿意，確保公眾公平分享公共財政和經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。因此，基本公共服務分配要著手于以下幾個方面：一是分配的假設前提是“人”即以人的需求為出發(fā)點；二是分配機會具有充分的開放性，強調(diào)過程導向；三是分配結果強調(diào)通過“公共支付”提高對人的關懷和生活質(zhì)量；四是強調(diào)自由選擇權和需求表達權，政府尋求與市場、社會的優(yōu)化合作機制，供方和需方是優(yōu)化基本公共服務分配的兩個方面；五是分配過程強調(diào)基本消費均等化和地方政府財政能力的均等化。[8]

因此，優(yōu)化基本公共服務分配要充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術平臺，基于公共服務需求主體、分配主體、籌資機制以及績效評價機制，探索出服務信息互通、業(yè)務規(guī)范準則、協(xié)同互動、整合層級監(jiān)管的“一盤棋”機制。促進基本公共服務分配的流程化與信息化、數(shù)據(jù)全員化、資源共享化、操作規(guī)范化、服務人性化、隊伍職業(yè)化，實現(xiàn)基本公共服務分配的均衡、效率、效力與公平。一是要提高基本公共服務分配的透明度并公開整個流程，嚴格禁止與杜絕權力尋租，保證基本公共服務分配效率。二是準確定位政府、市場、社會各自的邊界，明確基本公共服務分配責任。三是通過制度化保障與激勵機制，在城鄉(xiāng)、不同區(qū)域、不同群體之間實行差異化、個性化的分配方式激勵各種社會力量共同參與，實現(xiàn)健全人—殘疾人之間的和諧。四是基于公共服務需求的層次性、階段性與動態(tài)性，創(chuàng)新基本公共服務分配合作機制。

綜上，優(yōu)化基本公共服務分配是在肯定和確保社會成員的基本權利、義務和機會的自由平等的基礎上，對實際存在著的“社會的與經(jīng)濟的不平等”進行普遍有利的合理性調(diào)節(jié)和再分配，以使社會的和經(jīng)濟的不平等“合乎每個人的利益”，尤其要“適合于最少受惠者的最大利益”[9]。全面深化改革有利于拓展基本公共服務分配的內(nèi)容，創(chuàng)新其方式。因此，在整合各方力量與資源的基礎上，構建政府—企業(yè)—社會等多元行動者間的競爭—合作網(wǎng)絡而優(yōu)化基本公共服務分配是一種相對較優(yōu)的理性選擇。當前，全面深化改革的核心命題是推進政府職能轉(zhuǎn)變與“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”尤其要優(yōu)化基本公共服務分配；借助于全面深化改革而優(yōu)化基本公共服務分配是中國追求社會公正的基本手段，是引導人類社會從必然王國走向自由王國的抓手，從而最大限度地滿足人們的多元化需求，實現(xiàn)真正的人性關懷。

[1] 賈西津.個人權利：公權力的責任與邊界[J].法學研究，2009(4).

[2] 筱陳.明晰權力邊界與權利邊界[J].金融博覽，2011(8).

[3] 席衛(wèi)群.“清費立稅”下水資源稅開征的必要性及構想[J].社會科學家，2016(9).

[4] 麻寶斌，范瓊，杜平.中國現(xiàn)階段教育政策公平感研究[J].天津行政學院學報，2016(3).

[5] 劉瓊蓮.殘疾人均等享有公共服務問題研究[M].天津：天津人民出版社，2015：284-288.

[6] 徐家良，趙挺.政府購買公共服務的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新:上海的實踐[J].中國行政管理，2013(8).

[7] 劉瓊蓮.殘疾人享有均等公共服務模式的倫理性構建[J].道德與文明，2013(1).

[8] 周偉.公共服務合同外包：公共服務職能提供方式的變革[J].理論界，2010(2).

[9] (美)約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學出版社，2009：32.