我國應急管理職能整合后的救援隊伍建設

康屾 張志

1 改革調(diào)整前我國應急管理的背景與薄弱環(huán)節(jié)

“應急管理”最早出現(xiàn)于中國是在1989年5月27日的《人民日報》上，在這之前，政府對于重大災害事件的應對中已經(jīng)體現(xiàn)出應急管理的思想和舉措。在2003年“非典”事件之后，我國正式拉開以 “一案三制”為核心的國家應急體系建設，參照國外的經(jīng)驗以及中國的實際情況，2006年設置國務院應急管理辦公室，作為國家層面上突發(fā)事件應急管理工作的組織協(xié)調(diào)機構。

在2018年黨和國家機構改革方案公布之前，承擔具體應急管理工作的國務院有關部門包括發(fā)改委、公安、民政、環(huán)境、衛(wèi)生、水利、林業(yè)、地震、氣象等部（委、辦、局）。這些職能機構在各級政府都有相對應的機構設置，構建起了一個“橫向到邊、縱向到底”的垂直應急體系。此后，經(jīng)過2008年雨雪冰凍災害、2008年“5·12”地震、2010年舟曲泥石流、2012年北京“7·21”特大暴雨災害、2015年天津濱海新區(qū)爆炸事故、2015年深圳工業(yè)園山體滑坡、2017年內(nèi)蒙畢拉河特大森林大火、2017年新窯煤礦瓦斯爆炸事故等重特大突發(fā)事件的應對與考驗，從國家層面到各級政府都積累了寶貴的經(jīng)驗，有效推動了我國應急管理理論、實踐和救援隊伍的發(fā)展。

在長期的實踐中，職能部門基本上能較好處置本系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生的特定類型的突發(fā)事件，只有在重特大事件時，才啟動相關聯(lián)席機制，多部門聯(lián)合參與救援處置，這看似節(jié)約了大量人力、物力資源，實際上容易造成各自為政，沒有有效整合資源。應急管理的力量分散到各個系統(tǒng)，專業(yè)條塊分割嚴重，各應急指揮系統(tǒng)、信息平臺、管理機構繁雜。由此帶來的問題是各部門在能力建設上都有邊界壁壘，或是信息接收處理、預判預警、事前監(jiān)控能力不足，或是缺少有效的救援隊伍。具體來講：一方面，容易造成各管理機構重復建設，職能單一，機關人員臃腫，同時受編制影響，部分機構屬于兼職或者臨時機構，容易造成應急處置與救援的行動滯后；另一方面，單部門應急管理的預警、監(jiān)控信息單一，缺乏輔助配套信息，多部門信息共享鏈接不順，信息資源不能有效統(tǒng)籌；第三，各職能部門的相關應急標準規(guī)范不統(tǒng)一，互不兼容，難以實施一體化調(diào)度和指揮。在參與處置特大突發(fā)事件時，因部門之間交流合作的機會少，參戰(zhàn)救援隊伍的隸屬、組成，救援人員的綜合素質(zhì)各不相同，加之平時很少進行針對性訓練，在實際救援過程中，容易出現(xiàn)工作被動、人員忙亂、定位欠準確，職責不明晰等現(xiàn)象；第四，應急物資儲備效率低，應急物資儲備庫在地域分布上重合較大，在數(shù)量種類上容易造成不全面或者過剩的情況，不利于統(tǒng)一協(xié)同配合，不能有效發(fā)揮各方面應急資源優(yōu)勢。

2 改革調(diào)整前我國應急救援隊伍力量構成

應急管理水平是一個國家現(xiàn)代化治理和綜合協(xié)調(diào)能力最根本的體現(xiàn)，根據(jù)2018年公布的國務院機構改革方案，新組建的應急管理部將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國務院辦公廳、公安部等13個部門的應急管理的職責進行整合，改善之前的多職能并存、各司其職、各管一攤的松散狀態(tài)，形成合力，最大限度地優(yōu)化應急資源、最大限度地發(fā)揮管理功能、最大限度地突出處置實效。在此次國家機構改革方案中明確提出，公安消防部隊、武警森林部隊轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。

武警消防部隊約18萬余人，在各省、市、縣都有相對應的消防總隊、支隊、中隊，主要擔負消防保衛(wèi)任務和應付突發(fā)事件雙重職能，除完成火災撲救任務外，還積極參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災害、建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作。消防部隊雖然自上而下設置，組織結構比較完整，專業(yè)能力和應急戰(zhàn)備水平較高，但由于本身承擔的應急救援任務繁重，難以滿足當前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下應急處置的兵力需要。

武警森林部隊約2萬余人，共計11個總隊（含一個旅級機動支隊和直升機支隊），分散在黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、福建、云南、四川等14個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的重點林區(qū)。主要承擔森林防火滅火和林政執(zhí)勤、野生動植物保護任務，同時承擔地震救援、抗旱救災、防洪搶險等任務。由于執(zhí)勤目標和滅火對象的分散決定了森林部隊點多、線長、面廣的特點。森林部隊具有組織指揮高效、戰(zhàn)斗素養(yǎng)頑強、專業(yè)技能精湛的優(yōu)良傳統(tǒng)，但因常年駐守偏遠林區(qū)、職能任務單一、森林防火期南北差異大等因素影響，作為應急救援力量的優(yōu)勢未能有效發(fā)揮。

自2005年以來，我國共建設61支約1.24萬人的國家級安全生產(chǎn)應急救援隊伍，依托國有大型優(yōu)勢礦山企業(yè)和單位，建設了開灤、大同等7支國家礦山應急救援隊，以及汾西、平莊和沈陽等14支區(qū)域礦山應急救援隊，水上搜救、旅游、電力、海上溢油和鐵路隧道施工等行業(yè)領域也建立了救援隊伍，全國共有安全生產(chǎn)專職應急救援隊伍7.2萬余人。礦山救護隊實行服役合同制，主要從煤礦井下工人、輔助救護隊員、技校畢業(yè)生、退伍軍人中選拔，在隸屬關系上仍屬于煤礦企業(yè)，依賴性強，受專業(yè)和技術的行業(yè)局限，單一職能的專職礦山救護隊針對煤炭事故救援精通，但對非煤礦山搶險業(yè)務不精。

國家地震災害緊急救援隊由地震專家、搜救隊員、醫(yī)療隊員組成，共計480人，能同時在3處復雜城市條件下異地開展救援的能力，或同時實施9處一般城鎮(zhèn)作業(yè)點位的搜索救援行動。國家地震救援隊專業(yè)性救援能力強、水平高，但是建制力量薄弱。

我國志愿者服務近年來有了很大的改善與發(fā)展，已由原來的單一志愿者服務發(fā)展到今天的面向全社會的豐富多彩的志愿者服務。目前我國實名注冊志愿者超過6720萬人，注冊志愿者服務組織超過41萬個，發(fā)布志愿服務項目超過103萬個，累計記錄志愿服務時間約為8.1億小時。志愿者事業(yè)發(fā)展越來越趨近于規(guī)范化，在各類應急事件和大項活動中，發(fā)揮了很好的補充作用，但總的來說，缺乏對志愿者活動的認可制度、組織管理混亂、資源難以整合、缺乏專業(yè)技能、裝備不配套、缺乏法律保障等因素、志愿組織經(jīng)費場所不足等問題，嚴重阻礙了志愿者隊伍應急功能的發(fā)揮。

3 改革調(diào)整后應急救援隊伍建設的幾點建議

通過對當前執(zhí)行應急救援任務的主要力量進行分析，在建設發(fā)展過程中，不同程度都面臨應急管理體制瓶頸帶來的系列問題。在我國應急管理職能整合之后，加強應急救援隊伍多力量融合建設十分必要。

3.1 依托網(wǎng)絡科技、整合各指揮平臺，建立操作性強的應急平臺

利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術，加強應急管理信息平臺建設，在統(tǒng)一標準前提下，依托將原有的各救援隊伍的指揮平臺納入國家安全生產(chǎn)應急救援指揮中心平臺，整合建立新的一體化的綜合決策指揮機構，強化應急指揮系統(tǒng)運行與管理。調(diào)整建立各層級應急指揮中心，強化組織指揮管理過程的集中領導、統(tǒng)一指揮，能夠最大限度地調(diào)動部署、優(yōu)化配置力量和資源，實現(xiàn)“應急一張圖”，保證指揮優(yōu)勢的發(fā)揮。建立健全應急管理的規(guī)章制度體系，規(guī)范應急工作基本原則、方針政策、組織機構、法律責任、管理制度等，切實保證應急管理工作有章可循、有度可依。切實做到應急管理建設標準化、管理制度化、指揮一體化、信息網(wǎng)絡化。

3.2 充分發(fā)揮部隊組織理念強、行動效率高、突擊能力強的優(yōu)勢，建立綜合性應急救援隊伍

消防部隊和森林部隊經(jīng)過長期的軍事化、正規(guī)化建設，具有組織結構健全、作戰(zhàn)指揮高效、人員基數(shù)龐大、分布區(qū)域廣闊、裝備體系配套、培訓管理到位、作風紀律嚴謹?shù)忍攸c，應充分發(fā)揮其優(yōu)勢，建立健全綜合性應急救援主體力量。

3.3 合理劃分應急救援類型，建設“一專多能”的應急救援隊伍

我國的《突發(fā)事件應對法》規(guī)定突發(fā)事件分為：自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四大類，在實際應急處置過程中，通常都是兩類、三類，甚至四類事件相互交織，形成次生和衍生事件，單一的救援類型不足以應對愈趨復雜的突發(fā)事件，因此急需根據(jù)職責全面梳理救援任務，設立綜合救援學科，將一些行業(yè)特點鮮明、處置難度大的突發(fā)事件類型，繼續(xù)發(fā)揮原專業(yè)救援隊伍的特長優(yōu)勢，明確其救援分工和職責，同時將一些一般性、常見型、低強度的事故劃分為通用型救援技術，各救援隊伍在應急救援職能上進一步進行擴展，形成“一專多能”的救援隊伍。

3.4 按地域特點進行力量布局，組建全域機動救援隊

災難的發(fā)生雖然有征兆或預警的可能，但由于實際發(fā)生時間、地點具有不可預見性，可預警的時間很短，具有突發(fā)性、災難性、廣泛性、復雜性、潛在性特點，需要救援在第一時間展開。我國國土和海域面積廣闊，為覆蓋全境，需要對當前救援隊伍的分布進行重新調(diào)整，通過實行區(qū)域定點定編，撤消或整合重復設置，根據(jù)突發(fā)事件地域特點，合理部署綜合性救援隊伍，根據(jù)行業(yè)特點，就近部署專業(yè)性救援隊伍。依托森林部隊直升機支隊在東北、西南兩個直升機場站及森林防火指揮部各地的林業(yè)航空站的空中力量，重點建設若干拳頭救援隊伍，達到全域機動的能力。根據(jù)區(qū)域特點，進一步完善國家應急物資儲備庫建設，為所有救援隊伍協(xié)同后勤保障，做到保障區(qū)域化，達到資源共享。

3.5 建立完整的培訓體系解決救援隊員職業(yè)化、專業(yè)化問題

短時間內(nèi)，應急救援隊伍建設總的原則是必須確保目前救援隊伍中心任務不受沖擊、總體建設不受影響、工作重心不能偏移，盡量以組織指揮一體化轉(zhuǎn)型、培養(yǎng)復合型指揮人才、開發(fā)使用多類型救援裝備、拓展訓練培養(yǎng)隊伍遂行多樣化能力為主。轉(zhuǎn)制后，在人員流動和人才保留上，不會再受到基層官兵退役的影響，能夠第一時間形成戰(zhàn)斗力。在后續(xù)的救援隊員選拔上，可采取退役士兵再就業(yè)、社會招聘，繼續(xù)利用部隊完整的人員選拔、培訓、管理、使用、考核程序，保證救援隊員的梯次培養(yǎng)。充分利用國家地震救援隊培訓基地、消防部隊和森林部隊專業(yè)院校、教導隊、科研機構優(yōu)勢，建立通用型基礎性救援培訓和分專業(yè)救援培訓基地，分專業(yè)進行從業(yè)人員職業(yè)技能和安全技能培訓，應急指揮員、隊員救援技戰(zhàn)術培訓。

3.6 加強應急管理預防工作，促進民眾安全教育普及化

應急管理重在預防，通過有效的預防教育、宣傳、培訓，加強對社會民眾的防災減災知識、安全意識教育，對公眾實施全方位、系統(tǒng)性的災害知識宣傳與救護技能培訓，提高防災減災宣傳教育的深度和廣度，提高自救和互救能力。志愿救援團體雖然不能替代專業(yè)救援機構在應急救援中的主體功能，但它具有彈性強、地域接近受助對象、應變能力好、服務種類全的特點。由于志愿救援團體在專業(yè)技術和救援深度上、在應急速度和參與廣度上建設薄弱，需要建立起統(tǒng)一的志愿者救援平臺，進行有機的梳理，在法律保障、經(jīng)費支持、技能培訓、政策倡導等方面給予照顧，加強交流與合作，對其進行培訓，重視志愿者的安全問題，避免志愿團體去從事高危、高強度、重體力、涉密等救援工作。