政府環(huán)境信息公開的現(xiàn)狀、問題及展望

賈利佳，鐘衛(wèi)紅

（1.中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081；2.汕頭大學(xué)法學(xué)院，廣東 汕頭 515063）

環(huán)境信息公開，尤其是政府環(huán)境信息公開，是公眾行使環(huán)境知情權(quán)、參與環(huán)境保護(hù)的重要前提和保證。[1]2014年由全國(guó)人大常委會(huì)審議并通過的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下稱“新環(huán)保法”）回應(yīng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的需要，第一次以立法的形式，確立了公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)及環(huán)境監(jiān)督權(quán)，在法律制度層面保障了公眾環(huán)境保護(hù)的民主參與。新環(huán)保法于2015年1月1日生效，至今已兩年多。從新環(huán)保法頒布后的環(huán)境信息公開實(shí)踐來看，環(huán)境信息公開的實(shí)踐現(xiàn)狀與立法保障環(huán)境保護(hù)公眾參與之環(huán)境保護(hù)立法意旨之實(shí)現(xiàn)存在著較大的偏差，導(dǎo)致全國(guó)大多數(shù)城市空氣質(zhì)量依然超標(biāo)①2015年，全國(guó)338個(gè)地級(jí)以上城市中，有73個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占21.6%；265個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占78.4%。參見《2015年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，環(huán)境保護(hù)部，http://www.mep.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201606/P020160 602333160471955.pdf，2017-04-17。、環(huán)境群體性事件時(shí)有發(fā)生②由于環(huán)評(píng)信息公開的不足，導(dǎo)致了2016年6月27日，湖北潛江市市民對(duì)興建外資農(nóng)藥廠的抗議活動(dòng)。。根據(jù)公開主體的不同，環(huán)境信息可以分為政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。由于政府不僅掌握行政執(zhí)法過程中形成的環(huán)境信息，而且掌握由各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站日常監(jiān)測(cè)形成的環(huán)境信息及排污單位自行檢測(cè)的環(huán)境信息，是環(huán)境信息資源最重要的掌控者。李克強(qiáng)總理也曾強(qiáng)調(diào)，“目前我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)”。[2]因此，政府環(huán)境信息公開的程度成為衡量法治政府建設(shè)、公民環(huán)境知情權(quán)和參與環(huán)境保護(hù)權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度的重要指標(biāo)③IPE從2008年起持續(xù)對(duì)我國(guó)120個(gè)城市政府環(huán)境信息公開現(xiàn)狀進(jìn)行持續(xù)的分析并發(fā)布相關(guān)的報(bào)告，凸顯出政府環(huán)境信息公開在環(huán)境公眾參與中的重要地位。從2008年，各年度報(bào)告參見公眾環(huán)境研究中心，http://www.ipe.org.cn/reports/Reports.aspx?cid=18336&year=0&key=，2017-04-17。，政府環(huán)境信息公開理應(yīng)成為研究的重點(diǎn)。研究我國(guó)政府信息公開實(shí)踐現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在的問題并在此基礎(chǔ)上提出對(duì)政府環(huán)境信息公開的未來展望，對(duì)促進(jìn)政府環(huán)境信息公開制度及其實(shí)踐的完善、保障公眾環(huán)境保護(hù)參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、形成公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)職能的有效監(jiān)督、提高政府環(huán)境相關(guān)管理與決策的科學(xué)性與可接受性和構(gòu)建“環(huán)境友好型”社會(huì)有重要意義。

一、個(gè)案爭(zhēng)議與問題思考

在環(huán)境信息公開實(shí)踐中，個(gè)案的分析雖然不足以代表實(shí)踐整體的狀況，但可以“管中窺豹”，發(fā)現(xiàn)個(gè)案之于實(shí)踐整體的“共性基因”，從而有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境信息公開實(shí)踐之整體現(xiàn)狀的把握。湯某某訴河北省泊頭市環(huán)境保護(hù)局一案即是此例。

湯某某于2015年8月26日向泊頭市環(huán)境保護(hù)局遞交了政府信息公開申請(qǐng)書，要求泊頭市環(huán)境保護(hù)局公開其對(duì)泊頭市某公司環(huán)境行政處罰決定書及其證據(jù)，包括全部調(diào)查詢問筆錄、現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)察（勘察）筆錄、照片。2015年8月27日泊頭市環(huán)境保護(hù)局收到并答復(fù)，稱這兩份決定書中所涉及的全部筆錄及照片屬過程中信息，是行政執(zhí)法過程中形成的案卷材料，不屬于應(yīng)公開的政府信息，拒絕了原告的信息公開申請(qǐng)。湯某某后提起了行政訴訟，一審法院認(rèn)為湯某某申請(qǐng)的信息是行政執(zhí)法過程中形成的案卷材料，是行政過程中的信息，不屬于應(yīng)依法公開的范圍，駁回了他的訴訟請(qǐng)求；而二審法院認(rèn)為這些信息“涉及行政作為相對(duì)人切身利益的終局性政府信息，屬于政府環(huán)境信息公開的范圍”，支持了湯某某的訴訟請(qǐng)求。

湯某某案并非依申請(qǐng)公開行政決定書被拒絕的第一案。①參見（2016）冀09行終207號(hào)。最高人民法院2014年9月12日發(fā)布的政府信息公開十大案例之余穗珠訴海南省三亞市國(guó)土環(huán)境資源局案就是與湯某某案情類似的一個(gè)案件。這兩個(gè)案例共同的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是“政府信息”的界定，且二環(huán)境保護(hù)局均以申請(qǐng)的信息為過程信息、內(nèi)部信息或行政程序中獲得的企業(yè)信息，不屬于政府信息為由而拒絕原告的申請(qǐng)，使二原告幾經(jīng)周折，耗費(fèi)大量時(shí)間、金錢和精力，才獲得本來申請(qǐng)一次即可獲得的信息。而我國(guó)法律又缺乏對(duì)因行政機(jī)關(guān)不履行公開環(huán)境信息職責(zé)而造成的損害救濟(jì)的規(guī)定[3]，不僅增加了公民依申請(qǐng)公開環(huán)境信息的成本，而且降低了其參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

湯某某案、余穗珠案折射出公眾申請(qǐng)公開環(huán)境信息中遇到的重重困難；同時(shí)也折射出行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開環(huán)境信息和公民環(huán)境信息知情權(quán)保障的不足與缺漏。在環(huán)境信息公開實(shí)踐中，不僅公民依申請(qǐng)公開環(huán)境信息存在障礙，而且在行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開環(huán)境信息上，在取得可喜進(jìn)步的同時(shí)，仍然存在較大的問題與缺陷。

二、政府環(huán)境信息公開的實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）我國(guó)政府環(huán)境信息公開取得的成果

1.立法成果。我國(guó)政府環(huán)境信息公開立法起步于2002年《廣州市政府信息公開規(guī)定》。該規(guī)定雖然不是環(huán)境信息公開專門性的地方政府規(guī)章，但由于環(huán)境保護(hù)部門作為政府的職能部門，當(dāng)然負(fù)有公開政府環(huán)境信息的義務(wù)②《廣州市政府信息公開規(guī)定》第2條規(guī)定：各級(jí)人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權(quán)的組織在其管理或提供公共服務(wù)過程中制作、獲得或擁有的信息。。該規(guī)定第一次以地方政府規(guī)章的形式確立了保障公眾知情權(quán)、方便公眾監(jiān)督政府行為的政府信息公開制度，該規(guī)定不僅明確了政府信息的法律概念，而且在政府信息公開的內(nèi)容、方式、程序、監(jiān)督救濟(jì)及法律責(zé)任等方面，均做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，為建立我國(guó)政府信息公開制度積累了經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《政府信息公開條例》《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律法規(guī)制定，并與《政府環(huán)信息公開條例》同時(shí)在2008年5月1日生效的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，第一次以部門規(guī)章的形式專門、系統(tǒng)地規(guī)定了政府環(huán)境信息公開的范圍、方式、程序等事項(xiàng)，且第一次明確了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響環(huán)境的企業(yè)也是環(huán)境信息公開的主體：對(duì)于一般企業(yè)鼓勵(lì)公開、排放超標(biāo)的重污染企業(yè)強(qiáng)制公開。到2014年，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第一次以法律的形式規(guī)定了公眾環(huán)境信息知情權(quán)和負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的部門、重點(diǎn)排污單位的公開義務(wù)，并明確了環(huán)境信息公開主體不履行義務(wù)的法律責(zé)任。

綜上分析，我國(guó)的環(huán)境信息公開立法呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：（1）總體上，循序漸進(jìn)、不斷完善；（2）法律位階越來越高；（3）與環(huán)境信息公開相關(guān)的配套法律法規(guī)日益完善；（4）公眾環(huán)境知情權(quán)逐步有法可依，權(quán)利保障力度增強(qiáng)。

2.實(shí)踐成果。公眾環(huán)境研究中心（IPE）①公眾環(huán)境研究中心（IPE）是一家在北京注冊(cè)的非營(yíng)利環(huán)境機(jī)構(gòu)。自2006年5月成立以來，IPE開發(fā)并運(yùn)行中國(guó)污染地圖（www.ipe.org.cn）數(shù)據(jù)庫，以推動(dòng)環(huán)境信息公開和公眾參與，促進(jìn)環(huán)境治理機(jī)制的完善。與國(guó)際自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）②NRDC（國(guó)際自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)）是非營(yíng)利國(guó)際環(huán)境保護(hù)組織，在全世界得到超過130萬會(huì)員和網(wǎng)上行動(dòng)者的支持。自1970年成立以來，NRDC的環(huán)境律師和科學(xué)家們，為保護(hù)人類和萬物生靈賴以生存的自然資源和健康生態(tài)環(huán)境進(jìn)行著不懈的努力。的研究報(bào)告指出，我國(guó)污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)，從2009年起“多數(shù)年份的漸進(jìn)增長(zhǎng)和少數(shù)年份的大幅擴(kuò)展，累積而成今天中國(guó)環(huán)境信息公開的歷史性進(jìn)步”。③參見《2015-2016年度120城市污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI）報(bào)告》，公眾環(huán)境研究中心，http://wwwoa.ipe.org.cn//U-pload/201703140448034948.pdf，2017-04-17。具體而言，近年來，在污染源環(huán)境監(jiān)管信息的公開上，企業(yè)行政處罰決定書、企業(yè)環(huán)境信用登記評(píng)價(jià)、排污費(fèi)等日常監(jiān)管記錄信息公開大幅增長(zhǎng)；在污染源自行公開上，自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開水平顯著提升，首次成為環(huán)保部“黑名單”依據(jù)；在環(huán)保部門與公眾的互動(dòng)上，微信、微博等社交媒體互動(dòng)進(jìn)一步發(fā)展，環(huán)境投訴舉報(bào)更加便捷，依申請(qǐng)公開有些城市開通了在線申請(qǐng)渠道；在重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開上，部分地區(qū)已經(jīng)落實(shí)環(huán)保法“重點(diǎn)排污單位環(huán)境信息公開”要求，搭建“企事業(yè)單位信息公開”欄目或平臺(tái)統(tǒng)一公開包括污染物年度排放數(shù)據(jù)在內(nèi)的環(huán)境信息；而在環(huán)評(píng)信息公開上，公布環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告全文的城市進(jìn)一步擴(kuò)展。

我國(guó)政府環(huán)境信息公開立法在經(jīng)歷了從無到有，從不完善逐步走向完善的發(fā)展過程；環(huán)境信息公開的內(nèi)容、范圍、質(zhì)量進(jìn)一步提升，公眾參與度不斷提升，環(huán)保公益組織在環(huán)境信息公開上越發(fā)展現(xiàn)出強(qiáng)大的推動(dòng)力量。但這只是我國(guó)政府環(huán)境信息公開實(shí)踐的一方面；另一方面，我國(guó)政府環(huán)境信息公開現(xiàn)狀并不樂觀。

（二）我國(guó)政府環(huán)境信息公開的不足

盡管我國(guó)政府環(huán)境信息公開取得了顯著的進(jìn)步，但由于地區(qū)發(fā)展不均衡，各個(gè)地方環(huán)保部門對(duì)環(huán)境信息公開重視程度不同，環(huán)境信息公開的現(xiàn)狀依舊不容樂觀。

1.政府依職權(quán)公開環(huán)境信息的不足。

（1）政府環(huán)境信息公開的主體范圍狹窄，法律責(zé)任不明確。政府環(huán)境信息公開直接依據(jù)的規(guī)范性文件是《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》。由于《環(huán)境信息公開辦法（試行）》屬于部門規(guī)章，效力只及于環(huán)境保護(hù)部門，對(duì)其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不具有約束力，因而政府環(huán)境信息公開存在公開主體范圍狹窄的問題。雖然依據(jù)《政府信息公開條例》第36條、第37條的規(guī)定，其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門同樣有依法公開政府環(huán)境信息的職責(zé)，但在實(shí)踐中，其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門如安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，對(duì)涉及政府環(huán)境信息鮮有公開。而在法律責(zé)任方面，雖然新環(huán)保法、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確規(guī)定了環(huán)境信息公開行政不作為的法律責(zé)任，但由于缺乏有效的責(zé)任追究機(jī)制和公眾監(jiān)督責(zé)任落實(shí)機(jī)制，使這些責(zé)任條款難以發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)防、控制和制裁作用。與此同時(shí)，在政府環(huán)境信息公開行政不作為的情形下，對(duì)由于行政不作為而引起的損害，缺乏有效的救濟(jì)機(jī)制，打擊了公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。以渤海溢油案為例，作為溢油事故通報(bào)和相關(guān)海洋環(huán)境信息公開主體的國(guó)家海洋局，不僅延遲1個(gè)月向媒體通報(bào)事故信息，而且諸多與周邊養(yǎng)殖戶和其他公眾利益密切相關(guān)的事故處理文件，也未在其官網(wǎng)公布。渤海溢油案中，由于政府環(huán)境信息公開義務(wù)主體范圍狹窄和法律責(zé)任追究機(jī)制上的不足，導(dǎo)致的信息不公開，不僅損害了公眾的環(huán)境知情權(quán)，影響了公眾對(duì)環(huán)境污染情況的監(jiān)督，而且使有關(guān)單位和個(gè)人對(duì)污染危害的預(yù)防和損害的規(guī)避失去了有利時(shí)機(jī)，擴(kuò)大了損害范圍。[4]

（2）政府環(huán)境信息公開的方式混亂。我國(guó)政府環(huán)境信息公開經(jīng)多年的嘗試、探索之后，發(fā)展出環(huán)保部門（包括環(huán)保部和地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門）網(wǎng)站設(shè)立環(huán)境信息公開模塊、以政府公報(bào)的形式在媒體上公示、召開新聞發(fā)布會(huì)、聽證會(huì)、官方微博互動(dòng)、環(huán)境信息實(shí)時(shí)發(fā)布平臺(tái)等多種方式，一定程度上拓寬了公眾獲取環(huán)境信息的渠道。然而，由于缺乏統(tǒng)一、常態(tài)化的環(huán)境信息公開平臺(tái)，“百花齊放”式的環(huán)境信息公開方式，存在信息公開分散、不成系統(tǒng)，難以成為解決監(jiān)督污染源、促進(jìn)污染企業(yè)減少污染、保護(hù)環(huán)境等問題的有效工具。[5]例如，重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心自2014年1月1日起觀察環(huán)保部、31個(gè)省級(jí)環(huán)保部門和119個(gè)地級(jí)市環(huán)保部門落實(shí)指南情況，只能通過訪問各級(jí)環(huán)保部門的官方網(wǎng)站來收集環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息，環(huán)評(píng)信息的公開分散、不成系統(tǒng)，公眾查詢環(huán)評(píng)信息時(shí)，困難重重。與環(huán)評(píng)信息公開相反，空氣質(zhì)量信息通過建立統(tǒng)一的“全國(guó)城市空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)發(fā)布平臺(tái)”主動(dòng)公開，該平臺(tái)及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)、完整、用戶體驗(yàn)友好地公開了全國(guó)338個(gè)城市的環(huán)境質(zhì)量信息（環(huán)保部于2014年1月1日發(fā)布），保障了公眾空氣質(zhì)量信息知情權(quán)，取得良好的效果。

（3）政府環(huán)境信息公開非常態(tài)化。APEC、奧運(yùn)會(huì)、全運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、亞運(yùn)會(huì)等大型世界性活動(dòng)的開展使得當(dāng)?shù)丶爸苓呉恍┑貐^(qū)的環(huán)境信息公開程度、環(huán)境質(zhì)量顯著提高，而活動(dòng)結(jié)束后，信息公開的水平和環(huán)境質(zhì)量則又回落到常規(guī)水平。2014年南京青奧會(huì)期間，揚(yáng)州市發(fā)布的《揚(yáng)州市青奧會(huì)環(huán)境質(zhì)量保障應(yīng)急工作方案》體現(xiàn)出環(huán)保及氣象部門在青奧會(huì)期間對(duì)空氣預(yù)報(bào)、質(zhì)量信息公開的重視。①參見《市環(huán)委會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)〈揚(yáng)州市青奧會(huì)環(huán)境質(zhì)量保障應(yīng)急工作方案〉的通知》，揚(yáng)州市生態(tài)環(huán)境網(wǎng)，http://hbj.yangzhou.gov.cn/hbjxxgk/YZD01/201409/86abff7bb41f4169bdfbdaf748692402.shtml，2017-04-17。然而，青奧會(huì)過后，信息公開的水平再次回到了常規(guī)水平，信息公開不能常態(tài)化。2016年，杭州G20峰會(huì)籌備和召開期間，浙江省、杭州市和臨近的上海市為確保會(huì)議期間的環(huán)境質(zhì)量，制定并實(shí)施了諸多環(huán)境保障方案，其中不乏對(duì)環(huán)境質(zhì)量信息如空氣質(zhì)量信息的控制措施、預(yù)報(bào)、預(yù)測(cè)和通報(bào)要求，表現(xiàn)出與南京青奧會(huì)類似的情形。

政府環(huán)境信息不公開或公開不充分成為常態(tài)。IPE的報(bào)告顯示，政府環(huán)境信息公開依然存在大量政府污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開不足，仍然“深藏閨中”；部分省份污染源自行公開數(shù)據(jù)發(fā)布滯后或?qū)ζ髽I(yè)的覆蓋不完全，信息公開質(zhì)量欠佳；環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告公開及公眾參與不足等問題，在環(huán)境信息公開范圍和內(nèi)容質(zhì)量上存在明顯的缺陷。②參見《2015-2016年度120城市污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI）報(bào)告》，公眾環(huán)境研究中心，http://wwwoa.ipe.org.cn//U-pload/201703140448034948.pdf，2017-04-17。以環(huán)評(píng)信息的公開為例，在環(huán)境事件中，政府出于“維穩(wěn)”的需要，不愿意及時(shí)、主動(dòng)、充分地公開環(huán)境信息，導(dǎo)致政府與公眾之間信息交流不暢，引發(fā)公眾對(duì)政府不信任，降低政府的公信力。環(huán)境信息不公開或不充分的常態(tài)往往是引發(fā)群眾性事件的重要原因。從2012年7月起的什邡反對(duì)鉬銅項(xiàng)目到2016年湖北潛江市逾萬市民反對(duì)興建外資農(nóng)藥廠等多起環(huán)境群體性事件，是最好的例證。

實(shí)踐中，政府環(huán)境信息公開在主體、公開方式、公開內(nèi)容、公開經(jīng)常性、法律責(zé)任等的不足與缺陷，激化了政府與公眾之間在信息公開上的緊張關(guān)系：一方面，政府掌握并保有大量環(huán)境信息，但由于官員觀念保守、信息公開機(jī)制落后、法治不健全等原因，使本應(yīng)該公開的信息不公開或公開不充分；另一方面，公眾基于改善環(huán)境、參與環(huán)境保護(hù)的需要，對(duì)政府環(huán)境信息的及時(shí)、充分公開有著廣泛需求，但由于上述缺陷使這些需求無法得到滿足。近年來多發(fā)的政府環(huán)境信息公開訴訟、環(huán)境群體性事件，正是這種緊張關(guān)系持續(xù)醞釀和不斷惡化的極端表現(xiàn)。政府依職權(quán)公開環(huán)境信息上的種種不足，不利于陽光政府的建立，使公眾難以了解重大決策的產(chǎn)生背景、目標(biāo)指向以及實(shí)施狀況等方面的內(nèi)容，增加了相關(guān)利益群體獲取信息的成本，也使其無法進(jìn)行有效的利益表達(dá)[6]，進(jìn)而激化社會(huì)矛盾、影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

2.公眾依申請(qǐng)公開政府環(huán)境信息的不足。

（1）政府的信息公開的能力和質(zhì)量與公眾的需求不相適應(yīng)。公眾向政府申請(qǐng)公開環(huán)境信息遇到重重阻礙，其中一個(gè)重要原因是因?yàn)檎男畔⒐_能力和質(zhì)量與公眾的需求不相適應(yīng)。政府所掌握的信息與公眾的合理期待不相吻合，以致政府不能提供公眾所需的環(huán)境信息。公眾申請(qǐng)公開政府環(huán)境信息的實(shí)踐中，依申請(qǐng)公開環(huán)境信息遭到拒絕與政府的信息管理能力密切相關(guān)。IPE的調(diào)查顯示，在依申請(qǐng)公開政府環(huán)境信息時(shí)，部分城市存在最為基本的申請(qǐng)信息的渠道不暢通，環(huán)境信息申請(qǐng)無門；由于部門人員調(diào)整，申請(qǐng)信息杳無音信，信息公開未制度化；部門及其人員沒有所需信息或很少接到申請(qǐng)，對(duì)流程不熟悉，研究后回復(fù)不公開等問題。③參見《環(huán)境信息公開三年盤點(diǎn)：113城市污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)（PITI）2011年度評(píng)價(jià)結(jié)果》，公眾環(huán)境研究中心，http://wwwoa.ipe.org.cn//Upload/IPE%20report/PITI_2011_CH.pdf，2017-04-17。

（2）環(huán)境信息不予公開規(guī)定的模糊性成為政府設(shè)置不合理障礙的理由?！墩畔⒐_條例》第 2、8、13、14、21、23 條等規(guī)定了環(huán)保部門在收到公民、法人和其他組織的公開政府環(huán)境信息的申請(qǐng)后，拒絕信息公開的法定理由，主要包括該信息不是政府信息、該信息的公開會(huì)危害國(guó)家公共安全、與申請(qǐng)人特殊需要無關(guān)、信息涉密等情形。實(shí)踐中，環(huán)保部門可以選取以上的任意一個(gè)理由，拒絕公開，非經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟，公眾依申請(qǐng)欲獲取環(huán)境信息難以實(shí)現(xiàn)。而余穗珠案中，三亞國(guó)土局則以兩份執(zhí)法監(jiān)察查驗(yàn)情況的函屬內(nèi)部事務(wù)形成的信息和環(huán)評(píng)影響報(bào)告表屬于企業(yè)文件資料，不屬于政府信息為由拒絕余穗珠的信息公開申請(qǐng)。

（3）公眾環(huán)境知情權(quán)缺乏有效的權(quán)利保障機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》規(guī)定，當(dāng)公眾環(huán)境知情權(quán)受侵犯時(shí)，可救濟(jì)的途徑包括舉報(bào)、行政復(fù)議或提起行政訴訟等。實(shí)踐中，舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)時(shí)有發(fā)生；舉報(bào)、行政復(fù)議雖然會(huì)對(duì)原部門產(chǎn)生一定影響，但這些影響在法律責(zé)任不嚴(yán)厲和維護(hù)政府及其部門的整體利益面前，作用甚微；最后的救濟(jì)手段，只能提起行政訴訟。《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》將公眾認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益列入法院行政訴訟的受理范圍，成為公眾環(huán)境知情權(quán)最后的救濟(jì)手段。然而，雖然公眾通過訴訟獲得了需要的環(huán)境信息，但是由于訴訟有著先天的復(fù)雜性，且歷時(shí)長(zhǎng)，耗費(fèi)較多的人力、財(cái)力，容易給當(dāng)事人帶來“訴累”，訴訟期間也難以得到環(huán)境信息，有違政府環(huán)境信息公開公正、公平、便民、客觀等原則。

三、我國(guó)政府環(huán)境信息公開的展望

（一）擴(kuò)大政府環(huán)境信息公開的主體范圍

針對(duì)政府環(huán)境信息公開的主體范圍狹窄的問題，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境信息公開主體范圍，并明確公共機(jī)構(gòu)環(huán)境信息公開義務(wù)和公開程序。應(yīng)當(dāng)將環(huán)境信息公開的主體進(jìn)一步擴(kuò)大到任何對(duì)環(huán)境負(fù)有公共責(zé)任、公開從事與環(huán)境相關(guān)工作或者提供有關(guān)環(huán)境公共服務(wù)的組織或個(gè)人，即與環(huán)境有關(guān)的任何公共機(jī)構(gòu)。[7]公共機(jī)構(gòu)在收到環(huán)境信息公開申請(qǐng)后，應(yīng)參照政府環(huán)境信息公開的程序和方法對(duì)其所掌握的環(huán)境信息進(jìn)行公開。

（二）進(jìn)一步明確不公開、限制公開的信息范圍

在環(huán)境信息公開的內(nèi)容和范圍上，應(yīng)當(dāng)確立全面公開、例外不公開的環(huán)境信息公開原則，進(jìn)一步明確環(huán)境信息不公開、限制公開的范圍。由于政府所掌握的環(huán)境信息種類繁多、數(shù)量巨大，故不可能從正面界定所有可以公開的信息，只能通過反面例外情形的列舉來界定可以公開的政府環(huán)境信息。如前所述，我國(guó)《政府信息公開條例》規(guī)定了諸多信息公開的例外情形，在涉及對(duì)這些例外情形的解釋上，環(huán)境信息公開職能部門又掌握著主動(dòng)權(quán)，使公眾在環(huán)境信息的獲取上處于劣勢(shì)地位。公眾不滿足于主動(dòng)公開的現(xiàn)狀和申請(qǐng)被拒絕的理由，以至于環(huán)境信息的復(fù)議、訴訟多發(fā)。對(duì)環(huán)境信息公開的例外情形，可以借鑒歐盟、美國(guó)等的做法，通過出臺(tái)配套的實(shí)施細(xì)則或解釋性文件，并通過行政復(fù)議和司法實(shí)踐的不斷總結(jié)，盡可能明確例外情形的含義、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序等問題，盡可能減少因例外情形的不確定性而為公眾帶來的“訴累”。如歐盟，針對(duì)《奧胡斯公約》“尚待完成”“內(nèi)部通信”等原則性規(guī)定在適用上帶來的困難，出臺(tái)《〈奧胡斯公約〉執(zhí)行指南》對(duì)此予以明確的解釋[3]；又如美國(guó)，在對(duì)國(guó)家秘密的界定上，制定了嚴(yán)格的定密標(biāo)準(zhǔn)：只有享有原始定密權(quán)的官員有能力鑒別、有理由認(rèn)為公開該信息可能導(dǎo)致對(duì)國(guó)家安全的損害時(shí)，才有權(quán)對(duì)政府所掌握、控制的在保密范圍之內(nèi)的信息進(jìn)行原始定密[8]。

（三）建立統(tǒng)一環(huán)境信息公開平臺(tái)

在環(huán)境信息公開的方式上，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的環(huán)境信息公開平臺(tái)，樹立便民的信息公開理念，提升環(huán)境信息公開的質(zhì)量。環(huán)保部的“全國(guó)城市空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)發(fā)布平臺(tái)”是環(huán)境信息公開統(tǒng)一平臺(tái)的一個(gè)成功實(shí)踐。對(duì)于其他環(huán)境信息，如各級(jí)環(huán)保部門的日常監(jiān)管信息、環(huán)境影響評(píng)價(jià)書等，可借鑒最高人民法院“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”“中國(guó)審判流程信息公開網(wǎng)”“中國(guó)執(zhí)行信息公開網(wǎng)”等，建立統(tǒng)一的、分類的環(huán)境信息公開平臺(tái)。同時(shí)，應(yīng)該對(duì)普通公眾難以理解的一些環(huán)境信息通過標(biāo)注或更換表達(dá)方式等方法使公眾能夠理解公開的環(huán)境信息。最后，要加強(qiáng)對(duì)公共機(jī)構(gòu)環(huán)境信息公開工作人員的培訓(xùn)力度，提升其環(huán)境信息管理能力，進(jìn)而提升環(huán)境信息公開的質(zhì)量。

（四）健全公眾知情權(quán)保障和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，有賦予權(quán)利的立法，就要有權(quán)利救濟(jì)的立法。[9]建立、健全公眾環(huán)境知情權(quán)權(quán)利保障機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，在行政體制內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮監(jiān)督檢查的職能，注重接受信息公開侵權(quán)舉報(bào)，做好保密工作，維護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益；在行政體制外，可以在法院開設(shè)信息公開法庭①2007年貴陽清鎮(zhèn)市設(shè)立了全國(guó)首家環(huán)保法庭，至2014年，全國(guó)已有16個(gè)省區(qū)市設(shè)立了百余個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭、合議庭或者巡回法庭。2014年7月，最高人民法院也成立了專門的環(huán)境資源審判庭。環(huán)境信息公開案件當(dāng)然可以在這百余個(gè)環(huán)保法庭中起訴，進(jìn)行救濟(jì)；在此，本文所言的是專門的信息公開法庭，包括并不限于環(huán)境信息公開訴訟，公共機(jī)構(gòu)環(huán)境信息公開糾紛都可在信息公開法庭審理。此舉，重在簡(jiǎn)化訴訟程序，縮短訴訟時(shí)限，提高效率，減輕訴累。參見《中國(guó)首個(gè)環(huán)保法庭的“環(huán)保司法”夢(mèng)》，中國(guó)法院網(wǎng)，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1524034.shtml，2017-04-17。，專門審理信息公開侵權(quán)案件訴訟，簡(jiǎn)化程序，縮短時(shí)限，減輕訴累。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境信息公開行政不作為引發(fā)的損害納入國(guó)家賠償制度，如果公眾因環(huán)境保護(hù)部門不公開應(yīng)該公開的信息而受到損失，有權(quán)向法院請(qǐng)求獲得國(guó)家賠償。依此，健全權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，保障公眾環(huán)境知情權(quán)。

（五）推進(jìn)《信息公開法》的立法

我國(guó)環(huán)境信息公開的立法，呈現(xiàn)主體多元、規(guī)定分散、內(nèi)容簡(jiǎn)略、不成體系等缺點(diǎn)，如政府信息公開的依據(jù)是《政府信息公開條例》，司法機(jī)關(guān)裁判信息公開的規(guī)定則分散在各訴訟法和司法解釋中、立法機(jī)關(guān)的信息公開規(guī)定也散落于立法法、組織法中。分散的信息公開立法，勢(shì)必造成各個(gè)公開主體“各具特色”的信息公開內(nèi)容和程序，對(duì)公眾獲取信息、參與國(guó)家事務(wù)造成不利影響。統(tǒng)一的信息公開立法能夠?qū)妳⑴c國(guó)家事務(wù)起到基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性作用，能夠使公眾對(duì)公共事務(wù)有清晰了解，消除誤解和不滿，讓公眾對(duì)公共事務(wù)有充分思考，使工作得到反饋，從而形成良性互動(dòng)的局面。[10]環(huán)境信息的公開，可在《信息公開法》立法的推動(dòng)下，在內(nèi)容、程序及救濟(jì)等方面，取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。

在內(nèi)容上，《信息公開法》所確定的信息公開的內(nèi)容和范圍將是界定環(huán)境信息公開內(nèi)容和范圍的直接依據(jù)。作為環(huán)境信息公開立法之上位法的《信息公開法》，應(yīng)以全面公開為原則、不予公開或限制公開為例外。如開信息公開立法先河的1966年美國(guó)《信息公開法》，即采用“最大程度的公開”原則，規(guī)定“每個(gè)機(jī)構(gòu)在收到要求提供記錄的申請(qǐng)時(shí)……且申請(qǐng)者已合理描述了這一文檔記錄，它必須迅即向提出申請(qǐng)者提供其所需要的文檔”，而對(duì)排除范圍，則明確列舉了“加密信息”“內(nèi)部人事事務(wù)”等9種例外情形。[11]而日本1999年頒布的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)信息公開的法律》也采用同樣的立法模式，以國(guó)民理念出發(fā)、從行政機(jī)關(guān)“說明義務(wù)”的角度[12]，實(shí)質(zhì)上地保障了“任何人”②“任何人”表明不僅日本國(guó)民，其他國(guó)家的人也可以申請(qǐng)公開；同樣表明，不僅自然人可以申請(qǐng)公開，法人和不具備法人資格的團(tuán)體也可以申請(qǐng)公開。的知情權(quán)。

在程序上，《信息公開法》立法應(yīng)在繼續(xù)現(xiàn)行的公共機(jī)構(gòu)依職權(quán)公開信息和依申請(qǐng)公開信息兩種信息公開途徑的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確信息公開的主體、申請(qǐng)主體、審查處理的時(shí)限、涉及第三人利益時(shí)的處理、信息公開主體載明不予公開理由的義務(wù)及不予公開的救濟(jì)等，其重點(diǎn)為對(duì)不予公開的救濟(jì)③如韓國(guó)《信息公開法》雖然只有5章24條，但其2/3的內(nèi)容都是有關(guān)信息公開程序及救濟(jì)的規(guī)定。鑒于我國(guó)如前所述的信息公開現(xiàn)狀方面的不足，《信息公開法》應(yīng)對(duì)公開程序和救濟(jì)途徑予以重點(diǎn)規(guī)定，以方便申請(qǐng)人知情權(quán)之行使，并且使之在權(quán)利受到侵害時(shí)得到有效救濟(jì)。。在信息不予公開的救濟(jì)上，除可申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟外，可借鑒日本設(shè)立專門的“信息公開審議會(huì)”的做法，由專門的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)信息公開法的執(zhí)行、監(jiān)督和救濟(jì)，進(jìn)而排除公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)申請(qǐng)信息公開救濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)、保障申請(qǐng)人的知情權(quán)。我國(guó)正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革，在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)下設(shè)立專門的信息公開監(jiān)察監(jiān)督部門，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共機(jī)構(gòu)信息公開專門、專業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)督，為申請(qǐng)主體提供更為直接、有力的權(quán)利救濟(jì)途徑，進(jìn)而更為充分地保障申請(qǐng)主體的知情權(quán)。

（六）建立“信息官”制度

最早起源于美國(guó)的首席信息官制度，在提升政府信息管理水平、推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)上，起到了積極的促進(jìn)作用?！笆紫畔⒐僦贫纫呀?jīng)成為很多發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展電子政務(wù)的一項(xiàng)基本制度安排”[13]。世界上已有100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)確立了政府首席信息官（CIO）制度[14]。雖然北京市宣武區(qū)曾有在43個(gè)政府部門設(shè)置首席信息官，負(fù)責(zé)本單位信息公開工作的實(shí)施的嘗試，[15]但該信息官與歐美國(guó)家為發(fā)展電子政務(wù)而設(shè)立的信息官有本質(zhì)的區(qū)別。作為發(fā)展電子政務(wù)的基本制度，它由首席信息官及其相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)專業(yè)的電子政務(wù)的總體規(guī)劃、具體實(shí)施和全面管理的工作，以避免各部門在信息管理方面各自為政的問題發(fā)生。[16]引入首席信息官制度，可以有效解決我國(guó)在政府環(huán)境信息公開方面，主體不明、方式混亂、質(zhì)量欠佳、缺乏監(jiān)督等問題，提高政務(wù)信息管理質(zhì)量和信息公開質(zhì)量，保障公眾環(huán)境信息的知情權(quán)。

十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出，要“全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”。法治政府必然是在陽光下運(yùn)行，接受廣大人民群眾監(jiān)督的政府，而陽光政府的建設(shè)，離不開對(duì)政府信息的公開，尤其是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境信息公開。隨著環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷加強(qiáng)，公眾對(duì)環(huán)境信息的需求也日益增加，政府環(huán)境信息在公開主體、內(nèi)容、方式、制度保障等方面的不足，使政府環(huán)境信息公開的能力和水平與公眾的環(huán)境信息需求不相適應(yīng)，加劇了公眾對(duì)政府的不信任，進(jìn)而有損政府在重大決策上的權(quán)威性。故應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)上僅基于政治統(tǒng)治的需求，出于宣導(dǎo)和管控的目的，僅公布對(duì)政府有利之信息的落后觀念，[17]完善我國(guó)的政府環(huán)境信息公開制度，滿足公眾對(duì)政府環(huán)境信息的需求，增強(qiáng)政府治理的正當(dāng)性和公共政策的可實(shí)施性。

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