新型城鎮(zhèn)化目標下我國農(nóng)民市民化的障礙因素及對策研究

王慧英

摘要：我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點開始從產(chǎn)業(yè)和土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人口城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)階段，我國有些地區(qū)的城鎮(zhèn)化則表現(xiàn)的是空間擁擠效應的排斥力大于市場接近效應、生活或生產(chǎn)成本效應的集聚力。勞動力成本上升，農(nóng)民選擇進城的動機由追求收入的提高轉(zhuǎn)移到注重在城里所享市民福利的權(quán)利上來，而這種心理預期最終是受國家政策制度的影響，為了實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標，流動人口在城鎮(zhèn)的就業(yè)和生活保障問題成為農(nóng)民市民化的關(guān)鍵。我國政府需要進行制度改革和創(chuàng)新、改善弱勢群體的社會保障、改進政府對城市增長管理模式和創(chuàng)造就業(yè)機會等措施，使流動人口真正轉(zhuǎn)化成市民，享受市民待遇。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；效應機制；貿(mào)易成本；發(fā)展對策

中圖分類號：F290 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）025-0007-02

我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入快速發(fā)展階段，2013年城鎮(zhèn)人口達到了7.3億，農(nóng)村人口6.3億，有658個城市，20113個小城鎮(zhèn)。迅速的城鎮(zhèn)化伴隨著城市人口在大城市的過度集中，2013年我國6個超大城市的常住人口是全國常住人口的9.7%。在我國人口眾多、資源有限、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下，我國政府提出了走新型城鎮(zhèn)化道路、“要以人的城鎮(zhèn)化為核心”、“要實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的目標、“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的城鎮(zhèn)化任務。由此可見，合理地促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，對經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、影響我國城鎮(zhèn)化貿(mào)易成本的障礙因素

1.城鄉(xiāng)分割的戶籍制度增加了農(nóng)民市民化的制度成本

目前，我國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和農(nóng)村土地制度，是嚴重阻礙農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的主要障礙。為了改善城鎮(zhèn)化質(zhì)量，我國政府自2014年起加快推進戶籍制度改革，取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，對大、中城鎮(zhèn)實行差別化落戶制度。從現(xiàn)實上來看，這一舉措并未取得實質(zhì)性的改善。因為城市擁擠效應的排斥力和日益提高的城市生活成本使得有能力落戶城市的人口并不多。雖然，我國城鄉(xiāng)收入差距一直是農(nóng)村居民進城的主要動機，2012年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比仍為3.1：1，但是，低廉的經(jīng)濟收入和高昂的生活成本已是制約新生代農(nóng)民工在城市定居的最主要障礙。教育程度低、勞動技能差的農(nóng)民工難以獲得城市高收入的工作，再加上在中小城市就業(yè)和發(fā)展機會更少，工作更不穩(wěn)定，所以中小城市吸納農(nóng)民工和流動人口的能力并不強；而大、中城市的房價高、生活成本高，從農(nóng)村永久遷移到城市需要大量的資金，多數(shù)農(nóng)民并沒有在城市中獲得他們期望的穩(wěn)定工作和購房資金，他們沒有足夠的收入實現(xiàn)城市永久性遷移，所以，很多發(fā)達地區(qū)的大城市雖然進行了落戶制度的改革，但苛刻的落戶條件很難將數(shù)量巨大的進城農(nóng)民和城市間的流動人口真正轉(zhuǎn)化為市民。當農(nóng)民工不能順利融入城市的生產(chǎn)和生活方式時，城市對他們就失去了吸引力，直接導致特大城市流動人口外遷、中小城市落戶下降的結(jié)果。另外，城市政府認為城市戶籍人口增長會增加財政支出，為了減少政府財政支出的壓力，政府決策并沒有真正意義上激勵流動人口永久落戶的動力。這也是當?shù)卣辉敢膺M行戶籍制度改革、我國戶籍制度改革未能獲得實質(zhì)性進展的主要原因。

2.公共產(chǎn)品的供給制度降低了農(nóng)民進城的心理預期

城市公共產(chǎn)品的供給仍然滿足不了人口激增的需求，為城市人口提供同等待遇的公共產(chǎn)品和公共服務，成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的越來越重要的問題。目前我國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)遠遠超出了城市戶籍人口。2013年，我國非農(nóng)戶籍人口占全國總?cè)丝诘谋壤齼H為27.6%，這意味著城市人口中還有占全國總?cè)丝?6.1%的農(nóng)村戶籍人口未能享受到城市提供的各種公共服務。我國城鎮(zhèn)已經(jīng)吸納了超過1.7億的農(nóng)村富余勞動力，按照2020年城鎮(zhèn)化率將達到60%、戶籍城鎮(zhèn)化率達45%的城鎮(zhèn)化目標，城鎮(zhèn)常住人口需由7.3億增至8.5億，我國未來6年仍有1.5億以上的農(nóng)村剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移進城鎮(zhèn)，最近3年每年要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移6-700萬人口。我國人口城鎮(zhèn)化水平如果提高1個百分點，大約有l(wèi)千萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，到2020年將有1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，成為我國公共政策服務的新增人口。此外，公共產(chǎn)品的供給在不同等級城市間存在著差異，流動人口傾向于選擇進入公共產(chǎn)品和公共服務供給優(yōu)良的大中城市，導致這些城市人口規(guī)模會激增，各種優(yōu)質(zhì)資源更加集中于此；小城市由于在這方面的供給處于相對劣勢地位，而無法吸引到更多的人口和產(chǎn)業(yè)，城市發(fā)展落后。

3.資源環(huán)境供給約束和粗放型城市增長管理模式提高了城鎮(zhèn)化的空間擁擠成本

從城市人口規(guī)模來看，我國已經(jīng)有了全世界最大規(guī)模的城市人口，北京、上海在1950年代時，城區(qū)人口密度僅1.5萬-2.0萬人/km²，而到21世紀城區(qū)人口密度超過2.6萬人/km²，甚至一些老城區(qū)已經(jīng)超過4萬人的密度。大城市人口的過度集中，導致大城市在人口聚集和空間擁擠的外部效應相較中小城市來說更為嚴重。如果我國城市化水平達到了發(fā)達國家的城市化水平，那么將有近十億人口生活在城市。城市經(jīng)濟快速發(fā)展必然對資源產(chǎn)生大量需求，我國資源環(huán)境的供給約束恐怕難以維持如此巨大規(guī)模城市人口的需求。

當企業(yè)和人口過度聚集在城鎮(zhèn)時，空間擁擠效應發(fā)生作用，城市土地價格不斷上漲，但粗放的城市增長管理模式造成了土地資源供給短缺，土地的使用效率卻非常低，人地矛盾十分尖銳。過去30年，人口翻了一番，城市建設(shè)用地卻增長了4倍。2000-2010年，建成區(qū)用地效率越來越低，從人均100平米到現(xiàn)在人均126平米，即每萬平方公里人口從8000多下降到7000多，理想的城鎮(zhèn)人口規(guī)模是1萬人/平方公里，粗放的土地利用模式難以滿足城市快速發(fā)展對土地的需求。行政區(qū)劃體制的不完善和土地出讓制度，使地方政府依賴行政區(qū)劃的調(diào)整來擴大城市建設(shè)用地規(guī)模，忽視對土地使用效率的提高，影響了未來建設(shè)用地的供給量。

二、加快新型城鎮(zhèn)化進程的基本對策

1.推動促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制改革和制度創(chuàng)新

首先，要回歸戶籍登記制度的基本職能，不斷完善城市功能，實現(xiàn)城市常住人口的市民化。新型城鎮(zhèn)化的重點任務是人口城鎮(zhèn)化，要把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住的常住人口轉(zhuǎn)化為市民。城鄉(xiāng)人口所持的戶籍差別不應再是改革的關(guān)鍵，戶籍制度改革在取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的城鄉(xiāng)戶籍二元制度基礎(chǔ)上，回歸戶籍原本的人口登記和管理的基本職能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，實現(xiàn)公民權(quán)益的平等和一致。

其次，深化土地流轉(zhuǎn)制度改革，提高城市土地集約利用程度，保護耕地和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。要使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)換為城市居民，需要令其徹底脫離與宅基地的關(guān)系，將農(nóng)民在農(nóng)村的土地、農(nóng)房轉(zhuǎn)變?yōu)樗麄冏约旱呢敭a(chǎn)。如果他們在農(nóng)村擁有的土地和農(nóng)房即使長期荒廢也不放棄，那么，農(nóng)民的雙重身份和城市的用地規(guī)模不斷增長的矛盾會日益突出，最終出現(xiàn)城市土地短缺或農(nóng)業(yè)用地隨城市人口增加而減少的困境。因此，在健全進城農(nóng)民住房制度的同時，需要建立宅基地有償退出和流轉(zhuǎn)制度，必須使土地流轉(zhuǎn)更便利，實現(xiàn)農(nóng)村人口減少與宅基地減少相對應的機制。

第三，改革公共財政制度，實現(xiàn)基本公共服務均等化?；竟卜站然梢约钷r(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化提升的關(guān)鍵在于進城農(nóng)民是否能與市民同等享用公共服務，這就需要徹底消除附著在戶籍制度上的差別化的公共產(chǎn)品和公共服務的供給。在財力不足的情況下，要真正取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口界限，在就業(yè)、教育、衛(wèi)生等公共服務和社會保障方面打破城鄉(xiāng)二元壁壘。完善公共財政制度，重新調(diào)整中央和地方的財權(quán)事權(quán)劃分，改革轉(zhuǎn)移支付制度，保障地方政府提供基本公共服務的財力。構(gòu)建政府、企業(yè)、個人共同分擔的成本分攤機制，明確中央和地方政府的責任，適當提高中央政府在外部效應較強的義務教育和保障性住房等基本公共服務支出中的責任，地方政府在城鎮(zhèn)化過程中獲得的大量土地出讓收益，應該用來為新市民提供公共服務。建立財政轉(zhuǎn)移支付與吸納農(nóng)民工落戶數(shù)量掛鉤的機制，富裕地區(qū)的城市吸引的外來人口相較其他區(qū)域的城市會更多，轉(zhuǎn)移支付制度中必須考慮對富裕地區(qū)外來人口公共服務的財政轉(zhuǎn)移支付，否則這些富裕地區(qū)政府不會考慮供給這些外來人口所需公共服務，公共服務均等化供給的資金問題在富裕地區(qū)的城市就難以得到解決。

2.改善“半城市化”城市常住人口的社會保障

戶籍制度改革僅從根本上解決了勞動力自由流動不受戶籍限制的問題，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他流動人口在城鎮(zhèn)落戶并真正平等地享受市民福利待遇才是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的真正目標。事實上，進城農(nóng)民真正關(guān)注的是離開土地進城后能否在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房方面得到一定的保障，能否平等地享受社會資源。因此，在淡化社會保障與城鄉(xiāng)戶籍相關(guān)聯(lián)的同時，需要改善和提高養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障以及義務教育等多方面基本公共服務和社會保障的供給，政府要在城鎮(zhèn)社會保障、隨遷子女義務教育、保障性住房等方面增加財政投入，堅定這些人口留在城市的決心。推進城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療以及就業(yè)等社會保障全部覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。改善農(nóng)民進城務工的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)環(huán)境，從工資支付、培訓教育等方面，保護進城農(nóng)民的現(xiàn)實利益和長遠生計，為失業(yè)農(nóng)民工提供適當?shù)纳鐣Ｕ稀？紤]到城市的財政負擔能力和土地為農(nóng)民提供了一定的保障，建立基本社會保障與居住年限相掛鉤的機制，逐步提高農(nóng)民工極其家屬享有城鎮(zhèn)基本公共服務水平。

3.提高城市資源利用效率和建立改善城市生態(tài)環(huán)境補償機制

將城鎮(zhèn)化發(fā)展需要與城鎮(zhèn)空間資源有效利用緊密結(jié)合，推行“精明增長”、“緊湊城市”的城市增長建設(shè)方式，提高城市空間利用效率，在有限的城市空間上形成較高密度的就業(yè)中心，促進城市空間利用的緊湊型發(fā)展。盡可能使城市總體的戰(zhàn)略布局、土地開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)在時空布局上相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)空間資源的綜合管治，實現(xiàn)資源利用效益的最大化。

以城市綜合承載能力為支撐，落實差別化的區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展政策，建立生態(tài)環(huán)境補償機制，強化生態(tài)環(huán)境保護制度，完善資源稅，利用財政金融手段，鼓勵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，治理污染。減小因城市經(jīng)濟、社會的發(fā)展對生態(tài)和環(huán)境所造成的危害。合理安排中央對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付，提高資金利用效率，并通過轉(zhuǎn)移支付對具有顯著生態(tài)外部性的城市進行財政補貼，增強城市經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、資源環(huán)境對人口的承載能力，使我國新型城鎮(zhèn)化走上“高密度、高效率、節(jié)約型”的可持續(xù)發(fā)展道路。