改開再出發(fā)：上市公司治理面臨新變革

吳國(guó)鼎 魯桐

改革開放四十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就。公司治理作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)，發(fā)揮了重要的作用。中國(guó)現(xiàn)代公司治理正是在改革開放的背景下產(chǎn)生和發(fā)展的，本身也是改革開放的產(chǎn)物。在國(guó)家進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放新的歷史起點(diǎn)上，我們需要什么樣的公司治理？時(shí)代以及現(xiàn)實(shí)需要，都要求我們做出明確的回答。

改革開放四十年，公司治理從建立到逐步完善

回顧中國(guó)現(xiàn)代公司治理的發(fā)展歷程，中國(guó)的公司治理，正是伴隨著改革開放以及資本市場(chǎng)的發(fā)展進(jìn)程而產(chǎn)生、發(fā)展的。

1979年末國(guó)家允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出售股權(quán)、1980年代中期第一批證券公司成立、場(chǎng)外交易市場(chǎng)建立、沈陽(yáng)開設(shè)中國(guó)第一家證券交易所、深圳發(fā)展銀行進(jìn)行IPO等一系列事件，為我國(guó)現(xiàn)代公司治理的產(chǎn)生提供了孕育土壤。1990年代初上海證券交易所、深圳證券交易所的相繼成立，以及逐步開展的國(guó)有企業(yè)改革為我國(guó)現(xiàn)代公司治理的建立奠定了基礎(chǔ)。在這一時(shí)期，現(xiàn)代企業(yè)制度逐步開始建立起來(lái)，一些企業(yè)IPO，國(guó)家制定了一系列規(guī)范企業(yè)運(yùn)營(yíng)的法規(guī)，這使得我國(guó)的公司治理制度開始逐步建立。這一期間內(nèi)發(fā)生的其他主要事件包括：1992年5月，政府發(fā)布關(guān)于國(guó)有企業(yè)公司化和上市的規(guī)范意見。1992年10月，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（證監(jiān)會(huì)）成立。1993年12月全國(guó)人大通過(guò)第一部《公司法》;1998年12月全國(guó)人大通過(guò)第一部《證券法》。

21世紀(jì)前十年則是我國(guó)的公司治理制度逐步完善的階段。這一時(shí)期，我國(guó)逐步解決了非流通國(guó)有股的流通問(wèn)題;為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，成立了國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、各級(jí)地方國(guó)資委。這十年的主要事件包括：2001年4月，證監(jiān)會(huì)要求強(qiáng)制性季度報(bào)告;2001年8月，證監(jiān)會(huì)出臺(tái)《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見》;2004年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委開始在中央企業(yè)進(jìn)行董事會(huì)試點(diǎn);2005-2006年，《公司法》和《證券法》相繼修訂并生效;2006年，深圳證券交易所發(fā)布上市公司社會(huì)責(zé)任報(bào)告指引;2008年，上海證券交易所發(fā)布上市公司社會(huì)責(zé)任報(bào)告指引;2009年，《刑法》修訂案（七）對(duì)內(nèi)幕交易制定更嚴(yán)格的處罰，證監(jiān)會(huì)、上交所和深交所隨后相繼出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定打擊內(nèi)幕交易。需要強(qiáng)調(diào)的是，2002年1月，證監(jiān)會(huì)和經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《上市公司治理準(zhǔn)則》，闡明了上市公司治理的基本原則，成為指導(dǎo)上市公司改善公司治理的綱領(lǐng)性文件。準(zhǔn)則的發(fā)布，為規(guī)范我國(guó)上市公司治理、提高上市公司治理，保護(hù)中小投資者權(quán)利起到了很大的作用。2005年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)首次發(fā)布商業(yè)銀行公司治理指引。這些工作都促進(jìn)了我國(guó)公司治理的逐步規(guī)范和完善。

2010年以后，則是我國(guó)公司治理制度進(jìn)一步完善以及更加強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色（中國(guó)化）的階段。在這一時(shí)期，國(guó)家開始進(jìn)一步深化國(guó)企改革，在國(guó)有企業(yè)和其他包括私營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)中加強(qiáng)黨組織的建設(shè)。這一時(shí)期的其他改革基本上是之前政策的延伸。例如，2011年證監(jiān)會(huì)公布《信息披露違法行為行政責(zé)任認(rèn)定規(guī)則》，加強(qiáng)了對(duì)違規(guī)信息披露的處罰力度。在這一時(shí)期，隨著我國(guó)資本市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展以及國(guó)內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，上市公司的治理面臨很多新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。為適應(yīng)新的變化，2018年9月，證監(jiān)會(huì)發(fā)布修訂后的《上市公司治理準(zhǔn)則》，用以指導(dǎo)在新的歷史階段的公司治理實(shí)踐，環(huán)境、社會(huì)和公司治理（ESG）成為對(duì)上市公司的新要求。

總的來(lái)看，改革開放四十年來(lái)，中國(guó)的公司治理從建立到逐步完善，取得了很大的成就。概括起來(lái)，主要包括三個(gè)方面。一是建立了比較規(guī)范的公司治理體系?！豆痉ā贰蹲C券法》等法律法規(guī)以及上市公司治理準(zhǔn)則等的頒布和實(shí)施，為我國(guó)上市公司治理的建立和完善奠定了基礎(chǔ)。二是我國(guó)企業(yè)，尤其是上市企業(yè)的公司治理狀況得到了明顯改進(jìn)。企業(yè)自覺遵守相關(guān)法規(guī)和按照公司治理準(zhǔn)則進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)了資本市場(chǎng)的健康發(fā)展，也促進(jìn)了企業(yè)自身的發(fā)展。三是公司治理的理念得到了普及和強(qiáng)化。廣大投資者開始按照法律法規(guī)賦予的權(quán)利，維護(hù)自己的合法權(quán)益，這反過(guò)來(lái)也促進(jìn)了上市公司治理的進(jìn)一步規(guī)范和完善。

但是，毋庸諱言，現(xiàn)階段我國(guó)的公司治理還存在一些問(wèn)題。

首先，公司治理理念以及公司治理體系和制度需要進(jìn)行檢討。例如，公司治理的目的是什么？是為了監(jiān)督公司大股東以及管理層還是為了創(chuàng)造企業(yè)價(jià)值？公司治理是以董事會(huì)為中心還是以股東大會(huì)為中心？公司治理機(jī)制中各個(gè)治理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)該如何劃分？現(xiàn)階段對(duì)于公司治理的功能以及相應(yīng)的公司治理制度的制定還存在一些不明確之處。

其次，公司治理制度尚需完善。比如企業(yè)黨組織在公司治理體系中的作用以及如何發(fā)揮作用，企業(yè)非財(cái)務(wù)信息的披露及范圍，對(duì)投資者的民事救濟(jì)等都需要進(jìn)一步制定制度。另外，現(xiàn)階段的公司治理制度更強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)部治理，而對(duì)外部治理強(qiáng)調(diào)得不夠。

再者，公司治理的形式大于實(shí)質(zhì)。從形式上看，我國(guó)已經(jīng)制定了比較完備的制度，但是很多流于形式：制度執(zhí)行時(shí)的變通性不夠，刻板僵化，這容易對(duì)企業(yè)正常的運(yùn)營(yíng)造成束縛;有些規(guī)定得不到嚴(yán)格執(zhí)行，有法不依甚至明知故犯的情況時(shí)有發(fā)生。

所有這些問(wèn)題，都導(dǎo)致現(xiàn)階段的公司治理已經(jīng)不能完全適應(yīng)形勢(shì)的需要，需要進(jìn)行新一輪的變革。

新歷史起點(diǎn)，多維改進(jìn)、提升公司治理質(zhì)量

在現(xiàn)階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)家進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放，國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)一步加快。同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化不斷加深，但保護(hù)主義、單邊主義為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)蒙上了陰影。在新的歷史起點(diǎn)和時(shí)代背景下，如何改進(jìn)和完善我國(guó)的公司治理，成為資本市場(chǎng)面臨的一個(gè)重大課題。證監(jiān)會(huì)2018年9月發(fā)布的修訂后的《上市公司治理準(zhǔn)則》，為未來(lái)的公司治理發(fā)展指出了方向?；谖募褚约拔覈?guó)現(xiàn)階段公司治理存在的問(wèn)題，我們認(rèn)為，我國(guó)的公司治理需要在以下幾個(gè)方面做出進(jìn)一步完善。

首先，公司治理要體現(xiàn)中國(guó)特色。由于西方資本市場(chǎng)的發(fā)展已經(jīng)有上百年的歷史，包括公司治理在內(nèi)的各項(xiàng)制度非常成熟，因此中國(guó)的資本市場(chǎng)發(fā)展之初，公司治理制度基本上是按照西方的制度來(lái)制定和運(yùn)行的?，F(xiàn)階段我國(guó)的資本市場(chǎng)已經(jīng)有二十多年，需要重新審視我國(guó)的公司治理制度。中國(guó)有自己的國(guó)情，中國(guó)的資本市場(chǎng)有自己的特殊條件，那么中國(guó)的公司治理也應(yīng)該有自己的特色。與其他國(guó)家的公司治理制度相比，主要特色有：

一是大量國(guó)有企業(yè)的存在導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的治理問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)的特殊性導(dǎo)致了其治理規(guī)則和民營(yíng)企業(yè)有所不同，而且中國(guó)國(guó)有企業(yè)的公司治理，是伴隨著國(guó)有企業(yè)的改革而不斷發(fā)展變化的。中共中央2013年11月通過(guò)的文件確定了國(guó)有企業(yè)的改革思路。包括“以管資本為主”加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、明確界定不同國(guó)有企業(yè)的功能、完善法人治理結(jié)構(gòu)、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等。遵循上述改革思路，不同的改革舉措、不同階段的改革進(jìn)程，必然要求有不同的公司治理規(guī)則來(lái)配套和保障。這就決定了我國(guó)的公司治理必須是適應(yīng)形勢(shì)變化而不斷改進(jìn)的，不能一成不變。

二是黨的領(lǐng)導(dǎo)在公司治理中的作用以及如何發(fā)揮的問(wèn)題。在中國(guó)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，這一點(diǎn)在上市公司中也不例外。尤其是自2010年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了一系列政策，明確黨組織在國(guó)有企業(yè)當(dāng)中的領(lǐng)導(dǎo)地位、國(guó)有企業(yè)黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。從2015年底開始，越來(lái)越多的中國(guó)上市公司開始修改公司章程，以將黨的領(lǐng)導(dǎo)這一原則納入其中?，F(xiàn)在的問(wèn)題是如何在企業(yè)中體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)？這是一個(gè)新課題，需要在實(shí)踐中逐步摸索解決。新發(fā)布的公司治理準(zhǔn)則也對(duì)上市公司黨建工作提出了原則性的要求，重點(diǎn)規(guī)范了國(guó)有控股上市公司的黨建入章工作。但是在公司治理中如何具體體現(xiàn)和貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)？比如是否有必要在公司治理結(jié)構(gòu)中明確增加黨組織以及明確黨組織的權(quán)責(zé)？黨組織的決策與股東大會(huì)的決策如何協(xié)調(diào)？黨管干部原則與董事會(huì)聘任管理層如何協(xié)調(diào)？黨組織決策這一環(huán)節(jié)是否需要進(jìn)行公開披露？這都是需要明確而又謹(jǐn)慎處理的新課題。

當(dāng)然，這里還存在一個(gè)中國(guó)特色如何與全球規(guī)則相包容的問(wèn)題。畢竟，在西方乃至全球普遍流行的公司治理體系中，是不存在黨組織這一治理結(jié)構(gòu)的。在中國(guó)的企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)中強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，有必要使中國(guó)的治理體系和全球治理體系接軌，讓全球的投資者也理解黨的領(lǐng)導(dǎo)這一特征，否則會(huì)導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)“走出去”面臨困難，以及國(guó)外的投資者對(duì)中國(guó)市場(chǎng)望而卻步。對(duì)于不同類型的企業(yè)如混合所有制企業(yè)、外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)中黨的作用如何發(fā)揮，仍然是個(gè)新課題。改革開放的經(jīng)驗(yàn)是摸著石頭過(guò)河，在公司治理中黨建的作用問(wèn)題也需要采取不同形式和不同策略。

其次，要進(jìn)一步規(guī)范和完善我國(guó)的公司治理?，F(xiàn)行的公司治理制度已經(jīng)比較完備，但在某些制度制定的細(xì)節(jié)以及執(zhí)行方面還有所欠缺。一是我國(guó)的公司治理實(shí)行的是以哪個(gè)治理機(jī)構(gòu)為中心的問(wèn)題。公司治理應(yīng)該以股東大會(huì)為中心還是董事會(huì)為中心？如果是以董事會(huì)為中心，那么現(xiàn)行的公司治理制度是否體現(xiàn)了以董事會(huì)為中心？現(xiàn)在的制度還沒(méi)有真正體現(xiàn)以董事會(huì)為中心。在很多企業(yè)，董事會(huì)就是橡皮圖章，公司權(quán)力主要掌握在股東大會(huì)（大股東）或高管手中，從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的代理問(wèn)題。要實(shí)行董事會(huì)中心主義，必須要從制度上以及權(quán)力劃分上給予董事會(huì)充分的權(quán)力，同時(shí)在董事會(huì)的組成上予以保證。二是股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等公司治理機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)的劃分問(wèn)題。中國(guó)上市公司章程中關(guān)于股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)的權(quán)力劃分在很多方面是重合的。權(quán)責(zé)劃分的不清楚，導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)很多問(wèn)題。三是獨(dú)立董事作用的發(fā)揮問(wèn)題?，F(xiàn)階段我國(guó)上市公司董事會(huì)中的獨(dú)立董事發(fā)揮的作用有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到各界對(duì)其預(yù)期。最明顯的表現(xiàn)就是在一些引起資本市場(chǎng)轟動(dòng)的事件中，很少聽見獨(dú)立董事的聲音。在中國(guó)還沒(méi)有形成一種獨(dú)立董事文化。大家比較認(rèn)同的是和氣生財(cái)，而對(duì)于所謂的獨(dú)立董事聲譽(yù)很少重視。四是信息披露的問(wèn)題。信息披露一直是我國(guó)資本市場(chǎng)的一個(gè)頑疾。不完整、不真實(shí)、披露方式缺乏個(gè)性等問(wèn)題，容易導(dǎo)致信息對(duì)投資者形成誤導(dǎo)、投資者對(duì)公司披露的信息缺乏信任。這種環(huán)境下，投資者不得不通過(guò)各種渠道打探消息，導(dǎo)致整個(gè)市場(chǎng)缺乏誠(chéng)信。上述問(wèn)題，需要下大力氣解決。

新頒布的公司治理準(zhǔn)則在這些方面做出了一些新的要求。新準(zhǔn)則對(duì)控股股東、實(shí)際控制人的誠(chéng)信義務(wù)提出新的要求，對(duì)實(shí)際控制人與上市公司之間的獨(dú)立性提出新要求;進(jìn)一步明確了獨(dú)立董事針對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的特別職權(quán)，同時(shí)對(duì)其履職行為提出新要求;明確規(guī)定上市公司董事會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，并對(duì)審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)做了進(jìn)一步明確和強(qiáng)化。新準(zhǔn)則進(jìn)一步完善了信息披露相關(guān)要求。明確要求上市公司制定董監(jiān)高對(duì)外發(fā)布信息的行為規(guī)范，對(duì)上市公司以外的其他信息披露義務(wù)人進(jìn)行了約束，對(duì)自愿性信息披露作了規(guī)范。

再次，要強(qiáng)化對(duì)中小投資者合法權(quán)益的保護(hù)。保護(hù)中小投資者的合法權(quán)益一直是公司治理的核心作用之一。上市企業(yè)作為公眾公司，其股東包括了成千上萬(wàn)的中小投資者。由于大股東往往在公司經(jīng)營(yíng)和決策中處于主導(dǎo)地位，而中小股東往往處于弱勢(shì)地位，因此中小股東的合法權(quán)益需要得到保護(hù)?，F(xiàn)階段我國(guó)公司治理規(guī)則、實(shí)踐中對(duì)中小股東權(quán)益的保護(hù)不夠，大股東侵害小股東權(quán)益的事件時(shí)常發(fā)生。要加強(qiáng)對(duì)中小投資者合法權(quán)益的保護(hù)，一是需要上市公司合法合規(guī)運(yùn)營(yíng)，嚴(yán)格按照公司治理規(guī)則行事，對(duì)于公司的各種決策以及發(fā)生的重要事件都需要及時(shí)披露。二是要積極發(fā)揮機(jī)構(gòu)投資者的作用。和普通的中小投資者相比，機(jī)構(gòu)投資者具有專業(yè)能力強(qiáng)、資金實(shí)力強(qiáng)、投資經(jīng)驗(yàn)豐富等特點(diǎn)。機(jī)構(gòu)投資者積極參與公司治理，一方面能夠以自己的專業(yè)能力為公司經(jīng)營(yíng)提供咨詢和建議，另一方面能夠?qū)敬蠊蓶|以及管理層形成有效監(jiān)督。三是需要充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用。中介機(jī)構(gòu)包括券商、律所、會(huì)所等。這些機(jī)構(gòu)具有專業(yè)能力以及行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，其在為公司提供專業(yè)服務(wù)的同時(shí)，也可以對(duì)公司形成有效的監(jiān)督，從而有利于對(duì)公司中小股東權(quán)益的保護(hù)。

新公司治理準(zhǔn)則在這些方面也做出了一些新規(guī)定。例如上市公司不得通過(guò)公司章程、股東大會(huì)決議或者董事會(huì)決議等剝奪或者限制股東的法定權(quán)利，上市公司控制權(quán)變更過(guò)渡期內(nèi)出現(xiàn)重大問(wèn)題應(yīng)及時(shí)報(bào)告。新準(zhǔn)則明確上市公司對(duì)股東進(jìn)行積極回報(bào)，明確股東大會(huì)以現(xiàn)場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)投票相結(jié)合的方式召開，以便利股東參加會(huì)議行使股東權(quán)利。新準(zhǔn)則還要求中小投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)在上市公司治理中發(fā)揮積極作用，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理，依法行使股東權(quán)利等。

此外，要順應(yīng)時(shí)代潮流和貫徹新的發(fā)展理念。隨著國(guó)內(nèi)、國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展，公司治理的發(fā)展要貫徹新的發(fā)展理念，體現(xiàn)時(shí)代特色。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念已經(jīng)成為時(shí)代的要求和發(fā)展理念，因此，公司治理必須體現(xiàn)這一時(shí)代特色。另外，從國(guó)際來(lái)看，鼓勵(lì)公司保護(hù)環(huán)境、積極參與公益事業(yè)、履行社會(huì)責(zé)任并進(jìn)行相應(yīng)的披露已經(jīng)成為公司治理新的要求和發(fā)展趨勢(shì)。在這一方面，包括OECD公司治理原則在內(nèi)的眾多國(guó)際組織標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)關(guān)注并將有關(guān)環(huán)境、社會(huì)和公司治理（ESG）寫入了相關(guān)的原則和標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際資本市場(chǎng)也正在大力推行這一理念。中國(guó)正處于改革開放的關(guān)鍵時(shí)期，引入ESG發(fā)展理念，有利于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)以及綠色發(fā)展理念的實(shí)施，有利于社會(huì)穩(wěn)定，有利于與國(guó)際社會(huì)接軌，有利于我國(guó)的資本市場(chǎng)更好地融入國(guó)際資本市場(chǎng)。新公司治理準(zhǔn)則緊扣時(shí)代主題，提出上市公司應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，為未來(lái)上市公司治理工作定下基本基調(diào)。新準(zhǔn)則要求上市公司將ESG經(jīng)營(yíng)理念融入公司發(fā)展戰(zhàn)略，并且制定了上市公司ESG信息披露的基本框架。這些都貫徹了國(guó)家新的發(fā)展理念，也符合國(guó)際和時(shí)代發(fā)展潮流。

作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院公司治理研究中心研究員