湖南省農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)模式比較分析

馬若龍+劉軼杰+陳艷

摘要：“三權分置”作為社會實踐探索的產(chǎn)物，是中國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制迎合社會經(jīng)濟發(fā)展需要而不斷創(chuàng)新的選擇。以“三權分置”為基礎的土地流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村地區(qū)得到迅速地開展。文章針對湖南省土地流轉(zhuǎn)模式的總體情況，選取湖南瀏陽股田制、益陽信托制和常德專業(yè)合作社三個典型土地流轉(zhuǎn)案例，以優(yōu)劣勢為切入點，分別對它們所代表的模式差異化，進行比較性分析。根據(jù)湖南省各地的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中表現(xiàn)的問題，提出針對性的建議。

關鍵詞：三權分置；土地流轉(zhuǎn)模式；比較分析

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最主要、最根本的生產(chǎn)因素，也是“三農(nóng)”的基礎。習近平總書記提出，堅持農(nóng)村土地集體所有制前提下，推動承包權與經(jīng)營權分離，構建所有、承包、經(jīng)營權的三權分置，實現(xiàn)經(jīng)營權流轉(zhuǎn)格局；正確闡述三權分置的科學理念，加快構建三權分置的政策體系，進一步鞏固土地承包關系，健全三權分置對策，實現(xiàn)土地經(jīng)營權的有序流轉(zhuǎn)。國家繼續(xù)加大深化農(nóng)村改革力度，實現(xiàn)農(nóng)民收入連續(xù)增長，農(nóng)村公共事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，為繼續(xù)穩(wěn)定“保增長、調(diào)結(jié)構、促改革、惠民生”的美好局面作出重要的貢獻。傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的農(nóng)村土地經(jīng)營模式，已無法順應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化需求。強制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地、強行改變土地用途、耕地流轉(zhuǎn)非糧化和土地流轉(zhuǎn)資本主義化時有發(fā)生；多種形式并存交叉運作，主要表現(xiàn)土地互換、土地租賃、土地轉(zhuǎn)包、反租倒包等模式。促進了“三權分置”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系得到進一步豐富，本文針對湖南省土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)模式的個案研究為基礎，進行比較性分析，探索可行性途徑，為我國土地流轉(zhuǎn)發(fā)展增添異彩。

一、湖南省“三權分置”下土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

“三權分置”基于中國國情發(fā)展需要，致力于解決現(xiàn)實問題，具備濃厚的實踐經(jīng)驗、豐厚的創(chuàng)新內(nèi)涵以及巨大的政策意義。土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)能使土地和勞動力資源進行再次分配，擴大了雙方福利，提高了經(jīng)濟效率。湖南省積極地迎合經(jīng)濟發(fā)展新勢態(tài)，克服了重重困難和挑戰(zhàn)，大力促進“三量齊升”，著力發(fā)展“四化兩型”，2015年經(jīng)濟總量達2.9萬億元，這為農(nóng)業(yè)發(fā)展作了堅實的鋪墊。在流轉(zhuǎn)過程中，嚴格推進土地經(jīng)營權合理、有序流轉(zhuǎn)，積極擴展湖南省土地的托管、代耕代種、聯(lián)種聯(lián)收、統(tǒng)防統(tǒng)治等專業(yè)、規(guī)模化服務形式。截止2015年，湖南省土地流轉(zhuǎn)范圍進一步擴大，由丘陵和平原拓展到整個農(nóng)村，全省土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)總面積1640萬畝左右，占耕地面積的34%。整個湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)幾乎囊括了互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租和入股等方式，流轉(zhuǎn)市場中最受熱捧的是入股、轉(zhuǎn)包方式，占總流轉(zhuǎn)面積的48.2%。湖南省流轉(zhuǎn)的市場化，以“運用價格機制、流轉(zhuǎn)合約、中介組織”等為主要表現(xiàn)形式，將零散經(jīng)營的土地進行集中流轉(zhuǎn)給工商和龍頭企業(yè)，湖南省的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社已成為租賃土地使用權、投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)的一股強大的力量。社會高速發(fā)展，環(huán)境劇烈變化，各種問題也隨之突顯，雖然流轉(zhuǎn)組織化水平提高、農(nóng)民權益得到有效保護，但流轉(zhuǎn)內(nèi)容仍以種糧為主，實踐中存在風險防范機制不健全，農(nóng)民難以充分享受農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的收益等弊端，合理進行土地流轉(zhuǎn)滿足社會發(fā)展需求為之迫切。各試點根據(jù)實際市場需求，進一步探索出了具有湖南特色的“瀏陽股田制、益陽‘草尾信托和常德農(nóng)民合作社”等模式，均取得顯著效果，為有效地加快土地流轉(zhuǎn)實施提供了豐富的經(jīng)驗。

二、湖南省土地流轉(zhuǎn)典型模式

（一）瀏陽市“股田制”模式

股田制是中國農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)模式的一項探索性創(chuàng)新工作，是在強調(diào)集體所有制、鞏固家庭承包權、放活使用權的前提下，依照自愿準則，農(nóng)民以土地經(jīng)營權劃價入股，由經(jīng)驗大戶、團體經(jīng)濟組織或工商企業(yè)發(fā)動，組成“利益共享、風險共擔”的股份合作制。瀏陽市從2005年10月開展“股田制”流轉(zhuǎn)以來，以鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)金田村為起點，各個試點鎮(zhèn)積極推廣并落實相關制度要求，高效率地發(fā)展了一批享譽全國的蔬菜專業(yè)村和花卉苗木村，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展同農(nóng)民增收的完美契合。瀏陽股田制進行土地流轉(zhuǎn)時，無論是針對企業(yè)還是農(nóng)戶個體，一直秉承著自愿互利原則，依照土地流轉(zhuǎn)規(guī)章，公正平等地進行股份制流轉(zhuǎn)。在進行內(nèi)部決議時，根據(jù)同股同權理念，召開民主會議，充分尊重民意，鼓勵各成員自由發(fā)表言論，積極建言獻策。同時不斷規(guī)范中介服務行為，健全市場機制，確保依法、合理流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)權益。這極大地促使了廣大試點農(nóng)民生產(chǎn)效率提升，家庭收入增長，生活環(huán)境改善以及生活質(zhì)量的提高，實現(xiàn)了中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展同農(nóng)民增收的完美契合。

（二）益陽市“草尾鎮(zhèn)”模式

草尾鎮(zhèn)地處洞庭湖畔沅江西北部，水源豐富、排灌暢通、耕地面積龐大。益陽市人民政府根據(jù)其特有的農(nóng)田水利特點，于2010年啟動了農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)試點工作，即“農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)草尾模式”。由政府牽頭，進行獨資管理，接納農(nóng)民委托，成立“草尾農(nóng)村土地信托投資有限公司”；公司依照明確的標準來流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，依法開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營活動。草尾鎮(zhèn)以土地的承包經(jīng)營權為信托財產(chǎn)，同時擁有土地使用的權利人，將土地信托權賦予給流轉(zhuǎn)受托人。接著在2011年，通過試點后土地流轉(zhuǎn)經(jīng)過了“被動、主動、創(chuàng)新”的流轉(zhuǎn)階段發(fā)展后，形成了特有的模式。模式采用以政府給予政策上的指導，提供財政扶持，規(guī)范信托流轉(zhuǎn)行為，把土地進行合理劃分，作為合法的信托基金來投資，融資。擴大流轉(zhuǎn)市場，進一步依法建立符合農(nóng)業(yè)要求的投資公司，規(guī)范投資行為，做到土地經(jīng)營權合法流轉(zhuǎn)。結(jié)合市場發(fā)展需要，為信托流轉(zhuǎn)提供專業(yè)性服務，為益陽市草尾鎮(zhèn)模式發(fā)展奠定了堅實的基礎。

（三）常德市“農(nóng)民專業(yè)合作社”模式

作為全國主要的商品糧、棉、油、魚、豬的生產(chǎn)基地——常德市，擁有1個綠色食品生產(chǎn)、1個綜合農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)商品基地和2個商品棉、5個商品魚和8個國家商品糧基地縣，農(nóng)民專業(yè)合作社初具規(guī)模。截至2014年5月底，據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)民專業(yè)合作社新增760家。合作社自成立以來，嚴格依照“民主管理、民主監(jiān)督、民主決策”原則，不斷加強理事會成員職責的踐行和社員之間的主體地位，堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎，采用財務公開準則，進一步突出了“民辦 、民營、民受益”的主旨，蘊含了“為民著想，幫民辦事，促民增收”的理念。在常德市農(nóng)民專業(yè)合作社整個流轉(zhuǎn)過程中，以政府、村干部為服務性組織，監(jiān)督和管理土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的參與者；以經(jīng)營大戶、專業(yè)性流轉(zhuǎn)人才為核心，堅持以產(chǎn)業(yè)化指導流轉(zhuǎn)的經(jīng)營者和生產(chǎn)者，使得常德專業(yè)合作社穩(wěn)健地發(fā)展著。endprint

三、“三權分置”下湖南省不同土地流轉(zhuǎn)模式的比較分析

近年來，國家提出“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”、“互聯(lián)網(wǎng)+綠色生態(tài)”和“互聯(lián)網(wǎng)+普惠金融”等行動要求。同時，伴隨著大數(shù)據(jù)、信息化和物聯(lián)網(wǎng)時代的到來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展得到了質(zhì)的飛躍。無論是在技術、設施還是產(chǎn)量等指標上，都邁出了堅實的一步。有望整體上從“機械化”向“自動化”發(fā)展，向著集約化、組織化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型。土地改革的內(nèi)涵隨著時代的不斷發(fā)展得到豐富。為了因地制宜地開展湖南省土地流轉(zhuǎn)，本文以優(yōu)勢、劣勢視角來分析，就湖南省土地流轉(zhuǎn)典型模式之間的影響因素、流轉(zhuǎn)績效以及產(chǎn)權結(jié)構等變量進行比較。

（一）影響土地流轉(zhuǎn)模式的主要因素

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新是中國深化改革的核心，也是構建農(nóng)業(yè)專業(yè)、集約、組織和社會化經(jīng)營的重要保障。通過對三個地方的研究發(fā)現(xiàn)（見表1），湖南各地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式發(fā)展初具規(guī)模。土地集約化和規(guī)?；?jīng)營，符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢。作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)小康示范村全面配套改革試點之一的“瀏陽股田制”， 依附優(yōu)厚的地理位置，山地、平原面積廣闊，政策的大力支持，農(nóng)村勞動力密集，農(nóng)村土地市場發(fā)育穩(wěn)定，經(jīng)濟實力雄厚，以農(nóng)戶為主要流轉(zhuǎn)對象。益陽“草尾模式”以信托制為基礎，能夠?qū)V泛的社會資金，通過信托制度、業(yè)務形態(tài)轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟發(fā)展所需的投資資本；為更好地流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，積極地推動農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等形式，積累農(nóng)村流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，進一步扼制了棄耕勢頭。常德作為典型的農(nóng)業(yè)大市，位于洞庭湖畔東北部、地勢平坦、氣候溫和，耕地遼闊，帶著得天獨厚的自然條件使其形成了全國重要的商品糧、油、魚等生產(chǎn)基地；勞動力豐富，經(jīng)濟水平發(fā)展良好，因此“常德專業(yè)合作社”火速發(fā)展起來。

（二）土地流轉(zhuǎn)模式的績效分析

湖南省在“三權分置”的流轉(zhuǎn)下，堅持土地集體所有制的前提，實現(xiàn)使用權、經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。各地流轉(zhuǎn)模式百花齊放，促進了我國流轉(zhuǎn)機制的豐富與發(fā)展。從表1中可以看出，由于良好的條件和穩(wěn)固的實力，瀏陽市農(nóng)民人均收入領先于其他地區(qū)，流轉(zhuǎn)規(guī)模達3898家，這離不開政府的大力引導、農(nóng)民的積極參與。而條件落后的地區(qū)，很難順利進行流轉(zhuǎn)，致使土地拋荒，僅僅依靠農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來獲得的收益難以解決農(nóng)民的保障問題，股田制在設計上保障了分配公平，但由于流轉(zhuǎn)后的合作剩余同租賃費用關聯(lián)不密切，農(nóng)民未能享受到產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所派生的土地增值收益，這也是亟待解決的問題。草尾鎮(zhèn)模式以信托公司作引導，通過運用專業(yè)的技術和規(guī)范的制度指導流轉(zhuǎn)的合法、合理進行。開展以來，發(fā)展規(guī)模之大，取得不錯的成績，信托公司達到2304家，持續(xù)、高效的信托流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民的收益也不斷增加，位居第二。常德市農(nóng)民專業(yè)合作社在信息化時代下，收獲頗見成效。截止2015年底，農(nóng)民專業(yè)合作社共計840家，主要方式有轉(zhuǎn)包、租賃等。專業(yè)合作社的迅速發(fā)展，使得常德市經(jīng)濟整體得到了質(zhì)變，但專業(yè)合作社先天性的分配和規(guī)模低效問題仍然存在。

四、基于“三權分置”下湖南省土地流轉(zhuǎn)的對策

（一）規(guī)范農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體行為，建設良好的農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是加快轉(zhuǎn)變我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要力量。隨著中國城市化、工業(yè)化發(fā)展，以土地入股、經(jīng)營承包權變股權為核心的土地股份制逐漸成為全國各地土地流轉(zhuǎn)制度改革創(chuàng)新模式。 要進一步響應政策號召，積極建設農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化示范基地，推動龍頭企業(yè)集群發(fā)展以及與農(nóng)戶加快設立密切型利益聯(lián)合制，同時采取保底收購、股份分紅、利潤返還的方式。政府應不斷引導和鼓勵農(nóng)民以托管、互換、租賃、入股等形式，加大農(nóng)村產(chǎn)權制度的改革力度，加強耕地流轉(zhuǎn)服務，將土地向種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由分散經(jīng)營向集約化、規(guī)模化經(jīng)營轉(zhuǎn)變；繼續(xù)健全土地流轉(zhuǎn)登記備案機制，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，加強對流入方的準入審查以及流轉(zhuǎn)用途管制，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，防范流轉(zhuǎn)風險。更要加強督促在培養(yǎng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓合格證書、農(nóng)業(yè)企業(yè)準入證書以及安全監(jiān)管等方面的落實。

（二）做好政府本職工作，提供優(yōu)質(zhì)惠民服務

政府在資源配置上具有引導、彌補、規(guī)制性作用，作為“有形之手”發(fā)揮著不可或缺的作用。在土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實施過程中，嚴格按照“五化同步”的要求，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎、服務業(yè)為重要支撐，建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)服務體系。不斷踐行“三嚴三實”價值觀，秉承“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，加強政府自身建設，改善服務性職能。需要不斷提高政府行政人員自身素養(yǎng)，加強政策宣傳力度，因地制宜制定出符合當?shù)氐牧鬓D(zhuǎn)模式，落實政策實施情況，提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，安置流轉(zhuǎn)后的剩余勞動力。積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，扎實做好“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務，實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的整體質(zhì)變。

（三）加大資金投入力度，改善農(nóng)村投資環(huán)境

充足的資金有利于加速資源配置的效率，也是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要保證。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模關系到農(nóng)業(yè)效益高低，集約化經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和效益的重要途徑。改善農(nóng)村投資環(huán)境，一要完善財政補貼結(jié)構，支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、建設相關配套體系措施、加大農(nóng)村基礎設施建設投入力度和提高農(nóng)村從業(yè)人員的素質(zhì)。二是積極發(fā)揮農(nóng)村金融引導作用，以“互聯(lián)網(wǎng)+”普惠金融為指導，拓展服務創(chuàng)新的深度和廣度。在現(xiàn)有的農(nóng)村金融服務機構、農(nóng)業(yè)保險機制等發(fā)展的基礎上，持續(xù)拓展農(nóng)業(yè)金融服務體系，擴大土地流轉(zhuǎn)范圍。三則加快發(fā)展國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設，進一步改善廣大農(nóng)村基礎設施建設，堅持“經(jīng)濟、美觀、實用、特色”的原則，加強政府農(nóng)業(yè)扶持政策，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展效率，擴大在農(nóng)業(yè)基礎性、平臺型設施等公共投入和政策扶持的效力，促進良好的投資環(huán)境的建設，加速推廣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

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基金項目：湖南省科技計劃項目“湖南省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構建中的土地流轉(zhuǎn)問題分析”（編號：2015ZK3032）。

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院）endprint