李學(xué)鋒：好的規(guī)劃要經(jīng)得起實踐檢驗

鄂璠

優(yōu)秀的規(guī)劃絕對不會只停留在“紙上談兵”的階段，而是要將藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實，看看藍(lán)圖實現(xiàn)之后與我們的預(yù)想有多大的差距。

特色小鎮(zhèn)在當(dāng)下中國正呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，特色小鎮(zhèn)建設(shè)不能只追求量，還要更加注重質(zhì)的提高。建設(shè)、培育特色小鎮(zhèn)，規(guī)劃必須先行，優(yōu)秀的規(guī)劃須具備怎樣的特質(zhì)？在接受《小康》雜志社專訪時，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長助理李學(xué)鋒發(fā)表了獨到見解。

特色小鎮(zhèn)要與后現(xiàn)代化相適應(yīng)

《小康》：特色小鎮(zhèn)的建設(shè)熱潮興起后，您是如何理解“特色小鎮(zhèn)”這一概念的？

李學(xué)鋒：我們要從特色小鎮(zhèn)的本源，即什么是特色小鎮(zhèn)這個角度去理解它。特色小鎮(zhèn)究竟是什么？我們有必要從本質(zhì)上去認(rèn)識它。

特色小鎮(zhèn)，顧名思義就是有特色的小鎮(zhèn)。特色，就是要走差異化、個性化的發(fā)展路徑。

我個人并不喜歡千篇一律，因此從這個角度而言，不但要建特色小鎮(zhèn)，還應(yīng)該建特色城市、特色鄉(xiāng)村。

特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵可以從以下幾個方面理解和把握。首先，它反映了后現(xiàn)代的一種城市規(guī)劃和發(fā)展理念?，F(xiàn)代化主要指的是工業(yè)化時代，后現(xiàn)代化指的是現(xiàn)在我們國家正處于由工業(yè)化后期向后工業(yè)化時期邁進(jìn)的過程當(dāng)中，城市形態(tài)、城鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)該與這個發(fā)展時代相適應(yīng)。后現(xiàn)代的城市規(guī)劃和發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)什么呢？主要強(qiáng)調(diào)特色，要將特色植入到城鎮(zhèn)的發(fā)展當(dāng)中，這種特色體現(xiàn)在它的產(chǎn)業(yè)上、文脈上、風(fēng)貌上。其次，它反映了新型城鎮(zhèn)化的需要。不僅要解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來的城市病，還要繼續(xù)支撐中國城鎮(zhèn)化，這個重任歷史性地落到了中小城市和小城鎮(zhèn)身上。再次，它反映了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要我們提供合適的平臺，讓傳統(tǒng)企業(yè)抱團(tuán)發(fā)展、去探索改造提升的路徑；新興產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，也需要創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間去激發(fā)活力。

《小康》：您剛才提到，后現(xiàn)代的城市規(guī)劃和發(fā)展理念主要強(qiáng)調(diào)特色，是否意味著這是對工業(yè)化時代城市規(guī)劃理念的一種反思？

李學(xué)鋒：現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)特色，是對工業(yè)化時代城市規(guī)劃理念的一種反思。

為什么說要反思呢？因為工業(yè)化時代強(qiáng)調(diào)絕對的功能分區(qū)；強(qiáng)調(diào)規(guī)模效應(yīng)、聚集效應(yīng)；強(qiáng)調(diào)城市空間對生產(chǎn)效率的絕對服從。其結(jié)果，必然是城市千篇一律、毫無特色，這是工業(yè)化時代的產(chǎn)物，也是工業(yè)化時代的規(guī)劃理念。因為它是為了效率、為了規(guī)模。

在當(dāng)下由工業(yè)化后期向后工業(yè)化時期邁進(jìn)的過程中，我們要把特色植入到城鎮(zhèn)的發(fā)展范圍，把腳步放慢一點，更多從人本角度去考慮，讓城市規(guī)劃和發(fā)展適應(yīng)這個時代的要求。

現(xiàn)在進(jìn)行城市規(guī)劃的時候，我們更多地會從人自身的角度、文化傳承的角度、綠色發(fā)展的角度去審視、考量城市發(fā)展的問題。

《小康》：特色小鎮(zhèn)如何才能有“特色”？

李學(xué)鋒：特色小鎮(zhèn)建設(shè)之所以強(qiáng)調(diào)特色，是后現(xiàn)代的規(guī)劃理念對城市建設(shè)的要求，根本上是要在追求效率的同時兼顧人的尺度、文化的符號，把它融入到生產(chǎn)生活當(dāng)中去。要使這個符號本身具有傳承性、可發(fā)展，特色本身也要有生命力。不但要有特色，而且要把它用特色傳承下去。要注重產(chǎn)業(yè)支撐和文化內(nèi)涵，并且在此范圍內(nèi)不斷提升特色產(chǎn)業(yè)的支撐力和競爭力，把文化的因素滲透到城市形態(tài)、城市生活中去。

將引領(lǐng)城市空間格局的調(diào)整和優(yōu)化

《小康》：在您看來，培育特色小鎮(zhèn)對中國的城市建設(shè)和發(fā)展會產(chǎn)生哪些影響？

李學(xué)鋒：特色小鎮(zhèn)通過空間模式的重構(gòu)和土地利用機(jī)制的創(chuàng)新，將對中國城市建設(shè)產(chǎn)生重要影響。主要體現(xiàn)在：第一，引領(lǐng)城市空間格局的調(diào)整和優(yōu)化；第二，將有效提升城鎮(zhèn)化過程中土地資源的利用效率；第三，通過產(chǎn)城融合推動城鎮(zhèn)的自我持續(xù)發(fā)展；第四，推動城鄉(xiāng)一體化向更高水平邁進(jìn)。

《小康》：特色小鎮(zhèn)能夠“治療”大城市的“城市病”嗎？

李學(xué)鋒：特色小鎮(zhèn)培育代表了國家的一種政策趨向、發(fā)展趨勢，對于城市病的治療是種有益的探索，它會引領(lǐng)城市空間格局的調(diào)整和優(yōu)化。但是城市病的治療是一項系統(tǒng)工程，從宏觀環(huán)境來說，構(gòu)建合理城鎮(zhèn)體系，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，才是解決大城市病的具體出路。

《小康》：特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該由市場主導(dǎo)還是由政府主導(dǎo)？

李學(xué)鋒：其實不妨超越政府和市場的關(guān)系來看待這個問題。

從特色小鎮(zhèn)建設(shè)本身來看，既有政府主導(dǎo)的，又有企業(yè)主導(dǎo)的，各地的模式中兩者都有，兩種模式也都各有成功和失敗的案例。

我認(rèn)為要因地制宜地選擇開發(fā)模式，無論政府主導(dǎo)還是企業(yè)主導(dǎo)，關(guān)鍵在于目標(biāo)是不是合理、路徑是不是可行、策略是不是得當(dāng)。

《小康》：特色小鎮(zhèn)建設(shè)是否存在過熱的現(xiàn)象？

李學(xué)鋒：從客觀上說，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的熱潮是順應(yīng)發(fā)展趨勢的，是發(fā)展趨勢的必然選擇，所以本身我覺得并不存在過熱的問題。但是我覺得從政策的角度，更加審慎、更加科學(xué)，是非常有必要的。比如，每個省、每個城市不一定要有數(shù)字化的目標(biāo)，能建成一個就建成一個；再比如，特色小鎮(zhèn)的培育標(biāo)準(zhǔn)、投資標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是不是合理，也要在實踐當(dāng)中去摸索、去調(diào)整、去優(yōu)化。一定要防止為了爭取政策支持“一哄而上”、政策紅利分享完畢“一哄而散”的局面。

合理的規(guī)劃必須以人為本

《小康》：去年7月3日，住建部辦公廳發(fā)布關(guān)于印發(fā)全國優(yōu)秀村鎮(zhèn)規(guī)劃案例集的通知。其中遼寧省大連市瓦房店市謝屯鎮(zhèn)、江蘇省蘇州市震澤鎮(zhèn)、浙江省東陽市橫店鎮(zhèn)等十個小鎮(zhèn)入選了“特色小鎮(zhèn)規(guī)劃優(yōu)秀案例集”，在您看來，優(yōu)秀的規(guī)劃應(yīng)該具有怎樣的特質(zhì)？

李學(xué)鋒：規(guī)劃好不好，最重要的是靠實踐來檢驗。因此，優(yōu)秀的規(guī)劃絕對不會只停留在“紙上談兵”的階段，而是要將藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實，看看藍(lán)圖實現(xiàn)之后與我們的預(yù)想有多大的差距。

另外，規(guī)劃好不好、規(guī)劃能不能實施，也跟當(dāng)下的體制與未來的發(fā)展形勢有很大關(guān)系。

《小康》：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于做好第二批全國特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知中，關(guān)于“已編制的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃”，提及到4項要求：定位準(zhǔn)確、目標(biāo)可行、規(guī)模適宜、管控有效。在您看來，這16個字具體指向了什么？

李學(xué)鋒：定位準(zhǔn)確主要看基礎(chǔ)條件是不是具備，假如定位是要建設(shè)世界一流的特色小鎮(zhèn)，那要看這個小鎮(zhèn)是否具備向這個方向發(fā)展的資源基礎(chǔ)，它的區(qū)位條件到底怎么樣。還要考量競合關(guān)系，即與周邊小鎮(zhèn)的競爭與合作關(guān)系究竟怎么樣。我在貴州調(diào)研的時候，有一個小鎮(zhèn)的相關(guān)負(fù)責(zé)同志告訴我，他們的目標(biāo)是要建成國際化的、世界一流的苗鄉(xiāng)，但是我一看，距離它三十公里左右的地方就有一個苗族風(fēng)情小鎮(zhèn)，而且已經(jīng)比較成熟了，這個定位就沒有考慮競合關(guān)系。

目標(biāo)可行是要看測算是不是科學(xué)，比如十年之內(nèi)要達(dá)到多少人、GDP要達(dá)到多少等目標(biāo)，怎樣來進(jìn)行測算，是不是有可行的路徑？

規(guī)模適宜，是從空間大小和邊界劃定的角度來說的。既然是“小鎮(zhèn)”，就不能規(guī)劃成大城市，不能盲目擴(kuò)張。一平方公里或者幾個平方公里，就是這樣一個空間尺度。

管控有效是什么意思呢？規(guī)劃編制做出來了，不能只掛在墻上，圖畫得再好、再美，口號喊得再響，如果沒有引領(lǐng)城市發(fā)展，沒有把藍(lán)圖變成實踐，那就是規(guī)劃一套、實踐一套，沒有做到“管控有效”。規(guī)劃的效率要在實際的建設(shè)當(dāng)中體現(xiàn)出來，比如生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居高效、生態(tài)空間山清水秀的“三生”空間，都要體現(xiàn)出來。

我認(rèn)為，作為規(guī)劃，如果稱得上比較合理，還應(yīng)該再加八個字：以人為本、空間合理。

這個時代的城鎮(zhèn)規(guī)劃理念不能光強(qiáng)調(diào)城市本身，也不能就規(guī)劃談規(guī)劃，必須以人為本，從宜居宜業(yè)的角度、從滿足人的生存和發(fā)展需求的角度來審視這個規(guī)劃是不是科學(xué)、合理的。

合理的規(guī)劃也不能只強(qiáng)調(diào)規(guī)模，空間結(jié)構(gòu)怎么樣、功能分區(qū)是不是合理、生產(chǎn)用地和生活用地的比例結(jié)構(gòu)是不是合理，都很重要，這就是空間要合理，如果空間不合理，這樣的規(guī)劃將來一定執(zhí)行不下去。

《小康》：從“特色小鎮(zhèn)推薦信息表”中可以看出，特色小鎮(zhèn)培育工作評估重點考量的是五個方面內(nèi)容，一是特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，二是和諧宜居的美麗環(huán)境，三是彰顯特色的傳統(tǒng)文化，四是便捷完善的設(shè)施服務(wù)，五是充滿活力的體制機(jī)制。您對這樣的評估方式有哪些建議？

李學(xué)鋒：目前我們團(tuán)隊正在建立一套全國特色小鎮(zhèn)考核評價體系，這是一種摸索，也有了一些初步的成果。

我們的考評體系首先確立了這樣一些理念：一是短期見效，即資金和政策有了，短期內(nèi)從城鎮(zhèn)形態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面必須見到成效；二是長期有用，即符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、新型城鎮(zhèn)化、發(fā)展新理念；三是分類考核，基于每個小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不同、文化傳統(tǒng)不同，定位也就必然有差異，所以發(fā)展路徑和考評也必須有所區(qū)別；四是對接融入，特色小鎮(zhèn)畢竟是一個相對有限的發(fā)展空間，其區(qū)域帶動力、人口承載力有限，所以我們的評價體系倡導(dǎo)特色小鎮(zhèn)應(yīng)該與其他小鎮(zhèn)對接，應(yīng)該融入中心城市的發(fā)展戰(zhàn)略，在對接融入中發(fā)揮特色小鎮(zhèn)的最大效用。

為何要“嚴(yán)”字當(dāng)頭？

《小康》：2017年12月初，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，提出的九項任務(wù)中有四項是以“嚴(yán)”字開頭，如此嚴(yán)格的規(guī)范將對特色小鎮(zhèn)的下一步發(fā)展有何影響？

李學(xué)鋒：《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》的出臺，從根本上說是為了防止“把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐、什么都往里裝”的錯誤傾向。

對特色小鎮(zhèn)發(fā)展的影響，可以從以下三個方面理解。

一是明確要求特色小鎮(zhèn)享受的政策支持必須與其承擔(dān)使命相匹配。只有在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面能發(fā)揮相應(yīng)作用的小鎮(zhèn)，才能享受相關(guān)政策。

二是明確了特色小鎮(zhèn)的類型和發(fā)展重點。主要類型包括“市郊鎮(zhèn)”“市中鎮(zhèn)”“園中鎮(zhèn)”“鎮(zhèn)中鎮(zhèn)”。同時，特色小鎮(zhèn)不能遍地開花，重點是大城市周邊的重點鎮(zhèn)，以及有特色資源的重點鎮(zhèn)。

三是明確了特色小鎮(zhèn)開發(fā)的重要“底線”和“紅線”，著力防范特色小鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張可能帶來的政府債務(wù)風(fēng)險、土地利用風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險。

《小康》：在您看來，《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》的最大亮點是什么？

李學(xué)鋒：最大的亮點是在組織實施中明確了特色小鎮(zhèn)培育創(chuàng)建工作的牽頭部門——發(fā)改委，避免了多頭管理、政出多門。