地方政府債務、任期與考核

劉偉+李連發(fā)

摘要：地方政府債務規(guī)模與資源有效配置保持一致，需要考慮地方官員在不同任期和考核方法下的動機。地方官員任期長短和最優(yōu)的地方政府債務期限并沒有簡單劃一的最優(yōu)數(shù)字，地方官員考核中GDP和債務償還的權重也沒有簡單劃一的解，而是要根據(jù)各省份的經(jīng)濟發(fā)展實際情況確定。當?shù)胤秸谐劫Y源有效配置進行擴張的財務基礎時，強化GDP考核就給了財政擴張以借口，導致資源過度配置。反之，當資源配置效率被財政資源不足所制約時，一味強化債務償還考核，使得地方政府不能靈活地運用手中的債務工具，就會制約地方經(jīng)濟的發(fā)展，使得GDP無法達到潛在的資源最優(yōu)配置的水平。

關鍵詞：政府債務；官員任期；GDP考核

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）01-0005-006

一、引 言

自2014年新《預算法》出臺以來，盡管我國地方政府債務管理制度逐步得到完善，但地方政府債務的規(guī)模依然龐大。根據(jù)中國社會科學院國家金融與發(fā)展實驗室編制的《中國國家資產(chǎn)負債表》，2016年12月底，我國地方政府債務是17.5萬億元（窄口徑）到21.3萬億元（寬口徑），占國民生產(chǎn)總值的比重分別為23%和28%。[1]41國際評級機構對我國地方政府性債務風險尤其關注。2017年5月24日，穆迪將我國的主權信用評級由A3調至A1。[2]812017年9月21日，標普將我國的長期主權信用評級由AA-降至A+。根據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，2010年12月和2013年6月，我國地方政府性債務余額分別為10.7萬億元和17.9萬億元。

地方政府領導干部追求GDP的政績動機與地方政府性債務風險密切相關。2016年11月14日，國務院發(fā)布《地方政府性債務風險應急處置預案》?！额A案》提出，在發(fā)生IV級（一般）以上地方政府性債務風險的省份，省級政府應將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍。[3]44

本文將地方政府領導干部的任期和考核與地方政府債務結合起來加以考察。任期的長短和考核的內容將影響地方政府領導干部在任期結束時選擇達到考核內容的要求。1982年和1990年，我國分別建立了官員退休制度和高級官員異地任職（官員交流）制度；前者限制了高級官員的任期，后者減少了官員在同一地區(qū)的任期。[4]92根據(jù)1978—2002年期間?。ㄗ灾螀^(qū)和直轄市）級黨政領導（省委書記和省長、自治區(qū)主席和直轄市市長）的任職數(shù)據(jù)，最長的任期達到12.4年，最短的任期為0.4年，平均為3.532年。[4]94將數(shù)據(jù)樣本期間延長到2007年，省委書記和省長的平均任期為4.52年和3.75年；1985年和1994年后上任的省委書記平均任期分別為4.37年和3.69年，省委書記的調動越來越頻繁；省長的平均任期基本保持在3.7年左右，基本穩(wěn)定。[5]84省委書記任期更長，是省的“第一把手”，對地方經(jīng)濟發(fā)展（包括地方政府債務）負主要責任。[5]87由于晉升機會有限，地方官員都希望在自己任期內做出成績。[5]92Li and Zhou（2005）發(fā)現(xiàn)，省級干部被提拔的概率與其任期地區(qū)的經(jīng)濟增長率有關。[6]1754

干部提拔的考核標準主要包括，一是組織部門在干部考察任用期間的“德、能、勤、績、廉”考核，二是針對各級領導班子的綜合目標責任制考核。2002年7月，中共中央印發(fā)《黨政領導干部選拔任用工作條例》。該條例并未提供任何定量的指標體系給備選干部打分。作為綜合目標責任制考核的早期實踐，1988年1月，河南省新密縣縣委決定實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導崗位責任制。綜合目標責任制考核最早出現(xiàn)在縣、鄉(xiāng)之間，隨后地市對縣級領導班子進行綜合目標責任制考核，再后出現(xiàn)省級對地市領導班子的綜合目標責任制考核，中央對省級領導班子的綜合目標責任制考核最晚出現(xiàn)。2006年7月3日，中共中央組織部印發(fā)實施《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》；在2006年之前，對省一級領導干部，在文件中不存在具體考核指標體系；在2006年以后，也沒有公布實施過量化指標計算體系。作為換屆干部考察，考察領導班子實績的內容包括：本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長、資源消耗與安全生產(chǎn)、教育、就業(yè)、社會保障、城鄉(xiāng)文化生活、人口與計劃生育、耕地資源保護、環(huán)境保護、科技投入與創(chuàng)新等。具體指標選取和指標權重均沒有明確規(guī)定。[7]16

相對一個省份的經(jīng)濟增長主要取決于省級主要領導這一命題[7]18，地方政府債務與地方政府領導干部的決策更加密切相關。主要領導干部對地方政府債務有相當程度的控制和影響。各地經(jīng)濟增長的影響因素很多，地方政府領導任期和考核可能只是其中一方面。相對而言，地方政府負債是地方政府領導直接可以決定的，與地方政府領導任期和考核之間的聯(lián)系更加直接和清晰。

除了GDP考核以外，地方債務償還狀況也是政績考核的重要內容。1994年分稅制以后，各地原有的國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以繼續(xù)為地方政府提供財政收入，各地迫切需要增加財政收入。省級、地市級、縣級對下級政府考核的目的之一是激勵下級政府增加財政收入。[7]19本文將地方官員考核內容構成類型分為3種：考核內容類型A，既考核GDP，也考核債務償還；考核內容類型B，只考核GDP，不考核債務償還；考核內容類型C，不考核GDP，只考核債務償還。

本文結構如下：第二部分假設地方政府官員任期為1期，且就發(fā)行期限為1期債務，對地方政府債務與任期和考核關系進行了模型分析；第三部分允許地方政府在第1期和第2期均可發(fā)行債務，并在考慮對民間投資“擠出效應”的動態(tài)模型中進行考察；第四部分是結論和建議。

四、結論與建議

地方官員任期長短和最優(yōu)的地方政府債務期限并沒有簡單劃一的最優(yōu)數(shù)字，地方官員考核中GDP和債務償還的權重也沒有簡單劃一的解，而是要根據(jù)各省份的經(jīng)濟發(fā)展實際情況。當?shù)胤秸谐劫Y源有效配置進行擴張的財務基礎時，強化GDP考核就給了財政擴張以借口，導致資源過度配置的扭曲。反之，當資源配置效率被財政資源不足所制約時，一味強化債務償還考核，使得地方政府不能靈活地運用手中的債務工具，就會制約地方經(jīng)濟的發(fā)展，使得GDP無法達到潛在的資源最優(yōu)配置的水平。

參考文獻：

[1]李揚.對地方政府債務過快增長不能聽之任之[J].山東經(jīng)濟戰(zhàn)略研究，2017，（7）：41-42.

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[4]張軍，高遠.官員任期、異地交流與經(jīng)濟增長——來自省級經(jīng)驗的證據(jù)[J].經(jīng)濟研究，2007，（11）：91-103.

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[7]陶然，蘇福兵，陸曦.經(jīng)濟增長能夠帶來晉升嗎？——對晉升錦標競賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級實證重估[J].管理世界，2010，（12）：13-26.

[8]劉偉，李連發(fā).地方融資平臺舉債的理論分析[J].金融研究，2013，（5）：126-139.

（責任編輯 吳曉妹）endprint