美國霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新政策經(jīng)驗借鑒及啟示

林 艷，周景坤

(1.中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510000;2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050061)

1 引言

自2012年底以來，霧霾污染成為國人關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。為了加快解決我國嚴(yán)重的霧霾污染問題，2013年9月國務(wù)院頒布實施了《大氣污染防治行動計劃》，此后這項計劃成為各級政府霧霾污染防治工作的指導(dǎo)性文件。為了貫徹此項計劃，環(huán)保部和各級政府簽訂了層級目標(biāo)責(zé)任書，督促此計劃的落實。經(jīng)過4年多的整治，我國部分地區(qū)重霧霾污染程度有所下降，但仍有不少地方效果并不顯著，甚至呈現(xiàn)出越來越嚴(yán)重的趨勢。根據(jù)衛(wèi)星監(jiān)測得到的信息，目前我國大氣污染蔓延還十分嚴(yán)重，尤其是在寒冷季節(jié)，京津冀及其周邊地區(qū)重霧霾天氣持續(xù)高發(fā)，霧霾污染防治依然是我國未來大氣環(huán)境治理工作的重點(diǎn)。

霧霾防治不僅要求“末端處理”，更要注重“事前預(yù)防”[1]。減少二氧化碳、二氧化硫等有害氣體的排放以降低霧霾的濃度，需要有效控制大氣污染源、降低有害氣體排放等技術(shù)措施的支持。因此，推動霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新成為推動霧霾污染治理、保持經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定增長的關(guān)鍵手段。霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展不僅是一個技術(shù)問題，更是一個社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問題，需要得到國家的大力支持。目前，雖然我國為霧霾防治相關(guān)技術(shù)制定了一系列的管理標(biāo)準(zhǔn)和制度措施，但是霧霾防治形勢依然嚴(yán)峻，霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新政策體系的完善依然是當(dāng)前霧霾防治制度建設(shè)的迫切之需。

2 我國霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新政策存在的主要問題

2.1 霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新財政投入不足

根據(jù)2015年我國環(huán)境保護(hù)部的支出決算，用于環(huán)?？茖W(xué)技術(shù)類的總支出約為14億元，占全年支出決算的10.62%，而其中基礎(chǔ)研究的總支出僅為0.09億元，占科技類總支出的0.64%[2]?？傮w上看，我國用于環(huán)?？萍碱惖馁Y金支持份額較少，用在基礎(chǔ)研究上的資金更少。據(jù)2015年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計公報顯示，采礦業(yè)、制造業(yè)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為0.90%，化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為0.95%[3]，反映了用在與環(huán)境污染高度相關(guān)的行業(yè)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入比例較低。從地區(qū)來看，全國的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為2.07%，京津冀地區(qū)分別為6.01%、3.08%、1.18%[3]，作為重點(diǎn)大氣污染區(qū)域，北京的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均值，這與北京是全國政治中心的地位是分不開的。河北作為主要的鋼鐵、水泥等生產(chǎn)基地，是大氣污染的重災(zāi)區(qū)，然而其研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度卻明顯低于全國平均值，導(dǎo)致其大氣污染防治技術(shù)創(chuàng)新能力嚴(yán)重不足。

2.2 霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新人才激勵力度不夠

在政府主導(dǎo)型的科研管理模式下，我國大部分技術(shù)創(chuàng)新的研發(fā)是由各級政府推動，財政資金的投入和管理受到政府公共預(yù)算的約束，科研機(jī)構(gòu)和科研人才受制于行政體制的管理。由于行政干預(yù)過多，組織激勵不足，導(dǎo)致技術(shù)研發(fā)的趨同性比較嚴(yán)重[4]，難以調(diào)動霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新人員的積極性和創(chuàng)造性。此外，創(chuàng)新技術(shù)人才的薪酬待遇受到計劃經(jīng)濟(jì)時代人事管理模式的影響，普遍缺乏市場競爭力[5]。人才的福利待遇主要依賴于項目經(jīng)費(fèi)的支出，但是科研經(jīng)費(fèi)管理對勞務(wù)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)支出管理較為嚴(yán)格，使經(jīng)費(fèi)支出難以真正落實到科研人才的個人身上。

2.3 霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新市場化程度不高

我國環(huán)境保護(hù)部出臺了《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃編制研究思路與工作安排方案》，聯(lián)合財政部面向全社會公開選聘重點(diǎn)研究項目的合作單位，引導(dǎo)社會力量投身于相關(guān)技術(shù)的研發(fā)。通過技術(shù)合作，把技術(shù)創(chuàng)新推向社會，這只是技術(shù)聯(lián)合研發(fā)的第一步，還應(yīng)充分意識到從技術(shù)研發(fā)到技術(shù)成果轉(zhuǎn)化存在很大的距離。在目前霧霾防治技術(shù)政策的支持下，技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化的成果難以滿足大氣環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場需求，政策效應(yīng)和市場價值之間還存在著鴻溝?！吨腥A人民共和國促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化法》中規(guī)定，“國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將科技成果的轉(zhuǎn)化納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，并組織協(xié)調(diào)實施有關(guān)科技成果的轉(zhuǎn)化”，這意味著私營部門的科技成果轉(zhuǎn)化也要受到政府的干預(yù)，從而影響了高新技術(shù)市場化的進(jìn)程。

2.4 霧霾防治創(chuàng)新技術(shù)法律法規(guī)不完善

目前，我國已有《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等相關(guān)法律，為空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其技術(shù)的界定和管理提供了一定的法律保障作用，但這些法律對霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新的規(guī)定不明確，缺乏對其成果轉(zhuǎn)化的有力支持。同時，雖然《中華人民共和國專利法》、《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》等法律鼓勵技術(shù)研發(fā)申請專利，并明確規(guī)定“合理開發(fā)和利用資源、節(jié)約能源、降低消耗以及防止環(huán)境污染”，以推動優(yōu)化安排和支持重點(diǎn)科技成果轉(zhuǎn)化項目，但是這兩部法律起步較晚、內(nèi)容較為籠統(tǒng)，把專利管理和科技成果轉(zhuǎn)化管理的職責(zé)由各級人民政府進(jìn)行屬地管理，缺乏具體的配套規(guī)定，加上各地方的具體情況存在差異，造成管理上缺乏統(tǒng)一性。

現(xiàn)有的法律體系在一定程度上為霧霾防治提供了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和科技成果轉(zhuǎn)化的法律保障，但仍然缺乏支持霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新的專門法律。目前，對于霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新的管理和支持主要還是依靠政府部門的規(guī)章制度，在具體管理過程中仍存在制度上的空白地帶。同時，已有政策之間出現(xiàn)相互重復(fù)甚至矛盾的情況，這使政策實際執(zhí)行的效力和效果都受到影響。

2.5 霧霾防治創(chuàng)新技術(shù)協(xié)同機(jī)制欠缺

技術(shù)創(chuàng)新不是某一個節(jié)點(diǎn)的問題，其技術(shù)成果的可推廣性決定了技術(shù)創(chuàng)新實質(zhì)上是一個整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題，需要政治、經(jīng)濟(jì)、人才等資源的配合。但目前霧霾防治的協(xié)同機(jī)制較為欠缺，表現(xiàn)為：首先，受到“官本位”思想的影響，公共部門與其他部門之間的壁壘難以消除，各部門在產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級過程中容易各自為政，缺乏配合與協(xié)作；其次，我國地域遼闊，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和南北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異很大，導(dǎo)致霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展資源流動性不強(qiáng)，資金、人才、技術(shù)扎堆現(xiàn)象嚴(yán)重；第三，隨著市場需求的變化和產(chǎn)業(yè)升級的需要，技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展依托于經(jīng)濟(jì)、教育、信息化條件為其打造良好的創(chuàng)新知識和人才儲備基礎(chǔ)[6]。但由于各地方的基礎(chǔ)條件和技術(shù)底子差距巨大，霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新的推廣及其成果轉(zhuǎn)化依然受到了不少限制。

3 美國經(jīng)驗借鑒

20世紀(jì)40年代，美國洛杉磯遭遇到了嚴(yán)重的煙霧災(zāi)害，為此開展了長達(dá)半個多世紀(jì)的霧霾防治治理。在嚴(yán)峻的大氣污染問題面前，美國于20世紀(jì)70年代出臺了《清潔空氣法案》，并逐步形成了較為完善的環(huán)保立法政策體系，為大氣污染治理的責(zé)任主體、防治技術(shù)、空氣標(biāo)準(zhǔn)、資金投入等提供了相應(yīng)的法律和政策支持。1970年12月，美國聯(lián)邦政府成立了環(huán)保署，旨在監(jiān)測、制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行環(huán)保政策，以實現(xiàn)為國民提供一個健康清潔生存環(huán)境的目標(biāo)。

美國環(huán)保署不僅制定和執(zhí)行政策，還著力推動尖端技術(shù)的研究和發(fā)展，包括旨在為國家空氣質(zhì)量管理提供標(biāo)準(zhǔn)的清潔空氣研究、更新升級已有的化學(xué)測試和篩選技術(shù)等。與此同時，美國能源部也在積極進(jìn)行科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新。早在“二戰(zhàn)”之前，美國就對國家實驗室進(jìn)行了巨大的投入，促進(jìn)美國能源部獨(dú)立研發(fā)清潔能源技術(shù)，以確保為國家開發(fā)清潔、可靠和低成本的能源。清潔能源技術(shù)的發(fā)展能有效控制污染源，減少有害氣體的排放，這為美國的霧霾防治提供了堅實的技術(shù)支持。

3.1 財政資金的大力支持

奧巴馬政府是美國歷史上對清潔能源投入量最大的政府。根據(jù)奧巴馬政府的《總統(tǒng)氣候行動計劃》，政府投資800億美元用于開發(fā)清潔能源，把提高能源效率作為此項計劃的首要目標(biāo)，因此投入120億美元用于提高能源效率項目[7]。同時，美國政府以政令的形式，從聯(lián)邦層面對有毒化學(xué)物質(zhì)的來源和排放做出了規(guī)定，并與環(huán)保署共同制定了合作計劃。根據(jù)計劃要求，美國政府不僅要制定管控標(biāo)準(zhǔn)，還要對污染防治項目提供資金支持。例如，環(huán)保署應(yīng)該加強(qiáng)技術(shù)援助項目，幫助小企業(yè)在遵守法律的情況下尋求和發(fā)展更多低成本、高收益的投資項目。美國各州都在促進(jìn)企業(yè)采用“源減排”技術(shù)，根據(jù)企業(yè)技術(shù)貢獻(xiàn)程度，提供相配套的資金補(bǔ)貼。同時，聯(lián)邦基金對各州參與的“源減排”項目每年提供不超過50%的資金支持[8]。

美國能源部投入18億美元用于潔凈煤技術(shù)的研發(fā)，為石油項目提供貸款擔(dān)保，并在2016年宣布投入1600萬美元的資金聯(lián)合企業(yè)把能源部國家實驗室研發(fā)的有前景的能源技術(shù)推向市場。資金的投入主要是通過技術(shù)商業(yè)化基金實現(xiàn)的，惠及12個國家級實驗室的54個項目，同時對52個私營部門合作伙伴提供資金支持[9]。除此之外，美國能源部還積極開發(fā)核能。目前，美國已投入超過8200萬美元支持核能研究，并在28個州建立了核能基礎(chǔ)設(shè)施，助推核技術(shù)向商業(yè)化轉(zhuǎn)變。同時，美國政府重視和吸收大學(xué)科研院所的科研實力，能源部制訂了專門的核能研究大學(xué)計劃，投入高達(dá)3600萬美元的獎金支持24個州49所大學(xué)進(jìn)行核能源研究和發(fā)展項目，其中15所大學(xué)獲得近600萬美元的資金用于反應(yīng)堆的研究和基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)[10]。

綜上所述，美國政府的財政資金支持對象既包括政府研發(fā)部門、科研院所，也包括市場組織，覆蓋面非常廣泛。美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)通過財政補(bǔ)貼和資金直接投入的方式大力支持霧霾防治技術(shù)的專利化和市場化?；A(chǔ)研究作為技術(shù)創(chuàng)新最重要的一環(huán)，由于資金投入巨大、回報周期長、收益風(fēng)險高等原因，私營組織、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)都難以獨(dú)自承擔(dān)，因此需要公共財政承擔(dān)基礎(chǔ)研究投入的主體部分。來自聯(lián)邦政府的財政支持為霧霾防治創(chuàng)新技術(shù)的研發(fā)提供了堅實的資金基礎(chǔ)，帶動了企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)在清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，引導(dǎo)全社會共同關(guān)注對霧霾的防治和清潔能源的使用，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步成果為全社會共享。

3.2 健全的人才激勵機(jī)制

良好的人才激勵機(jī)制是調(diào)動人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的直接手段，為此美國逐步形成了有效的人才激勵機(jī)制。首先，出臺了相關(guān)法律明確科技人才的經(jīng)濟(jì)待遇。例如，《拜杜法》的出臺旨在通過產(chǎn)—學(xué)—研的合作，下放專利權(quán)，并以此作為經(jīng)濟(jì)誘因，利用市場機(jī)制來激活人們的科技研發(fā)積極性。1986年頒布的《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》規(guī)定，國家實驗室的技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)不用再上交政府，發(fā)明者個人可以從該轉(zhuǎn)讓費(fèi)中得到15%左右作為報酬[11]。其次，發(fā)揮公共財政的激勵作用，通過把財政資助直接落實到項目研發(fā)人員身上的方式來調(diào)動個人積極性[12]。同時，通過項目扶持的方式，把財政資金用于大學(xué)和科研院所發(fā)起的環(huán)保技術(shù)人才培養(yǎng)項目，比如弗吉尼亞理工大學(xué)的綠色工程計劃、密歇根大學(xué)工程學(xué)院和自然資源與環(huán)境學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)的雙碩士學(xué)位項目等[10]。第三，完善的人才吸引和培養(yǎng)配套措施。美國依托其雄厚的經(jīng)濟(jì)實力和教育實力，通過移民、留學(xué)生等政策吸引了大量的其他國家的人才涌入美國，培養(yǎng)和留住了大量的高科技人才。同時，美國還具有比較健全的創(chuàng)新體系、科技人才職業(yè)發(fā)展通道、職業(yè)保障與退出機(jī)制等[13]，為保障人才的健康發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持。

3.3 完善的大氣污染防治技術(shù)創(chuàng)新市場

技術(shù)研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化市場化是科技創(chuàng)新的必經(jīng)之路，市場化路徑是美國推動技術(shù)創(chuàng)新的有效方式。美國聯(lián)邦政府把核能作為國家最大的低碳電力來源，認(rèn)為核能是應(yīng)對氣候變化的重要組成部分。因此，奧巴馬政府推出清潔能源投資計劃，激勵大學(xué)和企業(yè)投入到核能開發(fā)上來。為了把核能技術(shù)推向市場，能源部采取公私合營方式與市場主體合作，如能源部投入300萬美元與西屋電氣公司合作，支持國家實驗室和弗吉尼亞理工學(xué)院的核設(shè)施研究項目，2016年投入200萬美元幫助中小企業(yè)應(yīng)對來自核能技術(shù)市場化的挑戰(zhàn)[14]。為了提高能源使用效率，針對州、城市、學(xué)區(qū)和企業(yè)的重要用戶數(shù)據(jù)中心和戶外照明等系統(tǒng)，美國能源部資助了9個關(guān)于固態(tài)照明(SSL)核心技術(shù)研究、產(chǎn)品開發(fā)和制造的項目，聯(lián)合通用電氣公司等研發(fā)了高效能的LED裝置[15]。通過成本共享的公私合營投資模式，能進(jìn)一步節(jié)約投資成本，提高科技產(chǎn)品的質(zhì)量。

總體而言，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定了一系列的法律法規(guī)和戰(zhàn)略規(guī)劃，引導(dǎo)企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和非營利組織進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，同時提供各種資金資助和監(jiān)管研發(fā)活動，通過公私合營的方式聯(lián)合社會力量共同培育市場。通過市場化的路徑，建立聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和工商界的合作伙伴關(guān)系，有助于調(diào)節(jié)企業(yè)短期投資效益目標(biāo)和國家環(huán)境保護(hù)長期利益之間的關(guān)系，帶動社會資本投入到環(huán)境治理這個符合全人類利益的事業(yè)上來，引導(dǎo)國家大氣污染防治技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展。

3.4 完備的技術(shù)創(chuàng)新法律體系

1972年，美國成立了聯(lián)邦實驗室技術(shù)轉(zhuǎn)讓聯(lián)盟，以利于技術(shù)的轉(zhuǎn)讓。1980年頒布的《史蒂文森·懷德技術(shù)創(chuàng)新法》(《國家技術(shù)創(chuàng)新法》)是第一部支持技術(shù)轉(zhuǎn)讓的法律，使技術(shù)轉(zhuǎn)讓行為合法化[16]。同年，美國出臺了《拜杜法》，該法案開啟了美國產(chǎn)—學(xué)—研合作的先河。1986年美國出臺了《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》，這是對《史蒂文森·懷德技術(shù)創(chuàng)新法》的修訂，主要是鼓勵國家實驗室與工業(yè)企業(yè)締結(jié)合作關(guān)系，以促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓[12]。根據(jù)該法案和相關(guān)法規(guī)，一些技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)構(gòu)相繼建立，加速了技術(shù)轉(zhuǎn)移的步伐。1995年美國頒布了《國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓促進(jìn)法》，該法通過給予企業(yè)充分的知識產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)新技術(shù)專利商業(yè)化。美國2000年的《技術(shù)轉(zhuǎn)移商業(yè)化法》既修正了前述法案關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)移權(quán)限的部分內(nèi)容，也增加了新的內(nèi)容[16]。該法案重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了賦予聯(lián)邦機(jī)構(gòu)就研發(fā)成果的專屬授權(quán)或部分授權(quán)的權(quán)限，該授權(quán)行為能有效地激勵新技術(shù)的商業(yè)化收益的取得或者推進(jìn)該技術(shù)的廣泛應(yīng)用。結(jié)合《專利法》、《版權(quán)法》等專業(yè)完整的知識產(chǎn)權(quán)法律體系，美國形成了比較完備的技術(shù)創(chuàng)新法律體系，通過專利權(quán)的商業(yè)誘因或者積極性激發(fā)新技術(shù)向產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化轉(zhuǎn)移。一方面有利于促進(jìn)國家創(chuàng)新科學(xué)技術(shù)的研發(fā)，增強(qiáng)國家科技競爭力；另一方面也能吸引和培養(yǎng)技術(shù)研發(fā)人才，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。

3.5 形成了“官、產(chǎn)、學(xué)、軍”聯(lián)動機(jī)制

美國政府部門與大學(xué)、科研院所的合作主要是通過項目資助的方式來體現(xiàn)的，而與企業(yè)的合作更多是以技術(shù)聯(lián)合研發(fā)的方式實現(xiàn)的。例如，美國環(huán)保署和谷歌街景車項目合作開發(fā)空氣移動測量系統(tǒng)，收集實時數(shù)據(jù)，主要監(jiān)測鐵路、碼頭、港口、工業(yè)設(shè)施、石油和天然氣生產(chǎn)區(qū)域的空氣污染趨勢[17]。美國加州大學(xué)伯克利分?？偛縋olyPlus電池公司的研究人員正在開發(fā)一種新的鋰電池，相對于其他電池而言，它具有較高的能量密度，同時鋰電池的生產(chǎn)成本下降超過50%，將大大降低溫室氣體排放和能源消耗[18]。除了技術(shù)上的商業(yè)合作之外，美國聯(lián)邦政府還聯(lián)合北卡羅來納州，利用軍用技術(shù)開發(fā)鄉(xiāng)村綠色項目[19]。該項目旨在通過技術(shù)嵌入的方式，以社區(qū)為單位建立監(jiān)測站，為社區(qū)公眾公開實時的空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)。美國技術(shù)創(chuàng)新依托于國防技術(shù)的優(yōu)勢，通過軍用和民用相結(jié)合的途徑，拓寬民用大氣污染防治技術(shù)創(chuàng)新的領(lǐng)域，為技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展提供有力的支持。美國國防技術(shù)的發(fā)展還帶動了政府研發(fā)體系的建立，推動了一系列技術(shù)研發(fā)項目和技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策的出臺。

不管是商業(yè)技術(shù)還是軍用技術(shù)，美國政府都非常注重技術(shù)的運(yùn)用和推廣，這一方面擴(kuò)大了創(chuàng)新技術(shù)運(yùn)用的覆蓋面，另一方面促進(jìn)了相關(guān)技術(shù)的更新和升級。政府力量的大力引導(dǎo)和扶持，形成了“官、產(chǎn)、學(xué)、軍”的國家技術(shù)聯(lián)動機(jī)制，打造了完整的研究、生產(chǎn)、消費(fèi)的鏈條，完善了國家技術(shù)創(chuàng)新體系，促進(jìn)了其創(chuàng)新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化率的增長。

4 美國霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新政策對我國的啟示

4.1 加大霧霾防治公共財政資金的投入

霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新得益于基礎(chǔ)技術(shù)的研發(fā)，但這需要大量的資金支持。為了彌補(bǔ)企業(yè)短期投資效益與國家長期利益之間的鴻溝，應(yīng)尋求政府部門公共財政的支持，以政府為主導(dǎo)，加強(qiáng)公共財政資金的投入，聯(lián)合企業(yè)、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行基礎(chǔ)技術(shù)的研發(fā)。

第一，增加霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新支出在財政預(yù)算中的比重，從中央到地方財政都應(yīng)該提高對霧霾防治資金的支持力度，或者建立霧霾防治項目專項資金。尤其是針對霧霾防治重點(diǎn)項目、基礎(chǔ)項目，政府應(yīng)以公共財政出資的方式，以項目為聯(lián)結(jié)，建立政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)研發(fā)體系，開展技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，完善技術(shù)儲備。以公共財政資金牽頭，帶動企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)等參與霧霾防治科技創(chuàng)新項目的實施，優(yōu)先支持和發(fā)展企業(yè)承擔(dān)的重點(diǎn)大氣污染防治技術(shù)創(chuàng)新項目。

其次，建立和完善稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼制度。一方面在對企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的同時，應(yīng)加強(qiáng)對科研項目和居民的財政補(bǔ)貼，力求覆蓋更多的補(bǔ)貼對象；另一方面要完善財政補(bǔ)貼方式，通過財政貼息的方式吸引企業(yè)投資與霧霾防治有關(guān)的項目，運(yùn)用實物補(bǔ)貼的方式調(diào)動企業(yè)購買霧霾防治設(shè)備、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)等的積極性。

第三，可通過構(gòu)建PPP(公私合作)霧霾防治產(chǎn)業(yè)基金的方式，融合政府、市場、社會三方資本，利用市場資本的力量，形成大規(guī)模的資金儲備池[20]。霧霾防治產(chǎn)業(yè)基金可以通過不同的形式對霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新的各相關(guān)環(huán)節(jié)提供融資支持，這既能滿足大氣污染防治技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)的資金需要，又能調(diào)動多元主體的積極性，可有效地解決資金缺口和風(fēng)險管理問題。

4.2 建立霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新人才激勵的長效機(jī)制

技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵在于人才，而培養(yǎng)和擁有一支高素質(zhì)的霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新人才隊伍是進(jìn)行霧霾防治的重要之舉。因此，需要從組織管理、薪酬激勵、配套機(jī)制三個層面上建立和完善霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新人才激勵的長效機(jī)制。

第一，組織管理層面。明確政府在推動技術(shù)創(chuàng)新人才激勵當(dāng)中的職能定位，改變計劃經(jīng)濟(jì)時代遺留的全面管理思想，減少對科研項目和科研人才的直接干預(yù)，從管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境，引入市場競爭機(jī)制，充分調(diào)動技術(shù)創(chuàng)新人才的積極性和創(chuàng)造性，為技術(shù)創(chuàng)新提供必要的公共服務(wù)，為高科技人才提供充足的創(chuàng)新機(jī)會和制度保障。

第二，薪酬激勵層面。為科技創(chuàng)新人才提供較好的薪酬待遇，是激勵他們進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的有效途徑。一方面，應(yīng)改革現(xiàn)有的科技預(yù)算體制和科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，重視對科技創(chuàng)新人員的物質(zhì)激勵，為他們提供具有競爭力的薪酬收入；另一方面，可采用“重金”招攬的方式，吸引和留住海外高科技人才。同時，增加教育和科研經(jīng)費(fèi)投入，培養(yǎng)更多的本土高技術(shù)創(chuàng)新人才。

第三，配套機(jī)制層面。借鑒美國成熟的職業(yè)規(guī)劃經(jīng)驗，完善我國的職業(yè)生涯發(fā)展制度，建立合理的行業(yè)進(jìn)入和退出機(jī)制[13]，拓寬體制內(nèi)創(chuàng)新人才向體制外流動的渠道，為霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新人才提供充分的社會保障。

4.3 加快霧霾防治技術(shù)研發(fā)的市場化建設(shè)

創(chuàng)新技術(shù)的市場化或者商業(yè)化，有利于促進(jìn)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化。以經(jīng)濟(jì)利益為誘因充分調(diào)動技術(shù)研發(fā)人員和私營企業(yè)的積極性，帶動產(chǎn)業(yè)綠色升級，是環(huán)境污染治理的一條重要路徑。技術(shù)研發(fā)需要市場信息作為導(dǎo)向，通過把霧霾防治技術(shù)向市場推廣，一方面通過在社區(qū)建立空氣質(zhì)量監(jiān)測站、向購買節(jié)能照明產(chǎn)品的消費(fèi)者提供補(bǔ)貼等方式，既有利于推動大氣污染防治技術(shù)創(chuàng)新運(yùn)用的日常化和便民化，同時把霧霾防治融入到居民日常生活之中，也有利于提高居民的環(huán)保意識。另一方面，大氣污染防治技術(shù)創(chuàng)新的推廣需要依靠市場部門為其生產(chǎn)產(chǎn)品，接受市場信息的反饋，并在市場中尋求解決對策。通過加強(qiáng)與社會資本相結(jié)合，既能彌補(bǔ)社會機(jī)構(gòu)不愿意或者單靠一己之力不能完成的技術(shù)研發(fā)和生產(chǎn)，又能分散政府部門直接面對市場投資帶來的風(fēng)險，融合多元化的信息，使有前景的創(chuàng)新技術(shù)發(fā)揮其重大的商業(yè)價值，反過來也會促進(jìn)社會機(jī)構(gòu)創(chuàng)新力和市場競爭力的提升，以積極推動霧霾防治技術(shù)的發(fā)展。

4.4 完善霧霾防治技術(shù)創(chuàng)新法律體系

近幾十年來，美國聯(lián)邦政府和各州地方政府積極引導(dǎo)和支持企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和社區(qū)居民共同參與到霧霾防治當(dāng)中來。設(shè)立技術(shù)研究和開發(fā)專項基金，允許國家實驗室獲得技術(shù)許可，鼓勵國家實驗室和科研機(jī)構(gòu)申請專利，這一系列措施極大地促進(jìn)了研發(fā)的熱情，也為技術(shù)推廣和轉(zhuǎn)讓提供了強(qiáng)有力的法律和政策支持。在國際科技立法的趨勢下，應(yīng)借鑒美國科技立法的經(jīng)驗，完善我國的技術(shù)創(chuàng)新法律體系。

第一，制定我國統(tǒng)一的技術(shù)創(chuàng)新法。制定并實施專門的技術(shù)創(chuàng)新法不僅是美國的成功經(jīng)驗，也是國際上的通用做法。結(jié)合我國的實際情況，通過不斷制定和完善技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)讓法規(guī)政策，就技術(shù)創(chuàng)新主體、研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入、技術(shù)創(chuàng)新的成果轉(zhuǎn)讓和使用、國家對技術(shù)創(chuàng)新的支持做出相關(guān)具體明確的法律規(guī)定。

第二，加強(qiáng)與技術(shù)創(chuàng)新法律相關(guān)的配套法制建設(shè)。技術(shù)創(chuàng)新是個系統(tǒng)工程，涉及到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定、風(fēng)險管理制度、知識產(chǎn)權(quán)制度、獎勵制度、稅收制度等多個環(huán)節(jié)，而各個環(huán)節(jié)都需要法律的保障，因此應(yīng)盡可能地在技術(shù)創(chuàng)新的各個環(huán)節(jié)制定相應(yīng)的法律法規(guī)。

第三，落實技術(shù)創(chuàng)新法律體系的執(zhí)行監(jiān)督。法律的制定并不只是一紙空文，要真正地落實執(zhí)行，才能規(guī)范行為主體，明確具體的權(quán)利與義務(wù)。只有加大執(zhí)法監(jiān)督力度，才能真正從法律上規(guī)范和保障我國技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展，保障技術(shù)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。

第四，完善中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新法律法規(guī)?；谖覈鴩?，應(yīng)該大力扶持中小企業(yè)，以法律形式明確和保障中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展。鼓勵中小企業(yè)以單獨(dú)或聯(lián)合的方式進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新項目，設(shè)立中小企業(yè)的專門資助計劃和資金，對項目產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)歸屬不做過多的限制，以充分激發(fā)中小企業(yè)技術(shù)研發(fā)的主動性和積極性。

4.5 構(gòu)建“官、產(chǎn)、學(xué)、軍”四位一體的聯(lián)動機(jī)制

霧霾污染問題的復(fù)雜性決定了治理手段的豐富性和層次性，因此構(gòu)建以中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府和各部門協(xié)調(diào)合作的管理體系，打破部門利益、區(qū)域利益的限制，構(gòu)建“官、產(chǎn)、學(xué)、軍”四位一體的聯(lián)動機(jī)制顯得尤為必要。不同部門有各自不同的資源優(yōu)勢。具體而言，公共部門可以提供大量的財政資金支持，經(jīng)濟(jì)部門可以利用價格杠桿調(diào)動資源實現(xiàn)的優(yōu)化配置，教育科研和軍用部門可以保證堅實的人才和技術(shù)儲備。政府和業(yè)界通力合作，充分發(fā)揮政府在其中的宏觀調(diào)控作用，以共同研發(fā)為主要任務(wù)，建立和完善霧霾防治技術(shù)相關(guān)的各種規(guī)則、計劃和政策，確立中央和地方環(huán)保部門、科技管理部門等為明確的行政管理主體，通過共享機(jī)制的構(gòu)建，調(diào)動各部門的優(yōu)勢資源，在政府部門的組織和引導(dǎo)下，充分激活企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和軍用部門的積極性，形成以政府為主導(dǎo)，科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，以市場為導(dǎo)向的“官、產(chǎn)、學(xué)、軍”聯(lián)動機(jī)制，促使技術(shù)價值向商業(yè)價值轉(zhuǎn)變，以技術(shù)創(chuàng)新的收益率和回報率促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的升級。

[1]梁睿.美國清潔空氣法研究[D].青島：中國海洋大學(xué)博士學(xué)位論文,2010.

[2]2015年度環(huán)境保護(hù)部部門決算[EB/OL].http://gcs.mep.gov.cn/zhxx/201607/P020160722553024056457.pdf.

[3]2015年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計公報[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201611/t20161111_1427139.html.

[4]劉洪銀.科技人才激勵政策成效評估[J].開放導(dǎo)報,2015,(4)∶106-109.

[5]廖中舉,程華.企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新激勵措施的影響因素及績效研究[J].科研管理,2014,35(7)∶60-66.

[6]聶巧平,王夢穎.基于區(qū)域環(huán)境治理創(chuàng)新機(jī)制視角下的京津冀產(chǎn)業(yè)升級思考[J].當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)管理,2015,37(1)：66-72.

[7]Clean Energy：A Top Administration Priority[EB/OL].https：//www.eia.gov/conference/2011/pdf/presentations/Hogan.pdf.

[8] Clean Power Plan Implementation Choices by States Could Affect Electricity Generation Mix[EB/OL].https：//www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=26952.

[9] DOE Announces $16 Million for 54 Projects to Help Commercialize Promising Energy Technologies[EB/OL].https：//energy.gov/articles/doe-announces-16-million-54-projects-help-commercialize-promising-energy-technologies.

[10]Energy Department Invests $82 Million to Advanced Nuclear Technology [EB/OL].https：//energy.gov/articles/energy-department-invests-82-million-advanced-nuclear-technology.

[11]鐘柯.美國《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》[J].科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理,1996,(9)∶96.

[12]孫遠(yuǎn)釗.論科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)學(xué)研合作——美國《拜杜法》35周年的回顧與展望[J].科技與法律,2015,(5)∶1008-1037.

[13]楊曉鋼.國外科技人才創(chuàng)新激勵機(jī)制的相關(guān)理論啟示和經(jīng)驗借鑒[J].未來與發(fā)展,2013,(3)∶96-99.

[14] Find Green Engineering Programs Outside of EPA [EB/OL].https：//www.epa.gov/green-engineering/find-green-engineering-programs-outside-epa.

[15] Why SSL[EB/OL].https：//energy.gov/eere/ssl/why-ssl.

[16]佚名.美國關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)立法一覽[J].中國高新區(qū),2010,(7)∶43.

[17] Air Monitoring,Measuring,and Emissions Research [EB/OL].https：//www.epa.gov/air-research/air-monitoring-measuring-and-emissions-research#ngamt.

[18] Manufacturing of Protected Lithium Electrodes for Advanced Lithium-Air,Lithium-Water,and Lithium-Sulfur Batteries[EB/OL].https：//energy.gov/sites/prod/files/2016/12/f34/1405-Protected%20Lithium%20Electrodes-101216-compliant.pdf.

[19] Village Green Project[EB/OL].https：//www.epa.gov/air-research/village-green-project.

[20]楊奔,林艷.我國霧霾防治的金融政策研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2015,(12)∶91-94.