關(guān)于新時期生產(chǎn)建設(shè)活動人為水土流失監(jiān)管的思考

閆建軍，常丹東

(1.平羅縣水務(wù)局，寧夏 平羅 753400；2.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

2018年9月，水利部鄂竟平部長在主持召開專題會聽取水土保持司匯報后指出，新時代水土保持工作總的思路和要求是，把工作重心切實轉(zhuǎn)變到監(jiān)管上來，在監(jiān)管上強(qiáng)手段，在治理上補(bǔ)短板。要把生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失作為監(jiān)管的重中之重，并突出抓好三個要素：一是能找著問題。大力抓好監(jiān)測基礎(chǔ)工作，運(yùn)用好高新技術(shù)手段，及時精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)人為水土流失違法違規(guī)行為。二是對問題能夠認(rèn)定。依法依規(guī)科學(xué)認(rèn)定不同主體、不同性質(zhì)的人為破壞行為。三是嚴(yán)格責(zé)任追究處罰。針對不同主體、不同對象、不同活動，細(xì)化提出責(zé)任追究和處罰標(biāo)準(zhǔn)。要綜合采取經(jīng)濟(jì)處罰、約談、通報、信用黑名單等手段，讓違法者、失信者受到應(yīng)有的懲處，形成強(qiáng)大威懾。

生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失監(jiān)管多年來一直是水土保持工作的一項重要任務(wù)，為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供了有力支撐，但當(dāng)前與國家生態(tài)文明建設(shè)的要求相比，仍面臨不少挑戰(zhàn)。作為一名水土保持工作者，深感生產(chǎn)建設(shè)活動涉及的行業(yè)眾多，水土流失監(jiān)管是一項社會化工作，監(jiān)管難度非常之大。扎實貫徹落實鄂竟平部長突出抓好“三個要素”的指示，需要做好水土流失調(diào)查取證、水土流失違法違規(guī)行為認(rèn)定、水土流失違法責(zé)任追究等重點工作，而這些工作又涉及公安、質(zhì)監(jiān)、司法等部門。認(rèn)真貫徹落實水土保持法、強(qiáng)化部門橫向聯(lián)合工作，對推動生產(chǎn)建設(shè)活動人為水土流失監(jiān)管至關(guān)重要。結(jié)合多年來水土保持相關(guān)工作開展情況，借鑒有關(guān)部門對相關(guān)工作歸口管理的具體要求和推進(jìn)情況，就新時期生產(chǎn)建設(shè)活動人為水土流失監(jiān)管思考如下。

1 關(guān)于如何找著問題

1.1 水土保持法有關(guān)法律要求及當(dāng)前執(zhí)行情況

及時精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)人為水土流失違法違規(guī)行為是水土流失調(diào)查取證的工作要求，同時也是能否找著問題的關(guān)鍵。關(guān)于水土流失調(diào)查取證，水土保持法第四十四條做了原則性規(guī)定，水政監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)進(jìn)入現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查取證。

這條規(guī)定以法律條文形式授權(quán)水政監(jiān)督檢查人員開展現(xiàn)場調(diào)查取證，但是沒有明確水政監(jiān)督檢查人員單獨調(diào)查取證的結(jié)果在司法審判中是否可以作為證據(jù)，以及水行政主管部門與公安機(jī)關(guān)在水土保持執(zhí)法過程中的相互關(guān)系等內(nèi)容。同時，水行政主管部門在日常水土保持執(zhí)法中，由于部門權(quán)限、執(zhí)法手段有限，因此，阻礙執(zhí)法、抗拒執(zhí)法的情況大量存在，嚴(yán)重影響水土保持執(zhí)法效率和執(zhí)法人員的人身安全。實際工作中，1991—2010年之間，水土保持違法案件的調(diào)查取證多由水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門單獨或與法院共同完成。近年來，特別是在新水土保持法實施后，隨著設(shè)施設(shè)備及技術(shù)力量的提高，水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)逐漸成了水土保持違法案件調(diào)查取證的重要機(jī)構(gòu)，水土保持監(jiān)測調(diào)查總結(jié)報告的法律權(quán)威性也逐步得到強(qiáng)化。例如，晉陜蒙水土保持監(jiān)督局多次委托中科院水土保持研究所開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持違法監(jiān)測工作；在2017年的貴州首例水土流失環(huán)境公益訴訟案的開庭審理中，相關(guān)監(jiān)測機(jī)構(gòu)編制的水土保持監(jiān)測調(diào)查總結(jié)報告就發(fā)揮了主要證據(jù)的作用。

1.2 相關(guān)行業(yè)部門找著問題的主要途徑和手段

以環(huán)保部為例，為推進(jìn)環(huán)保部門現(xiàn)場調(diào)查取證工作及取證材料的證據(jù)作用，環(huán)保部于2013年11月聯(lián)合公安部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2013〕126號)，該文明確提出，要樹立證據(jù)意識，依法嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染犯罪。各級環(huán)境保護(hù)、公安部門要牢固樹立證據(jù)意識，及時、全面、準(zhǔn)確地收集涉嫌環(huán)境污染犯罪的各類證據(jù)。環(huán)境保護(hù)部門在執(zhí)法過程中要及時收集、提取、監(jiān)測固定污染物種類、濃度、數(shù)量等證據(jù)。各級公安機(jī)關(guān)依法偵辦環(huán)境污染刑事案件，要借助環(huán)境保護(hù)部門的專業(yè)知識和技術(shù)支持，提高辦案質(zhì)量。要求各地環(huán)保和公安機(jī)關(guān)建立完善聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)席會議制度、聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度、重大案件會商督辦制度3個制度，以及案件移送機(jī)制、緊急案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制、案件信息共享機(jī)制、獎懲機(jī)制4個機(jī)制。

這項工作極大地提高了精準(zhǔn)找到問題的工作效率。近年來，浙江、山東、河北等省已探索建立了環(huán)保與公安聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，出臺了文件，成立了專門的機(jī)構(gòu)，組建了隊伍，共同執(zhí)法取證。例如，浙江設(shè)立了省公安廳駐環(huán)保廳工作聯(lián)絡(luò)室，全省各地級市均設(shè)立了聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室，85%以上的縣(市、區(qū))也設(shè)了聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室。山東省公安廳成立了食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊，全省17個地級市中有14個成立了對口的偵查支隊。

1.3 關(guān)于如何找著問題的思考

調(diào)查取證是找到問題的關(guān)鍵，收集到的取證材料能否作為證據(jù)同樣至關(guān)重要。建議水利部與公安部建立完善銜接配合的水土保持執(zhí)法工作機(jī)制，力爭做到水利和公安共建執(zhí)法機(jī)構(gòu)、共享執(zhí)法人員、共同調(diào)查取證、共處水土流失案件，具體為：建立聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)席會議制度，解決重大聯(lián)動事項；建立聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度，強(qiáng)化日常聯(lián)動執(zhí)法；建立完善案件移送機(jī)制，規(guī)范聯(lián)動執(zhí)法程序；建立重大案件會商和督辦制度，加強(qiáng)案件風(fēng)險研判；建立緊急案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，做到執(zhí)法工作無縫銜接；建立案件信息共享機(jī)制，提高聯(lián)動執(zhí)法效率；建立獎懲機(jī)制，提高執(zhí)法效率。

2 關(guān)于如何認(rèn)定問題

2.1 水土保持法有關(guān)法律要求及當(dāng)前執(zhí)行情況

水土保持法涉及水土流失行為的條文主要有：第八條造成水土流失的行為，第十五條、第三十二條、第五十二條(兩次)造成水土流失的活動、行為，第十七條造成水土流失的活動，第十八條造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動，第二十五條造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，第三十八條造成水土流失的活動，第四十八條造成水土流失的活動。涉及水土流失行為認(rèn)定的條文主要有第四十條，縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)發(fā)揮水土保持監(jiān)測工作在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會公眾服務(wù)中的作用；第四十二條，國務(wù)院水行政主管部門和省級人民政府水行政主管部門應(yīng)根據(jù)水土保持監(jiān)測情況定期公告水土流失類型、面積、強(qiáng)度、分布及變化，水土流失危害，水土流失預(yù)防和治理情況。

這些法律規(guī)定都對水土流失的法律責(zé)任做了原則要求，但就水土流失事件的認(rèn)定主體，水土流失事件的追根溯源判定及鑒定相關(guān)責(zé)任歸屬、水土流失危害及經(jīng)濟(jì)損失評價等具體內(nèi)容，尚需從法律層面進(jìn)一步完善。

2.2 相關(guān)行業(yè)部門認(rèn)定的主要途徑和手段

對認(rèn)定主體，即由誰來認(rèn)定，《檢驗檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》(國家質(zhì)檢總局令第163號)規(guī)定，凡是為司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)做出的裁決及社會經(jīng)濟(jì)、公益活動出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的檢驗檢測機(jī)構(gòu)，都需要通過國家認(rèn)監(jiān)委相關(guān)資質(zhì)認(rèn)定。2015年12月21日，司法部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，明確環(huán)境訴訟中需要解決的專門性問題，并規(guī)定了環(huán)境損害司法鑒定的主要領(lǐng)域。該通知明確將環(huán)境損害鑒定評估納入司法鑒定行列，對環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范提出了明確要求。

2.3 關(guān)于如何認(rèn)定的思考

按照水土保持法，水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)具有水土流失生態(tài)環(huán)境狀況和動態(tài)監(jiān)測的公益性職能，部分省份已在水土保持法實施辦法或水土保持條例中植入了水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)的水土流失事件認(rèn)定職能。2017年1月18日印發(fā)的《水利部關(guān)于加強(qiáng)水土保持監(jiān)測工作的通知》(水?！?017〕36號)明確要求，要全面做好違法行為監(jiān)測，為違法事實確定、案件查處和糾紛仲裁等提供監(jiān)測服務(wù)。要開展水土流失違法事實監(jiān)測，按照水土保持法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對造成嚴(yán)重水土流失或存在重大水土流失隱患的行為進(jìn)行監(jiān)測，鑒定違法事實，為及時消除水土流失隱患、避免人為水土流失災(zāi)害、糾紛責(zé)任認(rèn)定和監(jiān)督執(zhí)法提供依據(jù)。綜上，水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)是為司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)做出的裁決出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的最佳支持單位，由水利聯(lián)合司法、國家質(zhì)檢部門賦予水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)司法鑒定資質(zhì)，制定水土流失損害評估鑒定技術(shù)規(guī)范，及時、全面、準(zhǔn)確開展水土流失犯罪證據(jù)的監(jiān)測、收集、提取工作，并將由水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)確定的證據(jù)納入“兩高”認(rèn)可的證據(jù)體系，可為水土流失行為認(rèn)定及案件審判提供有力的專業(yè)和技術(shù)支撐。

3 關(guān)于如何追究責(zé)任

3.1 水土保持法有關(guān)法律要求及當(dāng)前執(zhí)行情況

水土保持法第五十八條規(guī)定：違反本法規(guī)定，造成水土流失危害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。多年法律實踐表明，這只是原則性的規(guī)定，到底造成什么樣的水土流失危害應(yīng)依法承擔(dān)民事責(zé)任，造成什么樣的水土流失危害構(gòu)成犯罪應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，這些尚需要進(jìn)一步從法律層面細(xì)化解釋。

3.2 相關(guān)行業(yè)部門追究責(zé)任的主要途徑和手段

以環(huán)保部推動“兩高”出臺環(huán)境污染刑事案件司法解釋為例，2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，同時公布4起污染環(huán)境典型案例。《解釋》細(xì)化了《刑法修正案(八)》中關(guān)于環(huán)境污染刑責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(包括私設(shè)暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)在內(nèi)的14種情況，都可被認(rèn)定為嚴(yán)重污染環(huán)境，責(zé)任人將被追究刑事責(zé)任)。2013年6月至當(dāng)年年底，環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送了近300起涉嫌環(huán)境污染犯罪案件，超過過去5年的總和；公安機(jī)關(guān)立案偵辦247起該類案件，相當(dāng)于過去10年立案總量，共移送檢察機(jī)關(guān)起訴145起。2014年12月8日，最高人民法院審判委員會第1631次會議通過《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。2015年2月9日，最高人民法院審判委員會第1644次會議通過《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》。通過這些工作，進(jìn)一步明確了各類環(huán)境有關(guān)案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及量刑標(biāo)準(zhǔn)，有力地提高了環(huán)保司法審判的可操作性。

3.3 對于如何追究責(zé)任的思考

參考環(huán)保做法，推進(jìn)最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布關(guān)于辦理水土流失民事和刑事案件適用法律若干問題的解釋，并輔以相關(guān)典型案例，細(xì)化說明承擔(dān)水土流失民事責(zé)任和構(gòu)成犯罪的水土流失刑事責(zé)任的行為及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對于推進(jìn)水土流失案件司法審判的客觀性、公正性和可操作性意義重大。

4 結(jié) 語

十九大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，強(qiáng)調(diào)要深化依法治國實踐。依法治國在于有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。貫徹落實十九大精神，按照深化依法治國實踐要求，進(jìn)一步加大工作力度，認(rèn)真貫徹落實水土保持法，加快構(gòu)建以水土保持法為核心，內(nèi)外銜接、體系完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)制度體系，取得水土保持依法行政、依法決策、依法管理新突破，這些工作和依法治國密切相連，對于做好生產(chǎn)建設(shè)活動人為水土流失監(jiān)管工作意義重大。這是新時期新形勢給水土保持工作帶來的難得發(fā)展機(jī)遇，亟待推進(jìn)，刻不容緩。