改革開放40年山西水土保持發(fā)展回顧

張志勇

(山西省水土保持監(jiān)測中心，山西 太原 030001)

山西是全國水土流失最為嚴重的省份之一，水土流失面積10.8萬km2，占全省土地總面積的69%。嚴重的水土流失，是制約山西經濟社會可持續(xù)發(fā)展和造成廣大山區(qū)農村長期貧困的重要原因之一。改革開放以來，山西省委、省政府因時制宜、改革創(chuàng)新，依靠和發(fā)動人民群眾，治山治水，治溝治灘，大搞水土保持，綠了黃土地，富了老百姓。

1 民營水保

1.1 發(fā)展歷程

(1)戶包治理。1981年，河曲縣農民苗混瞞與舊縣公社小五村大隊簽訂了新堯溝小流域承包合同，面積16.7 hm2，期限3年，結果他當年就完成治理面積11.7 hm2。當時忻州地區(qū)人民總結了這一經驗，并稱之為“戶包治理小流域”。山西省人民政府對這一群眾創(chuàng)造的新經驗進行了及時的研討總結，并出臺政策號召廣大農民以戶承包治理小流域，“鼓勵他們長期經營，大膽投勞、投資”。此后，戶包治理在全省及黃河流域乃至全國迅速推廣。戶包治理小流域是家庭聯(lián)產承包責任制在水土保持領域的擴展和延伸，調動了農民治理水土流失的積極性，成為山區(qū)農民脫貧致富的一條有效途徑。

(2)“四荒”拍賣。1992年鄧小平南方講話是全黨全國思想上的又一次大解放，戶包治理也因此迎來變革的契機。隨著戶包治理小流域的蓬勃發(fā)展，廣大群眾進一步認識到“四荒”治理開發(fā)蘊藏的巨大經濟和生態(tài)效益，看到了它廣闊的發(fā)展前景，對土地使用權也有了更強烈的擁有愿望。正是在這樣的背景下，1992年5月，嵐縣首先出臺了《關于多形式承包拍賣治理小流域的十條規(guī)定》，開創(chuàng)了“拍賣”治理的先河。此后“四荒”拍賣迅速在全省乃至全國推廣開來?！八幕摹钡厥褂脵嗤ㄟ^拍賣的形式長期交給農民，使農民獲得長久擁有土地使用權的穩(wěn)定感和權屬感，消除了農民怕“變”的心理，進一步調動了農民治理的積極性。正如時任中共中央總書記江澤民到呂梁地區(qū)視察時指出的：“拍賣的是‘四荒’使用權，得到的是農民治山治水的積極性?！?/p>

(3)大戶治理。20世紀90年代后期，隨著市場經濟的快速發(fā)展，“四荒”地不僅吸引了廣大農民，也吸引了社會各階層人員的廣泛參與，特別是一批在煤炭開采等領域積累了一定資金的企業(yè)家，他們懷著回饋家鄉(xiāng)的樸素情感及企業(yè)轉型發(fā)展的希望，紛紛用積累的資金轉投“四荒”治理。這些治理戶承包面積大、投入資金多、治理效果好。山西省把承包或購買“四荒”面積在33.33 hm2(500畝)以上的治理開發(fā)戶稱為“大戶”，“大戶”可以是個人，也可以是企事業(yè)單位。除了在市場自然選擇中成長起來的民營水保大戶，一些大型企事業(yè)單位在政府的推動和要求下，也參與了“四荒”地的治理開發(fā)，成為治理“大戶”。如：20世紀80年代后期，柳林、左云等煤炭大縣以“一礦一企治理一山一溝”“以黑補綠”等方式，讓企業(yè)履行社會責任，參與生態(tài)保護與建設；2011年，太原市政府與太鋼、國信、梗陽等13家大型企業(yè)集團簽訂合作協(xié)議，由企業(yè)出資治理開發(fā)荒山，建設城郊森林公園，并拿出一定比例土地用于企業(yè)適度開發(fā)。大戶治理是市場經濟體制在水土保持領域的體現(xiàn)和運用，可以有效促進“四荒”地資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢快速轉變，提高了治理質量和速度，進一步解放了“四荒”地上的生產力。

1.2 政府推動

(1)政策鼓勵。民營水保的蓬勃發(fā)展離不開政策的扶持鼓勵。戶包治理出現(xiàn)后，山西省政府及時抓住這一群眾首創(chuàng)經驗，深入調查研究，于1983年出臺《關于戶包治理小流域的幾項政策規(guī)定》，鼓勵廣大山區(qū)農民承包荒山荒溝，發(fā)家致富。之后又陸續(xù)出臺了《關于戶包治理小流域政策的補充規(guī)定》(1989年)、《關于進一步落實戶包治理小流域政策規(guī)定的通知》、《關于用股份制形式開發(fā)治理小流域的試行辦法》(1990年)，及時發(fā)現(xiàn)問題、總結經驗、予以解決?！八幕摹迸馁u治理經驗出現(xiàn)后，呂梁地委、行署于當年印發(fā)了《關于拍賣荒山、荒坡、荒溝、荒灘使用權，加速小流域治理的意見》，省政府于1997年出臺了《關于拍賣農村“四荒”地使用權 搞好小流域綜合防治的若干規(guī)定》。為鼓勵扶持大戶治理，山西省政府于2005年出臺了《關于發(fā)展民營水保大戶的資金扶持辦法》，規(guī)定每年從水利建設基金中安排500萬元扶持民營水保大戶。2013年，山西省委、省政府出臺《關于實施百企千村產業(yè)扶貧開發(fā)工程的指導意見》，支持引導百家以上省內大中型企業(yè)開展生態(tài)治理和扶貧開發(fā)，既對生態(tài)治理提出要求，又為企業(yè)預留盈利的空間，進一步促進了大戶治理的持續(xù)健康發(fā)展。

(2)及時引導。從1986年開始，山西省人民政府每兩年召開一次、連續(xù)召開十一次全省小流域治理工作會議，將全省水土保持工作特別是群眾治山治水不斷引向深入。時任全國政協(xié)副主席錢正英三次參加會議，給予山西水保工作及時指導和巨大鼓舞。在1988年的會議上，錢正英作了“戶包小流域大有可為、戶包小流域貴在堅持”的講話，對戶包小流域已經過時、有很大局限等說法，予以明確答復，堅定了山西實施戶包小流域的信心。在1990年的會議上，錢正英作了“堅持推進小流域治理，關鍵在領導”的講話，指出了深入推進小流域治理工作的關鍵所在。在1992年的會議上，錢正英又提出了“把小流域治理引向商品經濟的大道”，及時將黨和國家的政策引向水保、引向山西。在1994年山西第五次小流域治理工作會議上，錢正英致信鼓勵山西大力發(fā)展小流域經濟，將小流域治理推向市場，更好地為水土流失地區(qū)農民脫貧致富奔小康服務?！吨紊街嗡畬懘呵铩轿魇⌒×饔蛑卫砉ぷ鲿h實錄(1986—2006)》一書，記載了山西這一歷史時期的水保發(fā)展歷程，錢正英為該書作了序言。錢正英等老一輩領導對山西水保工作的指導關懷是山西水保工作得以不斷創(chuàng)新發(fā)展的不竭動力。

1.3 發(fā)展現(xiàn)狀

戶包治理、拍賣治理、大戶治理，調動了農民治理小流域的積極性，加快了水土流失的治理速度。截至2017年底，全省共有各類民營水保戶30萬戶，其中承包面積在33.33 hm2(500畝)以上的民營水保大戶4 300多戶，已累計投入治理資金40多億元，治理開發(fā)“四荒”地8 000多km2，成為山西水土保持生態(tài)建設的一支重要力量。

2 重點治理

2.1 發(fā)展歷程

在發(fā)動千家萬戶治理千溝萬壑的同時，國家和山西省有針對性地啟動實施了一批重點水土保持項目，在重點區(qū)域開展重點治理。從20世紀80年代開始，山西先后實施了三川河流域重點治理、永定河上游重點治理、黃河上中游水土流失區(qū)重點防治、太行山水土流失重點治理、試點小流域、治溝骨干工程、世界糧食計劃署糧援項目水土保持工程、水土保持世界銀行貸款項目等國家水保重點工程項目，迅速推進了當地的水土流失治理工作。山西省還實施了汾河水庫上游水土流失綜合治理、汾河二庫上游古交市水土流失綜合治理試點、西山地區(qū)綜合治理小流域等省級水土保持重點工程。特別是自1988年開始實施的汾河水庫上游水土保持綜合治理工程，以整個汾河上游為治理對象，每年由省財政拿出2 000萬元，連續(xù)治理20年。

進入21世紀以來，黨和國家更加重視水土保持生態(tài)建設工作，在山西實施了21世紀初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃水土保持項目、京津風沙源治理工程水土保持項目、黃河水土保持生態(tài)工程、黃土高原淤地壩工程等一大批關乎生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展的水土保持生態(tài)建設工程。近年來又實施了國家水土保持重點建設工程、國家水土流失重點治理工程、坡耕地水土流失綜合治理工程、農業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目、中央水利發(fā)展資金水土保持工程等項目。山西省還實施有壩灘聯(lián)治、溝壩地治理、省水土保持生態(tài)建設、水土保持補償費返還防治等省級水土保持重點工程。

中共十八大以來，山西水土保持重點工程項目年均投入建設資金6億多元，年均治理水土流失面積13.33萬hm2以上(200多萬畝)，成為帶動全省水土保持生態(tài)建設的龍頭。

2.2 經驗做法

(1)綜合治理。早在20世紀50年代，山西省中陽縣等一些地方就出現(xiàn)了“以支毛溝為單元綜合治理”的做法，此后在全省80多個縣進行了推廣。20世紀60、70年代水土保持轉入以基本農田建設為主后，由于沒有以小流域為單元進行綜合措施配置，單純進行整地等工程建設，未能形成綜合防治體系，因此治理效果并不理想?？偨Y正反兩方面的經驗教訓，逐步認識到以小流域為單元綜合治理的優(yōu)勢和效果之后，1980年4月，水利部在山西吉縣召開13省區(qū)小流域綜合治理座談會，在總結過去經驗的基礎上，提出了小流域綜合治理的思路。此后，小流域綜合治理逐步完善，成為山西及全國開展水土保持生態(tài)建設的基本技術路線。

(2)封禁治理。2000年以來，水利部提出“充分發(fā)揮大自然的力量，依靠生態(tài)自我修復能力，加快水土流失防治步伐”的新思路后，山西結合本省實際，于2002年提出了“快速度治理、大面積封禁、全方位保護”的治理方針，大搞封禁治理，“小開發(fā)，大保護”，采取封育恢復和人工治理相結合、以封育恢復植被為主的辦法，依靠自然力量，充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復功能，快速推進全省水土流失治理工作。之后按照水利部安排部署，選擇中陽、右玉、岢嵐、鄉(xiāng)寧、隰縣、壺關等縣實施了生態(tài)修復試點工程，經驗成熟后推向全省。2007年，山西省出臺了《山西省封山禁牧辦法》，全省11個市110多個縣也出臺了相應的政策辦法，有力地推動了封禁治理，促進了生態(tài)修復。

(3)專業(yè)隊治理。1963年1 月，周恩來總理對農業(yè)部黨組《關于在黃河中游地廣人稀水土流失嚴重區(qū)建立水土保持專業(yè)隊的方案》作出批示以后，山西省根據方案和批示精神，在一些水土流失嚴重的縣建立了水土保持專業(yè)隊，季節(jié)性或常年性組織開展水土流失治理。專業(yè)隊具有人員穩(wěn)定、力量集中、技術熟練等優(yōu)勢，是20世紀80、90年代組織實施水保重點項目的重要方式之一。隨著市場經濟的不斷發(fā)展，水保專業(yè)隊也在市場經濟的大潮中經受考驗，發(fā)展并不平衡，甚至良莠不齊。山西省水利廳曾以資質管理的方式對各地專業(yè)隊進行規(guī)范管理。隨著各類資質由住建部門集中統(tǒng)一管理，水保專業(yè)隊也逐步退出歷史舞臺或以新的面貌和組成方式參與水保生態(tài)建設。2017年，為貫徹精準扶貧、精準施策精神，山西省水利廳出臺了《山西省水利水保專業(yè)隊組建管理辦法(試行)》，鼓勵各地組建水利水保專業(yè)隊，吸納貧困人口參與水保生態(tài)建設，增加貧困人口勞務收入。

(4)規(guī)模治理。幾十年連續(xù)不斷的治理為集中、連片、規(guī)模治理創(chuàng)造了條件。各地因地制宜，整合各類生態(tài)建設項目資金，在原有治理的基礎上，查補治理空擋，連點成線、連線成片、連片成區(qū)，規(guī)模推進水保生態(tài)建設。如晉北風沙區(qū)的大同、朔州各縣區(qū)將京津風沙源治理等水土保持重點治理項目與當地生態(tài)環(huán)境綜合整治工程相結合，總體規(guī)劃，連片治理，規(guī)模推進，建成130多處集中連片、規(guī)模宏大的生態(tài)防護工程，其中超過0.33萬hm2(5萬畝)集中連片的生態(tài)防護工程有20多處，建成了朔城區(qū)西山、大同縣火山群、陽高縣致富山、新榮區(qū)王堂窯、左云縣劉家窯、懷仁縣金沙灘、右玉縣小南山等一批大規(guī)模的水保生態(tài)治理片，并逐步發(fā)展成為各具特色的休閑度假旅游區(qū)，滿足了人民群眾對生態(tài)建設的更高要求。永和縣則整合以水保為主的全縣生態(tài)建設項目，打造芝河源頭水土保持示范區(qū)，治理面積達到309 km2，治理標準高、規(guī)模大、效益好，成為全省水土保持生態(tài)建設的典范。

(5)淤地壩建管。山西淤地壩建設歷史悠久，據記載，明萬歷年間汾西縣就有溝道筑壩攔泥淤地的做法。20世紀80年代后，水利部在黃土高原開展了治溝骨干工程試點建設。山西還為此出臺了《山西省淤地壩工程技術規(guī)范》。2003年黃土高原淤地壩工程啟動會在山西召開后，山西開始了新一輪大規(guī)模淤地壩建設高潮。目前，山西全省建有淤地壩18 161座，其中大中型淤地壩2 035座、小型淤地壩16 126座。淤地壩的日常及汛期安全運用一直是難點，而落實管護經費是其關鍵所在。為此，山西先是推廣了汾西縣的“護壩田”經驗，用所淤之地的收益作為淤地壩管護的費用，之后又推廣了大寧縣的經驗，將淤地壩管護經費納入縣級財政預算。2018年，水利部組織“四不兩直”檢查后，山西省水利廳針對管護經費難落實等問題，決定每年由省里拿出500萬元用于全省大中型淤地壩的管護，從根本上解決了淤地壩管護費用問題。

3 依法防治

3.1 制定完善法律法規(guī)

20世紀80年代中期，全省開發(fā)建設項目尤其是能源重化工基地建設項目迅速發(fā)展。由于開發(fā)建設過程中忽視水土保持，人為水土流失日益加劇，因此水土保持監(jiān)督管理逐漸被提上議事日程。1988年10月，經國務院批準，國家計委、水利部聯(lián)合發(fā)布了《開發(fā)建設晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》，以加強這一地區(qū)開發(fā)建設過程中的水土保持工作。山西省人民政府于1989年11月發(fā)布了《山西省開發(fā)建設河保偏地區(qū)水土保持實施辦法》，省水利廳、物價局、財政廳于1990年2月聯(lián)合發(fā)出了《關于河保偏地區(qū)水土流失補償費、治理費的征收、管理和使用辦法》，此后全省水土保持“兩費”征收使用管理辦法相繼出臺。1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施后，山西省于1994年7月頒布了《山西省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，太原和大同兩市還頒布了市級水土保持實施辦法，水土保持法律法規(guī)體系逐步完善。2015年，山西省又根據新水土保持法修訂了《山西省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，并聯(lián)合有關部門出臺了補償費使用管理辦法。

3.2 隊伍建設

為貫徹執(zhí)行《開發(fā)建設晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》，山西省河曲、保德、偏關3縣和忻州地區(qū)首先建立了水土保持監(jiān)督監(jiān)測機構。水土保持法頒布實施后，全省各地迅速成立監(jiān)督機構，形成了省、市、縣、鄉(xiāng)四級監(jiān)督執(zhí)法體系。為保證嚴肅執(zhí)法，大部分的縣要求統(tǒng)一著裝，上崗人員佩戴標志，并配備了監(jiān)督檢查專用車輛和執(zhí)法辦案設備。山西省水利廳每年都舉辦至少一期監(jiān)督檢查員培訓班，以提高監(jiān)督人員執(zhí)法水平和業(yè)務素質。為了實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)法體系規(guī)范化，1994年山西省水利廳出臺了《山西省水土保持監(jiān)督檢查員考核任免管理規(guī)定》，對監(jiān)督人員應具備的條件、考核任免辦法、表彰處罰規(guī)定、職責和職權范圍都做了具體規(guī)定。1996年又發(fā)布了《山西省水土保持監(jiān)督檢查員管理暫行辦法》，對監(jiān)督機構和人員的設置，以及持證上崗、年度考核做了更加具體的規(guī)定。2012年，省編辦又出臺了《關于規(guī)范市縣水土保持監(jiān)督機構的意見》，對全省水土保持監(jiān)督機構做了定編、定級、定性，規(guī)定市級水土保持監(jiān)督機構可以確定為副縣級，縣級水土保持監(jiān)督機構可以確定為副科級，市縣兩級水保監(jiān)督機構按照公益一類事業(yè)單位進行管理，部分市縣根據該文件對水保監(jiān)督機構人員進行了加強。

3.3 監(jiān)督執(zhí)法

1989年山西省河曲、保德、偏關3縣被確定為全國首批水土保持執(zhí)法試點縣。為做好試點工作，省水利廳從水土保持經費中每年拿出60萬元，忻州地區(qū)從地方財政中每年拿出12萬元，選擇水土流失嚴重、干部群眾積極性高的礦區(qū)小流域，與工礦投資相匹配，進行全面綜合治理，樹樣板，搞示范，取得經驗，全面推廣。為宣傳先進典型事跡，忻州電視臺和省電視臺聯(lián)合拍攝了《黃與黑》《黃與綠》兩部電視劇，先后在省電視臺和中央電視臺播放。1990年10月，黃河水利委員會對河曲、保德、偏關水土保持監(jiān)督執(zhí)法試點工作進行了檢查驗收，3縣全部合格。此后，按照水利部的安排部署，山西省又分批次開展了監(jiān)督執(zhí)法試點。運城地區(qū)水土保持監(jiān)督總站被授予“全國水保監(jiān)督執(zhí)法先進單位”，左云縣人民政府、柳林縣水保監(jiān)督站被授予“全國水保監(jiān)督執(zhí)法試點先進集體”。為推動監(jiān)督執(zhí)法深入開展，山西省查處了中條山有色金屬公司水泥廠水土流失案、寧靜鐵路上鸞橋隧道棄渣案等典型案件?！吨腥A人民共和國水土保持法》修訂實施后，山西省從2012年開始，在相關流域機構的指導下，由省人大帶隊，連續(xù)幾年對高速公路人為水土流失開展聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督檢查，帶動了全省各個行業(yè)領域的水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，水土保持方案編報率、實施率大幅提高，水土保持監(jiān)督管理取得顯著成效，人為水土流失得到有效遏制。

4 成效顯著

在國家、地方、企業(yè)、個人等全社會力量的共同推動下，經過多年連續(xù)不斷的治理，截至目前，全省共治理水土流失面積6.67萬km2，水土流失治理度達到61.8%，全省水土流失面積大為減少，水土流失強度大為減輕，水土保持生態(tài)環(huán)境明顯改善。

(1)減少了入河入庫泥沙。汾河水庫上游經過20多年治理，共完成初步治理面積2 032 km2，建設大中小型淤地壩157座，年入庫泥沙由1 148萬t減少到380萬t，泥沙淤積大為減輕，群眾的生產生活條件顯著改善，基本實現(xiàn)了“治窮致富、攔沙保庫”的目標。近年來山西入黃泥沙大幅減少，水土保持居功至偉。

(2)部分縣生態(tài)環(huán)境整體向好。右玉縣經過多年堅持不懈的治理，全縣水土流失治理度由原來的不足1%提高到目前的63%，林草植被覆蓋率達到60%，土壤侵蝕量減少了42%，原來風沙災害嚴重的“不毛之地”，變成了今日的塞上綠洲。右玉縣在治山治水的艱苦奮斗過程中創(chuàng)造了彌足珍貴的“右玉精神”，2012年右玉縣被水利部命名為“國家水土保持生態(tài)文明縣”。

(3)改善了農業(yè)生產條件。近年來實施的坡耕地水土流失綜合治理工程，共投入建設資金近9億元，修建水平梯田5.67萬hm2(85萬畝)，跑水跑土跑肥的“三跑田”變成了保水保土保肥的“三保田”。充分發(fā)揮淤地壩上攔下保作用，投入建設資金4.8億多元，實施壩灘聯(lián)治和溝壩地治理工程，建成高產穩(wěn)產的壩灘地0.48萬hm2(7.2萬畝)。昔日的瘠坡薄地、荒灘爛溝，變成了如今的“聚寶盆”“錢糧囤”。

(4)促進了農民增收。栽植的水土保持經濟林，不僅能防治水土流失，還為當地農民增收致富開辟了渠道。通過實施水保重點治理，陽高的杏、隰縣的梨、吉縣的蘋果等已成為當地群眾脫貧致富的主要產業(yè)。近年來，山西又推廣了雙季槐、油牡丹、翅果油樹等水土保持樹種，每公頃收入都在6萬元以上，治理了一方水土，富裕了一方百姓，發(fā)展了一方產業(yè)。