與時代同進(jìn) 水土保持在改革開放中不斷前行

姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100055)

恢復(fù)高考制度是中國改革開放的前奏，是全面撥亂反正的一個突破口。它不僅對推動確立黨的解放思想、實事求是的思想路線，實現(xiàn)十一屆三中全會的歷史性轉(zhuǎn)折具有重要意義，而且對于以后我國的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，也具有重要意義。我作為恢復(fù)高考后的幸運(yùn)兒，參加了首次高考，1978 年3月進(jìn)入了國家水土保持專業(yè)第一學(xué)府——北京林學(xué)院(現(xiàn)北京林業(yè)大學(xué))水土保持專業(yè)讀書。同年，十一屆三中全會開啟了改革開放歷史新時期。1978—2018年，作為新一代水保人，與國家改革開放同歷程，投身、參與、開拓改革開放的水土保持事業(yè)40年。

1 以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變，為發(fā)展山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)水土保持注入了新動力

十一屆三中全會確定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的路線，1979年國務(wù)院提出用3年時間，做好國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整、改革、整頓、提高的工作。之后，1981年的政府工作報告明確繼續(xù)貫徹執(zhí)行這一方針。報告指出：“我國森林面積小，覆蓋率低，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)平衡的狀況越來越差。這個問題，如果再不加以有效的解決，就將犯下影響子孫后代的歷史性錯誤”，“燃料緊張的農(nóng)村，首先著力營造薪炭林”，“在黃河、長江和其他江河的上游大力造林種草，搞好水土保持”。報告還指出：“農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，是保證國民經(jīng)濟(jì)全面增長的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)的全面增產(chǎn)，是我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)”?？梢钥闯鲈谵D(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的重要時刻，中央和國務(wù)院仍高度重視水土流失治理、農(nóng)村薪炭林和植被建設(shè)。

1982年1月我作為恢復(fù)高考后的第一屆畢業(yè)生走上了工作崗位，在內(nèi)蒙古開始了我的水土保持生涯。那時候，內(nèi)蒙古丘陵山區(qū)年人均產(chǎn)糧只有189～291 kg，群眾生活十分困難，發(fā)展水土流失地區(qū)的經(jīng)濟(jì)首要任務(wù)是解決群眾的溫飽問題。在調(diào)研、總結(jié)東部丘陵山區(qū)喀喇沁旗獅子溝、通太溝兩條小流域和黃土丘陵區(qū)庫倫旗國家重點治理工程大規(guī)模新修梯田，西部丘陵區(qū)準(zhǔn)格爾旗川掌溝建設(shè)溝壩地，烏拉特中旗石哈河雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)“兩塊天對一塊地”，中部丘陵山區(qū)涼城縣保全莊小流域建設(shè)溝壩地等典型經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們向自治區(qū)黨委、政府提出了水土流失的治理對策和措施，以解決干旱缺水為中心，把一切可以利用的水都利用起來，先是充分利用零星、少量的地表、地下水資源，發(fā)展小片水澆地，再根據(jù)地理環(huán)境條件，修建水平梯田、坡式梯田、隔坡梯田等，還提出了增加投入、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實承包責(zé)任制、實行優(yōu)惠政策等建議。我們的建議得到了上級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，以自治區(qū)人民政府內(nèi)參印的形式發(fā)往各地，在各地黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持下，相關(guān)工作得到了有效落實。經(jīng)過5年的綜合治理，內(nèi)蒙古被列入國家八片水土保持重點治理區(qū)的123條小流域糧食總產(chǎn)量翻了一番，人均糧食由307 kg增加到811 kg，人均年收入從126元上升到511元，提高了3倍多。

2 土地承包帶動了以戶承包治理，加快了水土流失治理步伐

安徽小崗村“包產(chǎn)到戶(分田到戶)”的大膽探索，引發(fā)了全國耕地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的變革，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，對農(nóng)村及全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。1982年中央第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件明確指出，包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。同樣，農(nóng)村有大量的荒山、荒溝、荒丘、荒灘(簡稱為“四荒”)，土地是集體所有的，由于是大家的，長期荒蕪，因此沒有為集體、為農(nóng)戶產(chǎn)生多少效益。20世紀(jì)80年代初，在內(nèi)蒙古水土流失典型地區(qū)伊克昭盟(現(xiàn)鄂爾多斯市)、烏蘭察布盟(現(xiàn)烏蘭察布市)等地，戶包治理“四荒”的變革悄然興起，借著包產(chǎn)到戶的經(jīng)驗，探索著把農(nóng)村“四荒”地分到各戶，承包治理和開發(fā)。1983年達(dá)拉特旗鹽店鄉(xiāng)的李海榮、耳字壕鄉(xiāng)的馮二喜等農(nóng)戶通過承包治理“四荒”，不僅解決了溫飽問題，還發(fā)展了家庭養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)，成為當(dāng)?shù)氐母辉?。同時，承包治理“四荒”使得“四荒”地的林草植被覆蓋度大大提高，控制了水土流失，改善了生態(tài)環(huán)境。

承包治理“四荒”，只靠一個政策，讓“大家的”變成“自己的”，就激發(fā)了千百萬農(nóng)戶治理“四荒”的熱情和干勁。之后的幾年時間，內(nèi)蒙古的承包治理戶發(fā)展到31.6萬戶，承包“四荒”面積101.33萬hm2，治理面積達(dá)到49.47 萬hm2，達(dá)拉特旗72%的農(nóng)戶投入了戶包治理。這不僅為貧困山區(qū)的農(nóng)戶解決了溫飽問題，還增加了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益，同時當(dāng)?shù)厮亮魇б泊蟠鬁p輕了，生態(tài)環(huán)境得到了改善，對國家、對集體、對個人都有利，收到了較好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。

3 拍賣租賃股份新機(jī)制，為水土流失治理再添動力

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新中國成立以來長期采取的計劃經(jīng)濟(jì)體制，已不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。1982年中共十二大提出“計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔”的方針，中央文件中首次提到了“市場”。1984年十二屆三中全會做出了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確指出社會主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟(jì)。1992年鄧小平同志的南方談話和中共十四大終結(jié)了長期以來的計劃與市場之爭，引發(fā)了新一輪思想解放，將改革開放推向了新的階段，明確指出中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，以利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。1993年十四屆三中全會做出了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，八屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》將“國家在社會主義公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟(jì)”修改為“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，“市場經(jīng)濟(jì)”首次得到了國家憲法的支持和保護(hù)。

跟全國的狀況一樣，內(nèi)蒙古面廣量大的水土流失都亟待治理，而那時國家的重點治理工程只覆蓋到9個旗(縣)的一部分〔全區(qū)共有100多個旗(縣)〕，自治區(qū)自身的財力也極為有限，無力投資開展大規(guī)模的治理。有限的經(jīng)濟(jì)水平制約著水土流失治理的速度，也制約著丘陵山區(qū)老百姓解決溫飽、實現(xiàn)脫貧的進(jìn)程。貧困山區(qū)的廣大群眾都在熱切期盼著改革。此外，以往的小流域治理是以計劃經(jīng)濟(jì)模式規(guī)劃和實施的，每條小流域就像一個封閉的小社會，都要做到糧食、油料、飼料、燃料等供需平衡，是一個自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)圈。經(jīng)過初步治理，雖然生產(chǎn)發(fā)展了，產(chǎn)量提高了，但按計劃生產(chǎn)的產(chǎn)品卻沒有市場，農(nóng)戶的收入難以進(jìn)一步提升，嚴(yán)重影響了農(nóng)民治理水土流失的積極性。

20世紀(jì)90年代中期，內(nèi)蒙古赤峰市、烏蘭察布盟、伊克昭盟等地的鄉(xiāng)村開始出現(xiàn)了市場活力的苗頭。比如，有的村組開始探索將“四荒”(有的地方還包含荒沙，稱為“五荒”)地對外租賃，讓有實力的農(nóng)戶和組織進(jìn)行治理與開發(fā)；有的農(nóng)戶之間組成聯(lián)合體，以勞動力、土地、物資、資金等合伙入股，開展聯(lián)合治理開發(fā)；有的悄悄將“四荒”地賣給有經(jīng)濟(jì)實力的人進(jìn)行治理。1994年前后，赤峰市在總結(jié)翁牛特旗、阿魯科爾沁旗、克什克騰旗等地拍賣“四荒”治理開發(fā)權(quán)的經(jīng)驗之后，率先做出了《關(guān)于拍賣四荒使用權(quán)的決定》，將“四荒”地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，消除了權(quán)屬關(guān)系對農(nóng)民的束縛，起到了山定主、樹定根、人定心的作用。到1997年赤峰市共拍賣“四荒”地32.33萬hm2，完成治理面積15.4萬hm2，依靠市場的活力為治理增加了后勁。

1994、1997、1998年水利部先后在黑龍江穆棱、山西呂梁、河北懷來召開了全國第一次、第二次、第三次治理開發(fā)“四荒”資源現(xiàn)場經(jīng)驗交流會，1996年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源 進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》，大大推進(jìn)了全國“四荒”地水土流失治理的步伐。

4 工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，人為水土流失防治拓展了水土保持新領(lǐng)域

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，各類開發(fā)建設(shè)活動造成的人為水土流失問題日益突出。內(nèi)蒙古鄂爾多斯煤炭資源大規(guī)模開發(fā)、呼倫貝爾煤炭電力能源基地建設(shè)，以及公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對地表擾動和植被破壞大，新的水土流失問題越來越嚴(yán)重，相關(guān)水土保持管理工作亟待加強(qiáng)。為了加強(qiáng)資源開發(fā)過程中的水土保持工作、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，1988年10月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家計委、水利部頒布了《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》，這是我國首次對資源開發(fā)集中區(qū)出臺水土保持法規(guī)。晉陜蒙接壤地區(qū)煤炭、石油、天然氣等自然資源十分豐富，是我國重要的能源重化工基地，分布有神府、東勝、準(zhǔn)格爾、河?xùn)|等四大煤田，有大中小型生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)千家，并且其數(shù)量還在不斷增加，規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。大規(guī)模資源開發(fā)和項目建設(shè)，對原本十分脆弱的生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力：生產(chǎn)建設(shè)項目大量的棄土、棄渣直接傾入河流，淤積、堵塞河道；煤炭開采引起的地面塌陷和地裂縫，造成河流干枯、地下水位下降、大量植被枯死、生物群落發(fā)生逆向演替，地表裸露、土地沙化、水土流失等生態(tài)災(zāi)害加劇，出現(xiàn)土地棄耕、民房倒塌、“生態(tài)災(zāi)民”等一系列新的生態(tài)問題和社會問題。內(nèi)蒙古呼和浩特市的托克托縣和鄂爾多斯市的達(dá)拉特旗、準(zhǔn)格爾旗、伊金霍洛旗、東勝區(qū)被列入該區(qū)域，率先開展了水土保持監(jiān)督管理工作。

1991年6月29日《中華人民共和國水土保持法》正式頒布實施，水土保持工作走上了依法防治的軌道。水土保持法將原來“治理為主、防治并重”改為了“預(yù)防為主”，首次提出了水土保持方案、建設(shè)項目水土保持“三同時”等制度，要求加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)活動的水土保持管理。1994年水利部召開全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作會議，時任國務(wù)委員陳俊生發(fā)來了賀信，并要求各地各部門強(qiáng)化水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系，完善配套法規(guī)，落實預(yù)防監(jiān)督經(jīng)費(fèi)，切實搞好水土保持的預(yù)防和監(jiān)督執(zhí)法工作，全面貫徹執(zhí)行水土保持法及水土保持法實施條例，把人為水土流失減到最低限度。

根據(jù)水土流失防治的新形勢、新任務(wù)，內(nèi)蒙古全面加快了水土保持監(jiān)督管理體系建設(shè)。首先是監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，在盟(市)、旗(縣)兩級設(shè)立了監(jiān)督科室，在鄂爾多斯市及4個重點旗(縣)設(shè)立了獨(dú)立的水土保持局，1990年在重點旗(縣)成立了水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其次，加強(qiáng)監(jiān)督隊伍建設(shè)，自治區(qū)、盟(市)、旗(縣)各級層層舉辦水土保持監(jiān)督執(zhí)法培訓(xùn)，使基層監(jiān)督管理人員掌握監(jiān)督檢查、執(zhí)法等的工作內(nèi)容、程序、方法，做到依法監(jiān)督，并由內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府頒發(fā)了第一批水土保持執(zhí)法證件，監(jiān)督執(zhí)法人員持證上崗，對在執(zhí)法中取證不足、運(yùn)用法規(guī)不當(dāng)?shù)刃姓袨榧皶r予以糾正。再次，抓大案要案，對造成嚴(yán)重水土流失、不依法承擔(dān)水土流失防治責(zé)任、影響較大的項目，進(jìn)行重點監(jiān)督、查處，以典型案例教育生產(chǎn)建設(shè)項目建設(shè)單位及其主管部門。

5 開展大規(guī)模生態(tài)建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)工作，為規(guī)范項目建設(shè)管理提供技術(shù)支撐

1997年6月，時任國務(wù)院副總理姜春云經(jīng)實地考察后向中央上報了《關(guān)于陜北地區(qū)治理水土流失，建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的調(diào)查報告》，時任中共中央總書記江澤民做出了長篇重要批示，發(fā)出了“加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，再造秀美山川”的偉大號召。隨后，長江上游、黃河上中游等一批國家重點治理工程開始立項建設(shè)，國家生態(tài)建設(shè)重點縣、退耕還林、天然林保護(hù)等一大批工程在全國大規(guī)模展開。之后，水利部印發(fā)了《全國水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》《全國水土保持生態(tài)修復(fù)規(guī)劃》等中長期規(guī)劃。為適應(yīng)生態(tài)建設(shè)工程實行基本建設(shè)管理的新模式，規(guī)范建設(shè)和管理，水利部陸續(xù)制定并頒發(fā)了《水土保持規(guī)劃編制規(guī)程》(SL 335—2006)、《水土保持工程項目建議書編制規(guī)程》(SL 447—2009)、《水土保持工程可行性研究報告編制規(guī)程》(SL 448—2009)、《水土保持工程初步設(shè)計報告編制規(guī)程》(SL 449—2009)等前期工作暫行規(guī)定，推進(jìn)并規(guī)范重點工程的立項、建設(shè)和管理，在發(fā)改、財政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門的生態(tài)工程建設(shè)管理中第一個制定了規(guī)程規(guī)范，對國家生態(tài)工程建設(shè)具有重要意義和作用；引入并實施了項目管理的“三制”(即項目法人制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制)，并對項目建設(shè)的勘測設(shè)計費(fèi)、培訓(xùn)推廣費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、監(jiān)測費(fèi)、管理費(fèi)等做了明確規(guī)定，既保障了前期工作的質(zhì)量，又防止了經(jīng)費(fèi)的不規(guī)范使用；在全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模培訓(xùn)，使水土保持管理部門、有關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)盡快適應(yīng)國家基本建設(shè)管理要求，提高技術(shù)服務(wù)水平。

2000年水利部水土保持司與建設(shè)管理司聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理管理工作的通知》，首次明確了水土保持生態(tài)建設(shè)工程全面實行建設(shè)監(jiān)理，并就水土保持監(jiān)理前期培訓(xùn)、資格認(rèn)證、注冊上崗等做出了明確規(guī)定，開啟了水土保持工程建設(shè)監(jiān)理的先河，不僅全面加強(qiáng)了建設(shè)過程的質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制，而且大大提高了工程建設(shè)質(zhì)量，引領(lǐng)并促進(jìn)了林業(yè)、草原等各類生態(tài)建設(shè)工程的監(jiān)理工作。2002年由水利部專家編著的全國首部《生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理》專著出版，全面構(gòu)建了生態(tài)工程的監(jiān)理理論，并且從實踐上總結(jié)和提出了工作原則、方法，對國家生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工作具有重要意義。為確保工程質(zhì)量，2006年水利部頒布了《水土保持工程質(zhì)量評定規(guī)程》(SL 336—2006)。2002年后還陸續(xù)頒發(fā)了《水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》(SL 227—2002)、《水土保持監(jiān)測設(shè)備通用技術(shù)條件》(SL 342—2006)、《水土保持信息管理技術(shù)規(guī)程》(SL 341—2006)等一批監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)。為加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項目的水土保持管理，在1998年水利部頒發(fā)的《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)規(guī)范》(SL 204—98)基礎(chǔ)上，2008年同時頒布了《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)、《開發(fā)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50434—2008)、《開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收技術(shù)規(guī)程》(GB/T 22490—2008)三部國家標(biāo)準(zhǔn)，全面加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項目的技術(shù)管理，也是中國第一次制定開發(fā)建設(shè)項目的水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

6 進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)新時代，全面提升水土流失防治的戰(zhàn)略地位

中共十八大提出了政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局，開啟了中國生態(tài)文明建設(shè)的新時代。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，四中全會明確要求依法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，五中全會確立了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念。2015年后中央陸續(xù)出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》等，為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)提供了強(qiáng)有力的保障。中共十九大就生態(tài)文明建設(shè)從發(fā)展理念、目標(biāo)任務(wù)和戰(zhàn)略舉措做出了全面安排部署，明確提出要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，推進(jìn)水土流失綜合治理。

2015年國務(wù)院批復(fù)了《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，各省均完成了省級水土保持法實施辦法修訂，29個省批準(zhǔn)了省級水土保持規(guī)劃；生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)督管理不斷強(qiáng)化，嚴(yán)峻的人為水土流失局面得到基本遏制；全國水土流失綜合治理速度提高到5.56萬km2/a，治理區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善；水利部印發(fā)了加強(qiáng)水土保持監(jiān)測工作的通知和水土保持信息化工作實施計劃，全國水土保持監(jiān)測能力和信息化水平逐步提升。

進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，水土保持工作者要主動順應(yīng)時代變化，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，積極踐行人與自然和諧共生的生態(tài)文明建設(shè)基本方略，全面營造用最嚴(yán)格的制度保護(hù)水土資源的法治環(huán)境，為人民提供更加優(yōu)質(zhì)的水土保持生態(tài)產(chǎn)品，創(chuàng)造更加適宜的生產(chǎn)生活條件，為加快建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國、推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供重要保障和支撐。