阜南縣小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理探討

馬之剛

一、基本情況

阜陽(yáng)市阜南縣位于安徽省西北部、淮河中游北岸，國(guó)土面積1801km2，耕地面積140.5萬(wàn)畝，人口172萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口154.2萬(wàn)，轄28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。阜南縣地處中緯度地帶，屬暖溫帶半濕潤(rùn)性氣候，降水時(shí)空分布不均，主要降水集中在汛期，自然災(zāi)害頻繁多發(fā)，水利設(shè)施建設(shè)滯后。面對(duì)這一情況，縣委縣政府把加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)提升到保穩(wěn)定、促發(fā)展、惠民生的高度，自2013年以來(lái)通過(guò)小型水利工程改造提升，共完成小型泵站更新改造97處，加固小型水閘98座；清淤擴(kuò)挖塘壩841口；治理河道30條，河溝清淤604條；機(jī)井建設(shè)8596眼；末級(jí)渠系改造22.08萬(wàn)畝。

二、存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)阜南縣農(nóng)田水利建設(shè)得到加速推進(jìn)，但是與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求相比還有較大差距，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施仍需進(jìn)一步完善。目前仍存在以下問(wèn)題：

1.水利設(shè)施有薄弱，工程配套不完善

阜南縣農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，工程體系不夠完善，調(diào)蓄控制工程及配套建筑物較少，整體抗災(zāi)能力不高，農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題仍未徹底解決，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尚未擺脫“靠天收”的局面。

2.多元投入難形成，社會(huì)參與不積極

近年來(lái)，阜南縣新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大，雖然政府積極引導(dǎo)社會(huì)投資主體參與農(nóng)田水利工程改造提升，但社會(huì)投資主體普遍意愿不強(qiáng)、積極性不高，特別是對(duì)于一家一戶分散經(jīng)營(yíng)耕地的群眾籌資難度較大，農(nóng)田水利多元投入機(jī)制尚未形成。

3.功能退化較明顯，運(yùn)行管護(hù)不到位

管理單位仍存在重建輕管的思想，由于缺少專業(yè)管理人員，原有灌溉站的水泵、電機(jī)設(shè)備以及進(jìn)出水池、輸電線路、輸水渠道等損毀嚴(yán)重，灌溉供水調(diào)配不盡合理，灌水技術(shù)落后，不能發(fā)揮應(yīng)有效益。

4.水價(jià)機(jī)制難形成，節(jié)水意識(shí)不濃厚

目前，阜南縣尚未建立“合理分配、定額管理、計(jì)量收費(fèi)、以水養(yǎng)水”的水價(jià)形成機(jī)制，農(nóng)業(yè)用水仍然采取粗放管理方式，群眾節(jié)水意識(shí)較為淡薄，灌區(qū)干、支渠道滲漏現(xiàn)象嚴(yán)重，作物灌溉依然采用大水漫灌、串灌方式，農(nóng)業(yè)用水效率低下。這不僅造成水資源浪費(fèi)，同時(shí)增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

三、改革措施

圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新要求，阜南縣進(jìn)一步深化農(nóng)田水利建設(shè)與管理體制改革，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、多元投入”的原則，以完善農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)，通過(guò)開展“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”（以下簡(jiǎn)稱“三變”）改革，吸引社會(huì)資本和農(nóng)民積極參與農(nóng)田水利建設(shè)和管理，建立健全農(nóng)田水利投入、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理新機(jī)制。主要措施有：

1.先建機(jī)制，后建工程

改革創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)與管理機(jī)制，在項(xiàng)目實(shí)施前就明確工程建設(shè)和管理各類主體，建立規(guī)劃科學(xué)合理、投資主體明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、管護(hù)組織具體、管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)的體制機(jī)制，確保工程能夠良性運(yùn)行、長(zhǎng)期發(fā)揮效益。

2.問(wèn)題導(dǎo)向，先行先試

針對(duì)阜南縣存在的農(nóng)田水利工程老化、管理粗放、用水浪費(fèi)等實(shí)際問(wèn)題，突出問(wèn)題導(dǎo)向，采取先行先試，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，吸引社會(huì)投資，系統(tǒng)綜合治理，加強(qiáng)建后管理，實(shí)現(xiàn)投資多元、產(chǎn)權(quán)明晰、管護(hù)到位、節(jié)水優(yōu)先、利益共享。

3.因地制宜，積極穩(wěn)妥

結(jié)合阜南縣實(shí)際情況，細(xì)化工作方案，區(qū)分不同類型、不同規(guī)模的工程，切實(shí)尊重農(nóng)民、集體以及參與試點(diǎn)各類經(jīng)營(yíng)主體的意愿，制定科學(xué)的改革方案，探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的改革模式，確保試點(diǎn)工作進(jìn)度和質(zhì)量。

4.政府主導(dǎo)，共建共享

明確“政府推動(dòng)、政策拉動(dòng)、利益驅(qū)動(dòng)、示范帶動(dòng)”的工作思路，建立多元化投入機(jī)制，充分尊重廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，保障社會(huì)資本投資建設(shè)和管理合法權(quán)益，確保各方利益共享。

四、機(jī)制保障

1.建立分配合理，控制總量的水權(quán)機(jī)制

制定阜南縣水權(quán)分配方案，按照最嚴(yán)格水資源管理制度要求，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制和定額管理。對(duì)確定的阜南縣用水總量控制指標(biāo)自上而下逐級(jí)分解，確定農(nóng)業(yè)灌溉用水指標(biāo)和農(nóng)戶用水總量控制指標(biāo)。

2.建立政府主導(dǎo)、投資多元的投入機(jī)制

進(jìn)一步創(chuàng)新投資機(jī)制，通過(guò)財(cái)政資金引領(lǐng)，撬動(dòng)社會(huì)資本，利用政府與社會(huì)資本合作等方式，廣泛吸引社會(huì)資金投入農(nóng)田水利建設(shè)，把農(nóng)田水利建設(shè)由政府投資的“獨(dú)角戲”變成政府與社會(huì)資本的“二重唱”，破解農(nóng)田水利建設(shè)資金渠道單一、經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。

3.建立公開透明、監(jiān)管有力的建設(shè)機(jī)制

灌排骨干工程占總投資的80%，由財(cái)政資金承擔(dān)，進(jìn)行招投標(biāo)建設(shè)，達(dá)到“公開透明、監(jiān)管有力、質(zhì)量可靠”。田間小型水利工程占總投資的20%，由社會(huì)投資主體自主建設(shè)或選擇具備資質(zhì)的施工隊(duì)伍建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)投資主體的積極性，自主項(xiàng)目建設(shè)達(dá)到“快捷高效、成本節(jié)約、耐用實(shí)用”。

4.建立權(quán)責(zé)明晰、流轉(zhuǎn)有序的產(chǎn)權(quán)機(jī)制

按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”原則確定所有權(quán)和使用權(quán)，發(fā)放小型水利工程所有權(quán)證、使用權(quán)證，建立小型農(nóng)田水利工程所有權(quán)和使用權(quán)確立機(jī)制、權(quán)屬交易流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制。通過(guò)交易平臺(tái)，采取買賣、租賃、承包、股份合作等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易?？h政府設(shè)立農(nóng)田水利設(shè)施流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金，當(dāng)社會(huì)投資主體退出，工程無(wú)法流轉(zhuǎn)交易時(shí)，社會(huì)投資主體投入的資金按15年的折舊比率確定回購(gòu)價(jià)格，由政府回購(gòu)運(yùn)營(yíng)，保障水利工程繼續(xù)發(fā)揮作用，解決社會(huì)投資者后顧之憂。

5.建立管理到位、運(yùn)行長(zhǎng)效的管護(hù)機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)的新建的農(nóng)田水利工程由社會(huì)投資主體進(jìn)行管理和維護(hù)；未進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的新建的農(nóng)田水利工程，由水利專業(yè)合作社進(jìn)行管理和維護(hù)。管護(hù)經(jīng)費(fèi)由社會(huì)投資主體負(fù)責(zé)籌集，主要來(lái)源以供水水費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性收入為主，政府補(bǔ)貼為輔。通過(guò)考核獎(jiǎng)懲，促進(jìn)管護(hù)主體增強(qiáng)工程管護(hù)責(zé)任，保障工程長(zhǎng)效運(yùn)行，使工程發(fā)揮應(yīng)有的效益。

6.建立成本科學(xué)、負(fù)擔(dān)合理的水價(jià)機(jī)制

改革前，阜南縣農(nóng)業(yè)灌溉用水實(shí)行按畝計(jì)量收取水費(fèi)，水稻種植區(qū)灌溉用水一般按照每畝50元收取，折合水價(jià)為0.16元/m3，旱作物種植區(qū)費(fèi)用約需0.25元/m3。使用流動(dòng)機(jī)泵取水費(fèi)用約需0.2元/m3。改革后，經(jīng)測(cè)算，宋臺(tái)站灌區(qū)改革試驗(yàn)片協(xié)商水價(jià)0.18元/m3，程郢站、竹園站灌區(qū)改革試驗(yàn)片協(xié)商水價(jià)0.16元/m3。宏盛站灌區(qū)改革試驗(yàn)片協(xié)商水價(jià)0.09元/m3。

7.建立激勵(lì)節(jié)水、約束耗水的節(jié)水機(jī)制

農(nóng)業(yè)用水實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，按四級(jí)階梯水量設(shè)置階梯水價(jià)。用水在定額內(nèi)的按執(zhí)行水價(jià)計(jì)收；超定額20%以下的部分，按執(zhí)行水價(jià)的1.2倍計(jì)收；超定額20%～50%的部分，按執(zhí)行水價(jià)的1.5倍計(jì)收；超定額50%以上的，按執(zhí)行水價(jià)的2倍收取。水資源費(fèi)按安徽省標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

8.建立強(qiáng)村惠民、收益分成的共享機(jī)制

通過(guò)與社會(huì)投資主體協(xié)商，收益分成測(cè)算在年灌溉用水水費(fèi)收入的基礎(chǔ)上，扣除返還給工程管護(hù)主體已支出的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、電費(fèi)、供水期間配水人員勞務(wù)費(fèi)、管理人員工資等后，作為分成基數(shù)。經(jīng)測(cè)算，正常年份，郜臺(tái)鄉(xiāng)宋臺(tái)站灌區(qū)改革試驗(yàn)片為24.38萬(wàn)元，于集鄉(xiāng)程郢站、竹園站灌區(qū)改革試驗(yàn)片為9.04萬(wàn)元，王化鎮(zhèn)宏盛站灌區(qū)改革試驗(yàn)片為4.68萬(wàn)元。收益分成標(biāo)準(zhǔn)按社會(huì)投資主體、村集體、農(nóng)民的比例為2∶2∶6。分成時(shí)間一般定在第二年年初，每年分成一次。

五、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)把“三變”改革推廣到農(nóng)田水利工程建設(shè)管理中，打破了傳統(tǒng)的觀念，增加了農(nóng)民群眾主人翁的意識(shí)，完善了農(nóng)田水利設(shè)施，促進(jìn)了種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益；社會(huì)投資主體通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲得了可觀的投資回報(bào)，管護(hù)水利工程資金有了保障，農(nóng)田水利設(shè)施效益得以正常發(fā)揮；農(nóng)民及村集體獲取財(cái)政資金投入增值收益中的固定分成收益，從而實(shí)現(xiàn)政府、村集體、群眾和社會(huì)投資者多方共贏的目標(biāo)。共享機(jī)制的建立，保證了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)“可復(fù)制”、成果“可檢驗(yàn)”、農(nóng)民“可得利”