涉農(nóng)征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛之分配資格與證據(jù)審查

□韋嘉燕 樂永興，2

[內(nèi)容提要]本文由一則案例引發(fā)對涉農(nóng)征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛司法實踐處理關(guān)鍵問題的思考及困惑追問，通過探究符合“分配正義”要求下的補(bǔ)償費(fèi)分配資格認(rèn)定的形式抽象條件和實質(zhì)條件，綜合將落戶登記并納入村集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍和獲取承包地承包權(quán)的形式標(biāo)準(zhǔn)，與主要通過承包土地這一生產(chǎn)資料作為獲取生存來源和生活保障的重要渠道的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來綜合認(rèn)定征地土地補(bǔ)償費(fèi)分配的資格權(quán)，確保在分配正義框架下保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。同時探討了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得及喪失、涉農(nóng)征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛的證據(jù)認(rèn)定和證據(jù)種類綜合審查邏輯和程序，以期為涉農(nóng)征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛理論探討和司法處置提供參考。

一、問題提出：一則案例引發(fā)的思考與困惑追問

(一)基本案情及判決結(jié)果

原告方訴稱：ABCDE五原告與FG兩被告系兄弟姐妹關(guān)系，因鐵路擴(kuò)能改造工程被國家征收，這部分土地的征收土地補(bǔ)償費(fèi)共計154322元。被告F以承包人的身份將上述款項領(lǐng)走，并與被告G二人占有。五原告認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)1981年原告與被告家庭戶家庭承包時的人數(shù)為基礎(chǔ)(含原被告的父母共9人，因當(dāng)前父母已過世，余下原告被告共7人)，將征收的土地補(bǔ)償費(fèi)總額按7人進(jìn)行平均分配。被告認(rèn)為涉案征地土地補(bǔ)償費(fèi)能夠得到分配的除了原告方、被告方外，應(yīng)該還包括原、被告的父母，被告F的妻子H、兒子I，被告G的女兒J。現(xiàn)原、被告的父母已經(jīng)死亡，父母所得份額，被告方愿意與原告方平均分配。

一審判決：依據(jù)《土地承包和經(jīng)濟(jì)合同登記表》上的人口為12人，因原、被告父母已去世，土地土地補(bǔ)償費(fèi)由10人平均分配各得15432.2元，由實際持有土地土地補(bǔ)償費(fèi)的被告F各自向應(yīng)五原告支付。原告不服，向二審法院上訴，并補(bǔ)充提交了所在村小組小隊的《土地補(bǔ)償費(fèi)分配表》作為證據(jù)。

二審判決認(rèn)為：應(yīng)依據(jù)農(nóng)村承包土地《基本情況登記簿》和村小組小隊的《土地補(bǔ)償費(fèi)分配表》作為承包地的成員資格參與集體分配并區(qū)分全額分配和部分分配。五上訴人主張家庭承包土地所得的征地土地補(bǔ)償費(fèi)154322元應(yīng)由五上訴人和二被上訴人共同平均分配，然后預(yù)留案外人被告F的兒子I，被告G的女兒J分別得到承包地份額的30%和20%。被告F的妻子H不參與分配。①

(二)案件引發(fā)的思考與困惑追問

從案例不難看出，案件中原、被告加上案外人有12人之多，這些人員之間的親屬關(guān)系復(fù)雜，年齡跨度也很大，由于對涉農(nóng)土地補(bǔ)償費(fèi)用性質(zhì)認(rèn)識不同，加上審理尚缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，案件涉及的證據(jù)歷經(jīng)政策背景變遷而種類多樣，除了案件敘述簡明化需要所列舉的主要證據(jù)如《土地承包和經(jīng)濟(jì)合同登記表》、《基本情況登記簿》、《土地補(bǔ)償費(fèi)分配表》外，還包括與案件相關(guān)的輔助證據(jù)包括《代征土地協(xié)議書》、征地土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放憑單和涉案當(dāng)事人和案外相關(guān)人員的身份情況等，均分別為原被告收集以證明己方訴求的不同時期之證據(jù)，結(jié)合不同的歷史政策原因、證據(jù)的證明目的和證明效力，導(dǎo)致一審和二審判決在形成分配標(biāo)準(zhǔn)的分配資格、分配份額認(rèn)定不一致，由此，對于涉農(nóng)土地土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛引起以下困惑需通過對理論的追問才能得到解決：

困惑一：涉農(nóng)征地土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配更為合理？具有分配的資格成員的認(rèn)定應(yīng)符合什么條件？

困惑二：集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償分配成員資格的取得方式有何不同？在何種情況下會導(dǎo)致征地補(bǔ)償分配成員資格的喪失？

困惑三：應(yīng)如何把握證據(jù)種類認(rèn)定？證據(jù)種類綜合審查邏輯和程序是什么？

二、涉農(nóng)征地補(bǔ)償費(fèi)分配資格

(一)分配資格的認(rèn)定條件

1.分配資格認(rèn)定條件的法理探究

在實踐中紛亂繁雜的征地補(bǔ)償費(fèi)分配標(biāo)準(zhǔn)中，如何才能透過“霧里看花”，尋覓出更為接近正義要求的征地補(bǔ)償費(fèi)分配條件？

美國學(xué)者羅爾斯在其著作《正義論》中對正義的思考有獨(dú)到的洞見，他結(jié)合平等的“形式”和“實質(zhì)”特征，對正義的兩個基本原則總結(jié)認(rèn)為：第一，平等地占有個人財產(chǎn)作為每個人都應(yīng)享有的基本的自由之一，其依據(jù)是“最大的均等自由原則”；第二，根據(jù)“差異原則”，為促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)方面的平等，應(yīng)當(dāng)對處于最不利地位的人特別提供平等的機(jī)會。②比利時的法哲學(xué)及道德哲學(xué)家Ch.佩雷爾曼在《關(guān)于正義》的文章中表達(dá)“正當(dāng)”第一種表現(xiàn)形式認(rèn)為，正當(dāng)即“一律平等地對待每一個人”，正當(dāng)意味著平等地處理所有事務(wù)，只要它們具有同樣的特征。依此，將形式抽象的正義界定為一種行為原則，據(jù)此，必須以相同的方式來處理屬于同一事務(wù)范疇的事務(wù)。他還認(rèn)為實質(zhì)的正義是通過內(nèi)在普遍有效的優(yōu)先價值進(jìn)行衡量。③將正義進(jìn)行細(xì)分，又可以包括分配正義和程序正義，分配正義要求在行為前先設(shè)定分配的方案和思路，該過程屬于立法范疇。因此，要想正義地實現(xiàn)涉農(nóng)征地補(bǔ)償費(fèi)的“分配正義”，需要在分配正義要求的框架內(nèi)厘清分配資格認(rèn)定的形式條件和實質(zhì)條件。涉農(nóng)征地補(bǔ)償費(fèi)分配形式抽象正義條件的設(shè)定和執(zhí)行，能事先形成一種征地補(bǔ)償費(fèi)分配的行為原則，保證補(bǔ)償費(fèi)分配活動的可預(yù)測性和安定性，使分配秩序可以前后一貫地穩(wěn)定地發(fā)揮作用。而在諸多符合補(bǔ)償費(fèi)分配形式抽象正義條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員中，通過普遍有效的優(yōu)先價值進(jìn)行補(bǔ)償款分配實質(zhì)正義的考量，同時符合補(bǔ)償費(fèi)正義分配的形式抽象條件和實質(zhì)條件，才能夠最終獲得補(bǔ)償費(fèi)分配。

2.分配資格認(rèn)定的形式條件和實質(zhì)條件

(1)形式條件

首先，“落戶在村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“獲得承包地”兩個事實行為原則兼具，是認(rèn)定集體成員分配資格必備的形式條件。從集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)來看，將具有該集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的常住戶口作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基本條件。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員征地補(bǔ)償費(fèi)分配資格的認(rèn)定是解決征地土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的關(guān)鍵性因素。但應(yīng)區(qū)分村民、集體經(jīng)濟(jì)組織成員和土地征收分配資格權(quán)三個概念，具有本村戶口是成為本村村民、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和土地征收分配資格成員資格的必要條件，但本村村民并非集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、土地征收分配資格成員資格的充分條件，雖形式上為戶籍未遷出集體經(jīng)濟(jì)組織成員但因考慮特殊人群對土地資源生存依賴程度實質(zhì)也并非全部為土地征收分配資格成員。

(2)實質(zhì)條件

其次，以獲得的承包土地為其生存來源和基本生活保障作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償分配成員資格的實質(zhì)條件。生存來源和基本生活保障作為內(nèi)在普遍有效的優(yōu)先價值進(jìn)行補(bǔ)償款分配實質(zhì)正義的考量，能夠確保正義地保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。④生命、自由和財產(chǎn)是公民不可剝奪的最基本權(quán)利，其他與其他權(quán)力相比更為優(yōu)位，而這三個權(quán)利中，又以生命權(quán)為基礎(chǔ)。⑤生存來源和基本生活的保障是維持生命權(quán)實現(xiàn)的根基，是被征地后集體經(jīng)濟(jì)成員生存和發(fā)展的依托。⑥土地仍主要作為農(nóng)民最原始和基本的生產(chǎn)資料，土地被征收后農(nóng)民就會失去賴以生存的基礎(chǔ)和基本生活保障，農(nóng)民沒有了生存的最后一道安全屏障，無法維持根本生存的問題，向這些以承包土地作為主要生存基礎(chǔ)和生活保障的成員發(fā)放征地土地補(bǔ)償費(fèi)，既符合土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放的公共利益犧牲損害補(bǔ)償，也符合社會公平正義。判斷是否獲得承包土地，主要觀察兩大階段的土地承包參與情況：第一，以1981年前后初次分配承包土地時參與并首次獲取承包地所在集體經(jīng)濟(jì)組織登記確權(quán)的參與者。第二，首次承包地分配確權(quán)以后至“征地補(bǔ)償安置方案確定”之前，因自然取得和經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)可加入取得，并通過承包土地這一生產(chǎn)資料作為獲取生存來源和生活保障，享有土地承包的使用權(quán)和用益物權(quán)；此種情況不應(yīng)排除與該集體在事實上或法律上存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系的自然人(如義務(wù)兵或戶籍遷出的大中專學(xué)生等)等因政策和就讀等特殊原因?qū)е聭艏w出和與承包地暫時分離的人群。

在征地補(bǔ)償分配糾紛的審理中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員征地土地補(bǔ)償費(fèi)分配資格權(quán)是審理此類案件的著眼點(diǎn)，土地補(bǔ)償費(fèi)分配成員資格獲取標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)結(jié)合形式標(biāo)準(zhǔn)和實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)二者進(jìn)行綜合考慮，才能夠確保在分配正義框架下保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

形式標(biāo)準(zhǔn)即落戶登記并納入村集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍，獲取承包地承包權(quán)，有承包土地；實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)即主要通過承包土地這一生產(chǎn)資料作為獲取生存來源和生活保障的重要渠道。

(二)集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償分配成員資格的取得和喪失

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員征地分配資格認(rèn)定的時間起止期間，以村集體經(jīng)濟(jì)組織首次分配承包地時開始認(rèn)定，人民政府就土地征收后的補(bǔ)償、安置等問題形成文件并公布“征地補(bǔ)償安置方案”為截止時間。由于人口情況在此過程中呈現(xiàn)的是一個動態(tài)的變化，且土地承包政策也隨著社會經(jīng)濟(jì)變動和土地管理要求幾經(jīng)調(diào)整，人的社會身份多樣性對人的權(quán)利產(chǎn)生不同影響⑦，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償分配成員資格的取得、喪失的界定需要進(jìn)一步的細(xì)化探討。

1.集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償分配成員資格的取得

集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償分配成員資格的取得主要有三種方式：參與取得、自然取得和新進(jìn)取得。

參與取得是指以1981年前后集體初次分配承包土地時參與家庭承包而首次獲取土地承包成員資格的取得方式。此種方式由于條件限制與承包地所在集體經(jīng)濟(jì)組織登記確權(quán)有時間上的間隔，但參與取得情況的記載能夠在土地首次發(fā)包時村集體的登記證明或發(fā)放的初次承包登記分配表中有所反映。

自然取得是指基于出生等自然原因取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，其表現(xiàn)為父母雙方或一方具有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，且具有該集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的常住戶口，依靠承包土地作為主要生存基礎(chǔ)和生活保障，其子女出生后將戶籍登記的村集體經(jīng)濟(jì)組織便為以自然取得方式獲得該集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償分配資格；有些學(xué)者將此種取得方式稱為“原始取得”并強(qiáng)調(diào)其自動獲取性，筆者認(rèn)為該認(rèn)識有兩個弊端：第一，容易與初次分配的參與取得相混淆；第二，沒有能充分考慮現(xiàn)實中諸多父母的戶籍分屬兩個不同集體經(jīng)濟(jì)組織的情況，其子女應(yīng)自動獲得哪一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格？除“出生”這一自然條件外，加上“子女戶籍登記落戶選擇的集體經(jīng)濟(jì)組織”這一程序要件作為確定該子女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和征地補(bǔ)償分配資格，更為切實可行。

新進(jìn)取得是指基于一定的社會事由或法律事實原因，相對于原始承包參與取得的成員，原非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為新成員履行村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包義務(wù)，加入而獲取本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。新進(jìn)取得的原因主要有婚姻、收養(yǎng)、遺贈扶養(yǎng)協(xié)議、土地流轉(zhuǎn)等多種。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償分配成員資格的喪失

集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償分配成員資格的喪失，是基于自然死亡、身份轉(zhuǎn)變等緣由原本享有集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償分配成員資格的人形式上失去本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，實質(zhì)上不再以獲得的本集體經(jīng)濟(jì)組織的承包土地為其生存來源和基本生活保障后，不能夠保有集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償分配成員資格。失去本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份后，其身份轉(zhuǎn)變?yōu)槿〉闷渌w經(jīng)濟(jì)組織成員身份或者失去了任何集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。

因涉及到公民基本生存權(quán)利的保障，成員資格的喪失情況應(yīng)嚴(yán)格把握從嚴(yán)審查，作為公民基本權(quán)利所依附的身份資格不因公民本人的消極放棄而喪失⑧，除死亡自然原因和非該成員實質(zhì)上已獲得其他生存來源和基本生活保障，否則即使有不宜認(rèn)定其集體成員資格的喪失。因此對于形式上已取得其他集體組織成員資格、取得該區(qū)市非農(nóng)業(yè)戶口和取得非設(shè)區(qū)市城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口而被注銷或遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織常住戶籍者，是否喪失成員資格應(yīng)結(jié)合該成員實質(zhì)上已獲得其他生存來源和基本生活保障綜合判斷。

三、涉農(nóng)征地補(bǔ)償分配糾紛的證據(jù)認(rèn)定、審查

如何確定分配資格和份額，當(dāng)事人所提供的證據(jù)以及法院對證據(jù)的采信是定案的關(guān)鍵。

(一)征地補(bǔ)償分配相關(guān)的證據(jù)認(rèn)定

實踐中，關(guān)系到分配資格和份額的證據(jù)主要包括：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織就承包地征收土地補(bǔ)償費(fèi)用的集體內(nèi)的分配方案，如村小組集體所得收入款項的《分配方案》；第二，第一次家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期的土地登記表(1985年前后)如《土地承包和經(jīng)濟(jì)合同登記表》。由于該土地登記表涉及到的土地承包證上注明的家庭承包戶人口的問題，由于歷史政策等原因，家庭土地承包的實施與發(fā)放土地承包證在時間上存在一定的距離，1985年前后先實行家庭土地承包，有些集體工作推進(jìn)較慢，間隔十多年后來才補(bǔ)發(fā)土地承包證，所以，土地承包證中注明的家庭人口并不能完全反映當(dāng)時具有土地承包人口的事實，故以該承包證注明的人口作為家庭分配的依據(jù)認(rèn)定應(yīng)充分考慮這一原因；第三，第二次家庭承包責(zé)任制時期的土地承包證(2000年前后)，如農(nóng)村承包土地基本情況登記簿；第四，集體經(jīng)濟(jì)組織多年來的土地收益分紅記錄。如村集體小組(隊)分配表。

法院在審理案件過程中必須主要有機(jī)結(jié)合這四類證據(jù)綜合認(rèn)定，同時以其他輔助證據(jù)對證明事實認(rèn)定，輔助證據(jù)包括《代征土地協(xié)議書》、征地土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放憑單和涉案當(dāng)事人和案外相關(guān)人員的身份情況等。由此得出的分配方案才能在符合法律規(guī)定，又尊重村民自治、切合鄉(xiāng)規(guī)民約的基礎(chǔ)上盡可能還原客觀事實。

(二)證據(jù)種類綜合審查邏輯和程序

首先，第一類證據(jù)是我們分配的出發(fā)點(diǎn)，因為根據(jù)村委會組織法以及土地承包法的規(guī)定，承包地的承包以及補(bǔ)償屬于村民自治的范疇，經(jīng)審查只要該方案不違反法律、法規(guī)的精神和目的，法院審理該類案件時就應(yīng)該尊重村集體的分配方案。

其次，對于二、三類證據(jù)，根據(jù)從新的原則判斷征收補(bǔ)償資格人員，既采納離承包地征收土地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放前最近的承包情況的記錄書證，以上面記載的人數(shù)進(jìn)行分配，同時是區(qū)分認(rèn)定一、二次等額均分的依據(jù)。

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最后，第四類證據(jù)可以對一、二類證據(jù)中未記載人數(shù)進(jìn)行修正、補(bǔ)充，也是對第一類證據(jù)的補(bǔ)強(qiáng)。在案件中，法院在當(dāng)事人未供第四類證據(jù)的情況下，存在根據(jù)一、二、三類證據(jù)得出的判決結(jié)論可能符合法律真實，但不符合客觀真實，可建議當(dāng)事人在法律許可的范圍內(nèi)提出新的分紅表作為證據(jù)，證明多年來實際得到分紅的人數(shù)以及份額，進(jìn)而證明了承包戶內(nèi)家庭成員的人數(shù)，以及對土地補(bǔ)償費(fèi)的分配資格和份額，能夠?qū)⒎烧鎸嵭拚秊楦峡陀^真實，也更為合法合理，各方當(dāng)事人勝敗皆服，實現(xiàn)了法律和社會效果的統(tǒng)一。

注釋：

①本案例根據(jù)真實的法院判決整理，案例選取的標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)論述主題貼合性、問題突出性和典型代表性。

②[美] 約翰·羅爾斯.《正義論》， 何懷宏等譯，中國社會科學(xué)出版社，1988年3月版，第56頁。

③梁光晨.《正義的本質(zhì)內(nèi)涵與當(dāng)代憲法中的正義觀》，西南科技大學(xué)學(xué)報,2008年第06期第19頁。

④徐博文.《從憲法與行政法關(guān)系的角度談生存權(quán)的保護(hù)》，法制博覽，2017年第03期，第272頁。

⑤彭小霞.《農(nóng)村征地補(bǔ)償制度:從生存權(quán)到發(fā)展權(quán)》，開放導(dǎo)報，2015年第03期，第78頁。

⑥康宇.《農(nóng)地流轉(zhuǎn)視角下的農(nóng)民生存權(quán)法律保障體系構(gòu)建》，.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016第06期，第77頁。

⑦[英]A·J·M·米爾恩(A·J·M·Milne).《人的權(quán)力與人的多樣性》， 中國大百科全書出版社 , 1995年版第6頁

⑧(美)羅納德·德沃金(RonaldDworkin).《認(rèn)真對待權(quán)利》， 中國大百科全書出版社，1998年版，第18頁