政府食品安全監(jiān)管第三方評估研究初探

王春艷，付 強*

（中國標準化研究院，北京 100191）

“民以食為天，食以安為先”，食品是人民群眾賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)[1]，食品的安全與否關(guān)系到人民群眾的身體健康和生命安全，更是關(guān)系到國家經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，食品安全監(jiān)管工作是政府的一項重大民生工程。近年來，從毒奶粉、地溝油、過期肉到最近的海底撈事件都不斷地考驗著消費者和政府的承受力，事故頻發(fā)的背后折射出我國食品安全監(jiān)管工作仍存在不完善的環(huán)節(jié)。隨著政府深化改革工作的不斷推進，從2014年開始，政府每年都會引進第三方評估機構(gòu)對國家政務(wù)公開工作進行第三方評估工作，評估報告中包括了對食品安全信息發(fā)布的評估板塊[2-3]。但是迄今為止，從第三方評估角度獨立來評價食品安全監(jiān)管質(zhì)量、成效的研究幾乎沒有，更缺乏獨立的第三方評估機制、方法。本文通過對政府食品安全監(jiān)管工作的仔細研讀、調(diào)研，初研適用的食品安全監(jiān)管工作第三方評估機制方法，以評促建，希望通過科學(xué)的評估結(jié)論有助于政府建立更加有效的監(jiān)管工作方法。

1 第三方評估的含義及其在我國的實踐

第三方評估是指由獨立于被評對象和服務(wù)對象之外的專業(yè)評估組織，遵循一定的原則和標準，運用合理、規(guī)范的程序和方法對所評對象從政策、規(guī)劃、計劃、項目、機構(gòu)、人才、績效等管理活動及其相關(guān)主體和要素開展的專業(yè)化咨詢和評價活動。其作為一種外部監(jiān)督機制，最早產(chǎn)生于20世紀20年代的英美等發(fā)達國家，且最初的第三方評估都是從對行政管理工作的評估開始，與政府績效管理、政府績效評估的概念聯(lián)系在一起的。在我國，由于受到傳統(tǒng)體制的影響，1986年以前是不允許第三方評估機構(gòu)存在的，所有的政務(wù)信息依賴于行政系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的報告機制。1992年以后，我國政府績效的第三方評估機構(gòu)得到迅速的發(fā)展，許多優(yōu)秀的評估機構(gòu)涌現(xiàn)[4]。2014年6-8月，國務(wù)院通過引入第三方評估，邀請全國工商聯(lián)、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、中國科學(xué)院，針對19類60項具體政策展開調(diào)研，并且從2014年開始中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所每年會對國務(wù)院部門和省級政府政務(wù)公開工作開展第三方評估，并出版中國政務(wù)公開第三方評估報告。目前，國內(nèi)對于第三方評估的研究在各個領(lǐng)域都有應(yīng)用，如醫(yī)療、教育、科技、金融、政府購買服務(wù)等，也有部分學(xué)者研究評估與新技術(shù)的結(jié)合等方面。

一般來說，第三方同第一方和第二方之間沒有根本利益的關(guān)聯(lián)性，也不存在必然的行政隸屬或股權(quán)收益等關(guān)系，是獨立的第三方[5]。第三方評估主體通常是高等院校評估研究機構(gòu)、專業(yè)性評估公司、社會公眾組成的評估機構(gòu)等[6]。第三方評估由于其獨立性、客觀性、專業(yè)性，使得評估結(jié)果更具有權(quán)威性和公正性，并且通過以評促建，進一步對完善有關(guān)方案和政策發(fā)揮重要作用，具有十分重要的意義。

第三方評估機制的運作需要采用適宜的評估體系和先進科學(xué)的評估方法，評估方法是評估主體在評估過程中所采用的各種方法、手段和技術(shù)，對于評估有十分重要的意義，從某種程度上來說，評估活動的成功與否主要取決于評估方法選擇的成功。第三方評估的方法有事前評估和事后評估，評估過程中有些方法是通用的，有些則不同，且都有定性和定量之分。其中，通用的方法有邏輯框架法、綜合指標體系評價法、專家打分評價法以及信息調(diào)查法[4]。

2 政府食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

食品安全的監(jiān)管是涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程[7]。從監(jiān)管對象分類，最主要的監(jiān)管對象有食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)企業(yè)、食品經(jīng)營環(huán)節(jié)的經(jīng)營企業(yè)（包括網(wǎng)店、零售店等）以及食品流通環(huán)節(jié)的餐飲服務(wù)場所等。從食品安全監(jiān)管的時間順序分類，有事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管[8]。食品安全監(jiān)管要事先預(yù)防、事中控制及事后追溯。事前監(jiān)管主要是指食品安全風(fēng)險評估、食品安全信息公開、食品安全法律法規(guī)建設(shè)等方面，我國現(xiàn)行的食品安全法律包括《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國計量法》等[9]，行政法規(guī)包括《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》等，以及包括一些地方人大批準的地方性政策法規(guī)；事中監(jiān)管主要是指食品監(jiān)督檢查制度、食品抽樣檢驗制度以及食品召回制度；事后監(jiān)管主要是指政府對食品安全事故的反思、整改，對于發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)的行為進行相應(yīng)的處理，發(fā)現(xiàn)犯罪行為移送相應(yīng)的司法機關(guān)，建立食品安全信用檔案體系等。

我國在2013年大部制改革以前，食品安全監(jiān)管實行多部門聯(lián)合監(jiān)管機制，由不同的行政職能部門按照行政職能對不同的環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理，如農(nóng)業(yè)部負責初級農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管，工商總局負責食品流通全過程的監(jiān)管，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責食品加工生產(chǎn)的全過程的監(jiān)管，衛(wèi)生部負責致病源細菌的全程監(jiān)管，食品藥品監(jiān)督管理局負責餐飲消費環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管[10]。由于這種多部門聯(lián)合監(jiān)管存在著監(jiān)管真空地帶、監(jiān)管部門權(quán)力交叉以及部門之間協(xié)調(diào)問題，所以大部制改革后，國家組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，負責食品安全監(jiān)督管理綜合協(xié)調(diào)，推動健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，食品安全監(jiān)管進入了以食品藥品監(jiān)督管理部門為主，其他部門為輔的監(jiān)管模式。

3 食品安全監(jiān)管引入第三方評估的必要性

食品安全由于其本身固有的屬性，是人民群眾密切關(guān)注的社會熱點和焦點，輿論燃點低，稍有波瀾就會引起巨大的社會反響，所以食品安全的監(jiān)管手段，法規(guī)、政策的制定就顯得尤為重要，并且這些手段、政策法規(guī)是需要具體執(zhí)行落實的，落實的好與壞，落實結(jié)果是否如預(yù)期設(shè)想，就需要引入評估，而傳統(tǒng)的評估都是在監(jiān)管部門內(nèi)部或者是上級政府對下級監(jiān)管部門的評估，都是屬于內(nèi)部評估。但第三方評估由于其本身獨立的屬性，可以客觀科學(xué)地評價工作的成效、發(fā)現(xiàn)存在的問題；有助于針對問題找出解決方案，實現(xiàn)科學(xué)決策和精細化管理，并且相對于政府內(nèi)部自上而下的評估來說，具有能夠擺脫利益糾纏以及外部懲戒約束機制的優(yōu)點。2016年，安徽省人大常委會針對正在起草中的《安徽省食品安全條例（草案）》，就部門間爭議較大的食品生產(chǎn)加工小作坊、小餐飲和食品攤販的準入管理等重要制度設(shè)計，引入第三方評估，委托第三方參與立法工作，這也是十八屆四中全會決定在完善立法體制方面的創(chuàng)新舉措[11]。所以，引入第三方評估不僅是食品立法工作創(chuàng)新的需要，更是整個食品安全監(jiān)管體系工作的需要，對我國政府食品安全監(jiān)管工作的進一步完善、提高是十分必要的。

4 食品安全監(jiān)管第三方評估指標體系初研

第三方評估通用的方法有：邏輯框架分析法、綜合指標體系評價法、專家打分評價法和信息調(diào)查法。邏輯框架分析法是一種按目標、產(chǎn)出和投入歸納政策的目標及效果的方法；專家打分法是一種定性描述定量化的政策評估方法；信息調(diào)查法主要是通過各類調(diào)查手段，獲得第一手資料，從而為政策評估提供真實、可靠的信息。對于食品安全監(jiān)管工作的評估，根據(jù)第三方評估方法體系可以初步采用通用評估方法中的綜合指標體系評價法，綜合指標體系評價法是在各專項評估基礎(chǔ)上進行綜合分析，將所選擇的有代表性的若干個指標綜合成一個指數(shù)，以此對具體事物得出綜合性的評價[12]。

食品安全監(jiān)管評估工作如何建立具體的評估指標可以從監(jiān)管工作的時間維度來分段進行，區(qū)分為：事前監(jiān)管評估、事中監(jiān)管評估以及事后監(jiān)管工作，并在每個時間段上提取相應(yīng)的評估指標，利用多指標綜合指數(shù)的理論及方法，并采用層次分析加權(quán)法將不同的指標賦予不同的權(quán)重進行綜合評估。本文基于目前的食品安全監(jiān)管手段、工作來初步研究相應(yīng)的評估指標。

4.1 事前監(jiān)管評估指標擬選取內(nèi)容

事前監(jiān)管也是事前預(yù)防性監(jiān)管，根據(jù)目前事前監(jiān)管的手段，可以對應(yīng)相應(yīng)的評估指標。從以下幾方面來進行評估：

（1）法律、法規(guī)執(zhí)行、建設(shè)情況：可用于評價各級監(jiān)管部門對于現(xiàn)行食品安全監(jiān)管法律的執(zhí)行力度；是否根據(jù)各地方的具體情況，與時俱進建立相應(yīng)的地方性監(jiān)管法規(guī)。

（2）食品信息公開情況：包括食品安全的標準查詢信息、食品標準建設(shè)情況、食品的信息披露平臺的建設(shè)，可用于對地方監(jiān)管部門的評估。

（3）監(jiān)管人員隊伍建設(shè)情況：可用于評價各級監(jiān)管部門是否對定期對監(jiān)管工作人員進行政策、法規(guī)等的培訓(xùn)。

（4）是否在相關(guān)食品安全風(fēng)險預(yù)防控制措施：可用于評價各級監(jiān)管部門對于對應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容是否建立有相應(yīng)的風(fēng)險監(jiān)管體系。

4.2 事中監(jiān)管評估指標擬選取內(nèi)容

由于事前的預(yù)防手段有限，且很多情況無法做到預(yù)防監(jiān)管，只有經(jīng)過媒體、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的傳播以及消費者的舉報，才能進行事中的監(jiān)管。事中監(jiān)管工作的評估可以從以下幾方面進行：

（1）食品安全定期抽檢及信息發(fā)布情況：可以從抽檢的制度、力度、頻率以及抽檢信息的公布情況來對地方監(jiān)管部門進行評估。

（2）食品安全檢驗檢測機構(gòu)建設(shè)情況：從具體每個監(jiān)管部門下屬的專職檢驗鑒定機構(gòu)來進行評估，包括檢驗機構(gòu)人員情況、檢驗手段、檢驗設(shè)備等各個方面。

（3）食品安全行政執(zhí)法情況：主要是對地方監(jiān)管部門的行政執(zhí)法方面，如執(zhí)法人員態(tài)度、執(zhí)法力度、執(zhí)法效率、執(zhí)法能力、執(zhí)法案件數(shù)量、執(zhí)法查處情況以及公安系統(tǒng)對違法犯罪案件處理情況等方面進行評估。

（4）食品召回制度制定執(zhí)行情況：包括對各級監(jiān)管部門食品召回制度建設(shè)的情況、問題食品是否及時召回，以及對召回的不安全食品補救措施或銷毀情況的監(jiān)管等方面的評估。

4.3 事后監(jiān)管評估評估指標擬選取內(nèi)容

事后監(jiān)管雖然是政府監(jiān)管體系的最后一環(huán)，但卻也是最關(guān)鍵的一環(huán)，事后監(jiān)管做的好與壞直接關(guān)系到人民群眾對政府的信任度、關(guān)系到整個事故事態(tài)發(fā)展的趨勢，更是關(guān)系到社會的穩(wěn)定。所以對事后監(jiān)管的評估可根據(jù)事后監(jiān)管評估手段有以下幾方面：

（1）事故處理公開情況：主要是評估地方政府、監(jiān)管部門對于事故調(diào)查處理信息的公布情況，是否公開、透明，是否厘清責任。

（2）食品安全信用檔案建設(shè)情況：評估各級監(jiān)管部門是否建立有企業(yè)信用檔案記錄，是否建立各類企業(yè)的“黑/白名單”。

（3）政府問責制度的落實情況：評估政府是否對于各級監(jiān)管失職集體、個人有相應(yīng)的處罰。

（4）監(jiān)管制度的完善情況：評估各級監(jiān)管部門對事故后的監(jiān)管制度是否做到進一步的完善，是否進一步號召社會監(jiān)管力量。

在以上指標選取的基礎(chǔ)上，根據(jù)評估要素重要程度是否相同，選取不同的權(quán)重。各指標權(quán)重的取值范圍應(yīng)在0～1，同一層次的所有指標的權(quán)重之和應(yīng)為1。確定評估指標、權(quán)重后，進行加權(quán)求和，最后得出具體的綜合評估分值，其中，每項指標權(quán)重的選取需要經(jīng)過行業(yè)內(nèi)專家論證結(jié)合各相關(guān)方、公眾調(diào)研、調(diào)查等手段之后才能確定。

5 結(jié)語

在我國，食品安全監(jiān)管體系雖然經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，但仍然存在著信息不對稱、監(jiān)管實施不到位、法律法規(guī)、標準建設(shè)不健全等諸多問題[13-14]。本文通過對當前食品安全監(jiān)管工作的分析，初步探討研究適用于其的評估指標體系，希望借助外部社會力量，利用第三方公平、公正、獨立的特點，通過利用評估結(jié)果，使得我國食品安全監(jiān)管方法體系建設(shè)得到進一步的完善。但是，由于我國第三方評估工作起步較晚，目前并沒有相關(guān)法律來保證第三方評估的地位[15]，所以從信息采集工作來說，會遇到很大的困難，如被評估對象各級監(jiān)管部門是否會全力配合，尤其是被監(jiān)管對象與監(jiān)管部門是整個監(jiān)管鏈條上的利益相關(guān)方，被監(jiān)管對象是否愿意提供所需的評估材料，并且所提供的資料數(shù)據(jù)是否真實有效；其次，評估指標權(quán)重的選取，需要經(jīng)過實地調(diào)研，專家論證，指標權(quán)重選取合理與否關(guān)系著評估結(jié)果的公正性；再者，得出的評估結(jié)果是否會被認可，是否會被有效應(yīng)用。以上等問題是制約食品安全監(jiān)管第三方評估工作能否得以開展的關(guān)鍵因素。希望通過建立科學(xué)的評估指標、評估模型，得出客觀的評估結(jié)論有助于政府進一步完善、建立科學(xué)有效的食品安全監(jiān)督管理辦法、設(shè)立科學(xué)的運行機制與保障體系。

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