農(nóng)村宅基地使用權流轉糾紛的多元化解決渠道
----以法社會學為切入點

何 崢

(安徽大學 法學院, 安徽 合肥 230601)

一、 農(nóng)村宅基地使用權流轉糾紛問題的提出

“三農(nóng)”問題一直是我國治黨治國的根本性問題,是我國實現(xiàn)全面發(fā)展的關鍵,其中土地問題已經(jīng)成為國家治理的焦點,而事關農(nóng)民生存發(fā)展權益的宅基地更是重中之重。近年來,隨著國家新農(nóng)村、美好鄉(xiāng)村等政策的實施,農(nóng)村振興戰(zhàn)略的展開,農(nóng)村的經(jīng)濟價值也愈發(fā)顯現(xiàn),集體土地進入市場,宅基地使用權流轉的前景更加明朗。但是,經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村土地產(chǎn)權不甚明晰及糾紛主體和利益關系的交錯使得宅基地使用權流轉變得越來越復雜,主要存在三個方面問題。

1. 流轉主體

宅基地使用權出讓方范圍需要界定,即農(nóng)民出讓宅基地使用權是需要符合一定身份條件,還是只需作為普通民事交易主體進行該權屬交易,不進行身份限制;宅基地使用權的受讓方范圍需要明確,即有權受讓宅基地使用權的是集體經(jīng)濟組織成員、城市居民還是政府,該受讓方在流轉過程中需要承擔的義務、扮演的角色是什么。

2. 流轉對象

流轉的僅僅是宅基地使用權,還是伴隨其他標的物,例如宅基地上的建筑物、附著物等一起流轉。

3. 流轉方式

我國民法中規(guī)定的土地出讓方式多種多樣,包括買賣、租賃、抵押、質(zhì)押、贈與等,宅基地使用權流轉方式應該歸為哪一種,不同流轉方式和保障體系應當如何構架,也是需要明確的問題。

以前,我國法律和政策對于宅基地流轉采取嚴格禁止的態(tài)度,《物權法》頒布以后,宅基地使用權也不屬于自由交易對象。隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)二元體制逐漸被打破,面對現(xiàn)實中大量宅基地閑置造成的資源浪費,這一禁止規(guī)定也開始松動。學術界也十分關注這一熱點,認為應該進行宅基地制度改革,修改《土地管理法》,建立宅基地有償退出機制和自由流轉市場,取消禁止性規(guī)定。法學家們多數(shù)是從法律邏輯的角度來論證,旨在健全法律法規(guī)政策和完善制度體系構建,盡管對指導宅基地使用權流轉工作十分重要,但是僅解決立法的缺失,實踐中的很多問題仍無法避免,從不同的視角進行研究很有必要。本文將從法社會學的角度,運用民法和法社會學相結合的跨學科研究方法,分析影響宅基地使用權流轉的法律完善和法治運作的社會因素,并對解決宅基地使用權流轉糾紛提出具體構想。

二、 解決宅基地流轉糾紛面臨的難題

1. 宅基地流轉糾紛的特點

解決土地糾紛是農(nóng)村治理的焦點,它既具有保障農(nóng)民權益的社會特征,也是宅基地使用權作為用益物權權能發(fā)揮的法律選擇。隨著集體土地進入市場,宅基地流轉限制的適度寬松,在宅基地使用權轉讓,農(nóng)村住房抵押、買賣等交易過程中,糾紛增多,矛盾凸顯,而且不易解決。

(1) 長期性和歷史性。從新中國成立開始,不同歷史時期的不同需求,使得土地糾紛解決對策選擇不同,宅基地制度也隨之在變化,其中利益交織,十分復雜。而且宅基地使用權帶有鮮明的社會保障和福利性質(zhì)的色彩[1],其目的在于保障農(nóng)民的生活和生產(chǎn),同時強調(diào)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員的身份性,因此權利歸屬一直限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部,帶有濃厚的歷史背景和社會特征。

(2) 復雜性。即不能用單一的宅基地使用權是用益物權的定義來解決問題。從內(nèi)容、主體、起因三個方面看:第一,宅基地流轉糾紛不僅包括傳統(tǒng)的買賣、租賃、繼承等類型,隨著社會生產(chǎn)方式的進步、市場的開放,也增加了新類型,例如將宅基地作價入股、進行投資交易等,涉及到民法、商法等很多領域,糾紛處理起來難度更大;第二,宅基地流轉當事人包括使用權人(農(nóng)民)、所有權人(村集體經(jīng)濟組織)、流轉相對人(本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員),而近年來宅基地流轉糾紛時常發(fā)生在集體經(jīng)濟組織之外的人群中,比如小產(chǎn)權房的存在,受限于現(xiàn)有法律政策,糾紛解決起來相當復雜;第三,宅基地流轉的變化多起因于土地增值,這基于經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村土地改革的政策因素,而這種變動與現(xiàn)有的法律依據(jù)往往又不相適應,使得宅基地流轉糾紛的解決無從下手。

2. 立法不足以滿足鄉(xiāng)村振興的改革要求

縱觀我國法律,常規(guī)性限制性法律法規(guī)居多,土地相關法律都很齊全,但是缺少針對現(xiàn)有宅基地使用權流轉的具體規(guī)定,憲法、民法、行政法中與之相關的法律規(guī)定都有局限性。憲法第十條概括性地規(guī)定不得非法轉讓土地,宅基地所有權不得進行流轉,但是允許宅基地使用權依照法律法規(guī)進行流轉,沒有完全禁止宅基地交易的自由,同時又規(guī)范了土地市場秩序。民法的規(guī)定集中于《物權法》《擔保法》和《土地管理法》,《物權法》規(guī)定宅基地流轉問題適用《土地管理法》,《擔保法》獨立規(guī)定了宅基地使用權不得單獨抵押,《土地管理法》中主要包括“一戶一宅”、土地面積符合規(guī)劃等內(nèi)容。行政法規(guī)和部門規(guī)章更多規(guī)定宅基地作為不動產(chǎn)的登記制度。在城鎮(zhèn)化帶來的城鄉(xiāng)聯(lián)動及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的社會現(xiàn)實要求下,宅基地使用權流轉改革勢在必行,現(xiàn)行法律已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展需要。

3. 解決流轉糾紛的司法途徑不完善

從我國目前處理宅基地流轉糾紛的現(xiàn)狀可以看出,在實踐中司法程序這一解決途徑并不完善。完全通過法院訴訟方式不利于化解矛盾,而且雖然國務院及相關部門或者地方政府都出臺了一些禁止性規(guī)定,但是法律與政策、法律與社會實情不統(tǒng)一,無法形成全國或地方統(tǒng)一的裁判標準,導致處理糾紛時面臨不公平的困惑。對于此類糾紛的解決,盡管法院更常選擇調(diào)判結合的方式,實際上卻很難著手。一方面,宅基地糾紛容易涉及鄰里、親屬關系,運用調(diào)解容易消解矛盾;另一方面,訴訟到法院的案件通常當事人之間矛盾尖銳,難以調(diào)解,并且有些案件涉及嚴格的程序和鄉(xiāng)村建設規(guī)劃問題不適于調(diào)解。

三、從法社會學角度看農(nóng)村宅基地使用權流轉

1. 有關宅基地使用權流轉的現(xiàn)有制度與社會形勢相脫節(jié)

宅基地使用權是我國一項重要的用益物權,其權利資格和內(nèi)容與農(nóng)村居民的社會身份相銜接,即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以申請宅基地,這也是以往我國城鄉(xiāng)二元體制的體現(xiàn)。但是隨著戶籍制度的松動、經(jīng)濟體制的轉型,以及城鄉(xiāng)二元體制的破除,原有的嚴格限制使用權流轉的宅基地制度已經(jīng)不能適應目前的社會形勢。

(1) 宏觀政策上,推進宅基地三權分置改革形勢明朗,即國家提出宅基地所有權、使用權、資格權三權分置改革。宅基地仍屬于集體所有,在農(nóng)民保有資格權、無需放棄主體身份的前提下,可以將閑置的宅基地使用權以租賃的方式流轉出去。比如,現(xiàn)在許多農(nóng)民進城務工并在城里安家落戶,宅基地空置無人料理,而有些農(nóng)民家里人口眾多卻沒有宅基地。按照原有制度,自己的宅基地只能自己使用,而“三權分置”的辦法允許將多出來或空出來的宅基地使用權流轉給本集體經(jīng)濟組織之外的成員,宅基地使用權被適度放活。

(2) 微觀上,宅基地流轉交易屢禁不止。盡管政府一直禁止宅基地流轉,仍然有大量宅基地進入市場,小產(chǎn)權房的存在也昭示著土地市場的活躍。尤其是城鄉(xiāng)結合地區(qū),工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,大量農(nóng)村人口進城務工,小產(chǎn)權房可以滿足一般收入水平就業(yè)人員的住房需求,但是缺乏有效規(guī)范機制加以約束。

2. 宅基地使用權流轉糾紛與法社會學方法的耦合性

法社會學認為法律是一種社會現(xiàn)象,與文化觀念、經(jīng)濟、政治等各方面社會因素相互影響,研究農(nóng)村宅基地使用權流轉糾紛不僅是研究法律問題,更具有深層次的社會學意義,它涉及農(nóng)村治理和基層改革的運作,也涉及人們根深蒂固的思想認同。

(1) 民間社會習俗對法律實施的影響。在大部分農(nóng)村地區(qū),相比較自上而下實施的法律,留存已久的民間習俗更加根深蒂固,獲得農(nóng)民的認同。比如,有的農(nóng)村地區(qū),出嫁的女兒就不算是娘家人口,不能參與娘家的土地補償款分配與繼承;有些人認為宅基地和房屋是農(nóng)民的根,房屋是祖輩沿襲下來的,是祖宅,不能動。這些雖與《婚姻法》《土地承包法》的法律規(guī)則和制定目的相背離,但是卻是大部分農(nóng)民的共識。因此,在新一輪土地改革中會面臨農(nóng)民法律意識淡薄,對宅基地流轉政策認識不足的問題。如果法律和政策不能得到有力宣傳,農(nóng)民對于宅基地流轉帶來的利益增加或減少、流轉宅基地是否違法違規(guī)沒有明確認識,再加上缺乏主動權和話語權,就不利于新法和舊規(guī)交接。

(2) 政策頻繁變化引發(fā)農(nóng)村實際利益變動。改革開放以來,國家進行了多次土地政策調(diào)整,傾向于集中統(tǒng)一的規(guī)定,但不同地區(qū)農(nóng)村的實際利益需求不同。比如宅基地使用權流轉從禁止到適度放寬的政策,對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)業(yè)人口進城轉為非農(nóng)人口多,農(nóng)民往往愿意流轉閑置宅基地使用權以獲得額外的利益。而在有些地區(qū),土地市場并不完善,即使允許自由交易對農(nóng)民的利益影響也不大?？梢?統(tǒng)一的政策變動與農(nóng)村實際情況產(chǎn)生矛盾時,糾紛就容易產(chǎn)生。

(3) 宅基地的社會保障性和財產(chǎn)性的價值分歧影響政策落實、糾紛解決。與城鎮(zhèn)居民相比,農(nóng)民缺乏完善的醫(yī)療、住房等社會保障,宅基地制度強調(diào)社會保障功能,為農(nóng)民解決基本住房問題,如果允許宅基地自由流轉,會影響農(nóng)民住房保障,從而威脅社會秩序安定。同時,宅基地的隱形市場長期存在,宅基地房屋可以買賣、土地使用權不可以買賣的規(guī)定又與“房地一體”“地隨房走”的物理、法理屬性相違背。如今的政策法律調(diào)整的目的在于活用宅基地的物權屬性,比如在一些旅游發(fā)達地區(qū),允許宅基地使用權出租發(fā)展旅游,形成生態(tài)與經(jīng)濟并舉的新型產(chǎn)業(yè)模式,這種情況下宅基地使用權流轉就存在實現(xiàn)可能[2]。為增加農(nóng)民財產(chǎn)收益而允許宅基地使用權流轉,但流轉后,農(nóng)民的社會保障如何實現(xiàn),如果法律規(guī)定不能處理好兩者沖突,就不能很好地解決宅基地糾紛。

四、 解決農(nóng)村宅基地使用權流轉糾紛的法社會學分析

法社會學中的多元化糾紛解決機制可以為解決宅基地流轉糾紛提供新的思路,具有合理性與正當性。

1. 符合立法的價值傾向,更有利于體現(xiàn)產(chǎn)權價值

“人權保護”是我國重要的立法價值傾向,包括人的生存權和發(fā)展權。農(nóng)村宅基地制度改革的目的在于激活鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?不僅保證農(nóng)民的居住權,更重要的是財產(chǎn)權和發(fā)展權。而探討社會與法律的互動關系是法社會學研究的一個基本取向,也是進行法律制度設計的一個重要視角。法社會學認為,認識法律要深入社會,將法律作為社會事實的一種,認識和分析影響、制約法律形成改進發(fā)展的各種社會因素,例如經(jīng)濟狀態(tài)、政治政策、民風民俗、人口特征、地形地貌,等等[3]。宅基地制度作為土地制度的重要部分,關系到農(nóng)民的切身利益,以法社會學的視角關注宅基地流轉的歷史背景及制度的變化過程,有助于了解農(nóng)民、農(nóng)村和市場,激發(fā)宅基地使用權作為用益物權這一財產(chǎn)屬性的價值。同時通過社會認識宅基地流轉制度的發(fā)展方向,促進社會和諧。

2. 順應鄉(xiāng)村振興的治理要求

城鎮(zhèn)化進程和戶籍制度改革都在促進城鄉(xiāng)一體化,保障城鄉(xiāng)市場人才流動。因此,從嚴格限制宅基地在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間流轉到宅基地有償自愿退出,重新整理利用閑置宅基地,是符合新時代新政策的進步舉措。它既保持了原有的集體所有制不變,又是振興農(nóng)村經(jīng)濟,保證農(nóng)民自治的農(nóng)村治理模式。鄉(xiāng)村振興重點之一是增加農(nóng)民收入,破除束縛農(nóng)民和農(nóng)村進一步發(fā)展的限制。從法社會學角度了解農(nóng)村治理的自身影響因素,能夠激發(fā)農(nóng)村的內(nèi)在潛力和優(yōu)勢,更容易吸引人才,實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟長久穩(wěn)定發(fā)展。

3. 是改善鄉(xiāng)村民風,實現(xiàn)社會傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代法治理轉變的需要

我國傳統(tǒng)文化對土地制度有重大影響,農(nóng)民安土重遷,把土地視為安身立命的根本。從宅基地制度的歷史發(fā)展看,大部分宅基地是農(nóng)民幾代傳承下來的,其使用權是無償獲得的。隨著城鎮(zhèn)化,大量農(nóng)村人口進城發(fā)展,導致出現(xiàn)大量閑置的宅基地,一戶多宅現(xiàn)象十分常見。一些擁有過量宅基地卻缺乏法律意識的農(nóng)民將宅基地使用權私下轉讓給本集體經(jīng)濟組織外的其他人,看似雙贏的行為,實際上不符合法律規(guī)定和土地政策,其文化理念與法律思想亟需進步

五、 宅基地使用權流轉糾紛的多元化解決渠道

1. 發(fā)揮農(nóng)民的主體地位,尊重農(nóng)民意愿,重視農(nóng)民的參與

三權分置之前宅基地使用權制度包含身份化和物權化“兩化復合”的特征[4],但是宅基地的三權分置將宅基地使用權中的身份性特征分化出來成為資格權。資格權是農(nóng)民作為宅基地使用權流轉主體的權利基礎,由集體經(jīng)濟組織成員權轉化而來,是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員享有的向村集體申請宅基地的權利。這種分離的意義在于符合資格權這一身份特性就可以成為宅基地使用權人。

因此,在宅基地使用權流轉市場全面建立之前,宅基地資格權作為主體的條件應該加以明確,即本集體經(jīng)濟組織之外的人員在符合宅基地資格權條件獲得主體身份后,允許農(nóng)民向其出租或出賣宅基地使用權。同時,尊重農(nóng)民作為主體的意愿,避免強制流轉糾紛發(fā)生,農(nóng)民可以選擇流轉使用權或者退出宅基地獲得補償,實現(xiàn)平等交易。

2. 健全宅基地使用權流轉糾紛解決和處理機制

(1) 完善法律法規(guī),善于使用調(diào)解制度解決糾紛,將訴訟手段和非訴手段相結合。結合各地自身經(jīng)濟、人文、生態(tài)等社會實際,不同地區(qū)制定符合本行政區(qū)域實情的地方性法規(guī)。因不同地區(qū)的土地利用和鄉(xiāng)村規(guī)劃不同,有必要發(fā)揮基層組織和村民自治組織對糾紛的調(diào)解作用。一方面,基層組織更貼近農(nóng)民,針對糾紛發(fā)生能夠更直接、迅速了解矛盾所在,提高解決糾紛的效率,避免糾紛擴大;另一方面,村民自治組織更加了解農(nóng)民,了解本村土地糾紛的當事人情況,也容易與當事人交流,更有利于開展調(diào)解工作,落實調(diào)解措施。要增加法律法規(guī)宣傳內(nèi)容,提高農(nóng)民的法律意識,讓農(nóng)民都能明白法律條文的作用,配合糾紛解決工作[5]。

(2) 完善司法救助機制,為糾紛解決提供強有力保障。通過訴訟方式解決宅基地使用權流轉糾紛要注意一些問題:①靈活運用調(diào)解,能調(diào)則調(diào),發(fā)揮法院的居中調(diào)解作用,盡量將糾紛化解,實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。②綜合考量各方面利益,比如宅基地上的房屋買賣合同中的出賣方、買受人及集體,宅基地使用權允許流轉后的土地價值與之前的差價是否要彌補損失。③尊重民間社會習俗和村規(guī)民約,靈活適用法律,尋求法律與民間規(guī)則的平衡。

3. 完善農(nóng)村社會保障體系,為解決糾紛提供基本保障

農(nóng)村居民無償取得宅基地使用權,并有權建造房屋等建筑物,是基于社會保障體系不能完全覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實,也是國家對農(nóng)民的一種帶有福利性質(zhì)的基本、長期保障[6]。如果允許宅基地自由流轉,若干年后農(nóng)民的這種保障將無法確定,根據(jù)“房地一體流轉”的法理原則,農(nóng)民很可能會失去宅基地這一基本保障,因此,他們自愿流轉宅基地使用權的意愿往往不強烈。

應深入研究宅基地使用權放寬流轉在增加農(nóng)民財產(chǎn)收益的同時,其他方面對農(nóng)民權益的保障問題,建立與城鎮(zhèn)相銜接的農(nóng)村社會保障網(wǎng)。一方面,加快城鄉(xiāng)一元體制的形成,引入農(nóng)村的人力資源,使之能夠享受與城市人口同等的公共服務和社會保障。另一方面,解決農(nóng)民的后顧之憂,減少農(nóng)民對宅基地的依賴,保障農(nóng)民宅基地使用權流轉后的生活。