淺談農(nóng)村土地流轉

劇彩云

土地問題是農(nóng)民最大的民生問題，涉及到農(nóng)民最核心的利益。土地流轉實際是土地使用權流轉，指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經(jīng)營權（也即使用權）轉讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為。 農(nóng)村土地流轉是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉，可以開展規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。另一方面賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，依法保障農(nóng)民享有平等的財產(chǎn)權利，縮小城鄉(xiāng)收入差距。

1 我國農(nóng)村土地流轉的基本現(xiàn)狀、存在的問題

我國的土地流轉經(jīng)歷了復雜曲折的過程，改革開放以來，大致可以分為從禁止到解禁到規(guī)范化三個階段。明令禁止階段是，1982年《憲法》規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。解禁階段是，1988年對憲法進行修改，規(guī)定“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，奠定了土地使用權合法流轉的憲法地位。規(guī)范化階段是，2003年《農(nóng)村土地承包法》實施，規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，標志著中國土地承包經(jīng)營流轉制度正式確立。我國土地流轉規(guī)模已經(jīng)從2007 年的 6400 萬畝增加到2016年的4.71億畝，流轉面積占比已達到了35.1%。

但是土地流轉中還存在許多問題。一是一些地方政府為了政績，定指標、下任務，以至變相強迫命令，損害農(nóng)民利益，惡化干群關系。二是工商資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民爭地現(xiàn)象突出。有些工商企業(yè)打著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化旗號，下鄉(xiāng)圈地逐利，以取得將來土地增值，同時套取國家對農(nóng)業(yè)有諸多優(yōu)惠和補償?shù)恼摺?三是流轉后農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴重，造成耕地流失、危及國家糧食安全。四是土地流轉程序不標準。完善的土地流轉機制尚未建立，土地流轉中不標準現(xiàn)象仍相當普遍。

2 規(guī)范管理土地流轉

土地流轉和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。在土地流轉實踐中，既要貫徹落實黨中央確定的方針政策，加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。特別要防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉后搞非農(nóng)建設、影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問題。要注意完善土地承包法律法規(guī)、落實支持糧食生產(chǎn)政策、健全監(jiān)管和風險防范機制、推動土地流轉規(guī)范有序進行，真正激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性。

2.1 穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系。對照相關法律法規(guī)和政策，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利。依法應確權的土地都要納入確權范圍并確權到戶。確權確地的，要全部發(fā)放土地承包經(jīng)營權證書，嚴格做到承包地塊、面積、合同和證書"四到戶";確權確利的，要簽訂確利合同并將土地確權證書發(fā)放到戶;確權確股的，要將土地確權證書發(fā)放到戶。

2.2 農(nóng)村土地流轉不得改變土地的性質和用途。農(nóng)村土地流轉不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權益。要妥善權衡好利弊，嚴格遵守農(nóng)地農(nóng)用原則，嚴禁從事非農(nóng)建設，嚴禁破壞耕作層，有效防止破壞耕地等侵害農(nóng)民長遠利益的行為發(fā)生。

2.3 必須保障農(nóng)村土地流轉收益。土地流轉雙方應根據(jù)土地質量、產(chǎn)出水平和物價變動等因素，合理確定流轉價格。流轉雙方應對各種政策性補貼、流轉期滿后地上物權屬及補償辦法、土地征占應得補償?shù)臍w屬等作出明確約定。確權確地到戶后流轉的，流轉收益歸承包農(nóng)戶所有;確權確利和確權確股流轉給村集體，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營或流轉給其他經(jīng)營主體的，土地收益要單獨建賬、單獨核算、專戶儲存，并嚴格履行民主程序，合理分配土地收益，確保及時、足額兌現(xiàn)到農(nóng)戶。

2.4 健全完善農(nóng)村土地流轉程序。農(nóng)村土地流轉，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權。土地流轉受讓方以轉包、出租方式取得的土地進行再流轉的，應當經(jīng)原承包方書面同意，并辦理流轉備案手續(xù)。企業(yè)或個人等經(jīng)營者與村集體簽訂非家庭承包或流轉合同的，未經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意，不得私自進行流轉;如需進行流轉，土地經(jīng)營者應當向集體經(jīng)濟組織提出書面申請。集體經(jīng)濟組織流轉確權確利和確權確股土地的，須經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員大會或成員代表大會民主討論決定并進行公示。流轉給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人的，經(jīng)民主決策后報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。

2.5 嚴格規(guī)范土地流轉行為。土地承包經(jīng)營權屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農(nóng)戶自主決定，流轉收益應歸承包農(nóng)戶所有。沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權以任何方式?jīng)Q定流轉農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利。嚴禁通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地流轉。

2.6 全面推行農(nóng)村土地流轉合同管理制度。除代耕期不足1年不需簽訂書面流轉合同外，所有農(nóng)村土地流轉都必須依法簽訂書面合同。流轉合同的簽訂要在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理機構和村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督下，由流轉雙方在村集體經(jīng)濟組織集中完成，特殊情況下可在其他地點完成，但要做到合同的簽訂、備案在同一地點一次完成。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉合同一式四份，流轉雙方各執(zhí)一份;發(fā)包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理機構各備案一份。