陳集鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策思考

郭珠萍+林加祥

摘要：隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深化，分稅制財(cái)政體制的不斷完善和公共財(cái)政框架的建立，目前我鎮(zhèn)財(cái)政存在的困難和問(wèn)題進(jìn)一步凸現(xiàn)，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的實(shí)施和農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。積極探索新形勢(shì)下我鎮(zhèn)財(cái)政管理工作，客觀分析并采取切實(shí)有效措施解決這些問(wèn)題，是當(dāng)前財(cái)政改革和建設(shè)的一個(gè)重要課題。

關(guān)鍵詞：陳集鎮(zhèn)；財(cái)政；現(xiàn)狀；對(duì)策

一、鎮(zhèn)財(cái)政基本情況

陳集鎮(zhèn)現(xiàn)轄14個(gè)行政村、1個(gè)街道居委會(huì)，全鎮(zhèn)共有鄉(xiāng)村農(nóng)戶9879戶、人口3.9萬(wàn)人，全鎮(zhèn)現(xiàn)有干部職工135人，其中行政人員38人、事業(yè)人員27人、鎮(zhèn)自用人員70人，每年鎮(zhèn)財(cái)政需支付人員經(jīng)費(fèi)約1800萬(wàn)元。近幾年來(lái)由于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的建設(shè)投入，累計(jì)負(fù)債達(dá)36468萬(wàn)元，財(cái)政可支配收入甚少，且負(fù)債逐年增加。2015、2016年全鎮(zhèn)財(cái)政總收入分別為7446、9877萬(wàn)元，其中；一般預(yù)算財(cái)力分別為2042、2549萬(wàn)元；專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助分別為1490、1912萬(wàn)元；預(yù)算外收入分別為3914、5416萬(wàn)元。2015、2016年預(yù)算外非稅收入分別占當(dāng)年財(cái)政總收入的52.6%、54.8%，成為我鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要形式。

二、鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題及原因

1、財(cái)源建設(shè)長(zhǎng)期滯后，收入總量嚴(yán)重不足。

我鎮(zhèn)地處儀征西北地區(qū)，地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后，經(jīng)濟(jì)總量小、結(jié)構(gòu)單一，抵御宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)。近幾年雖不斷加大了招商引資的力度，取得了一些成績(jī)，但受掣于相對(duì)劣勢(shì)的地理區(qū)位，難以招引到發(fā)展質(zhì)態(tài)好的億元規(guī)模企業(yè)，據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年、2016年我鎮(zhèn)一般預(yù)算財(cái)力僅為2042、2549萬(wàn)元，總量偏小，這嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展。

2、現(xiàn)行財(cái)政分配體制不合理，財(cái)源后勁不足。

目前實(shí)行的財(cái)政分配體制造成財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一問(wèn)題比較突出：政府職能和支出責(zé)任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存，縱向上事權(quán)劃分不清晰，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)。無(wú)論是1994年的分稅制改革，還是2002年實(shí)施的所得稅分享改革，重點(diǎn)都是劃分財(cái)權(quán)，而對(duì)事權(quán)和支出范圍未作相應(yīng)界定和調(diào)整，導(dǎo)致基層政府理財(cái)自主權(quán)不強(qiáng)。一些具有收入職能的部門(mén)垂直管理后，鎮(zhèn)政府財(cái)力來(lái)源渠道單一化、狹窄化?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)行財(cái)政分配體制確定以后，存在“上級(jí)出政策、下級(jí)掏口袋”的問(wèn)題，上級(jí)出臺(tái)減少地方收入的政策較多，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮的要求越來(lái)越高?！盃I(yíng)改增”后，收入來(lái)源穩(wěn)定、分成比例高的營(yíng)業(yè)稅又改為增值稅，地方分成比例低，一般預(yù)算財(cái)力少，以上種種因素造成鎮(zhèn)級(jí)可用財(cái)力增長(zhǎng)趨緩，財(cái)源后勁不足。

3、預(yù)算外收入范圍和規(guī)模減少，自籌資金增長(zhǎng)乏力。

首先自1994年實(shí)行分稅制后，土地出讓金作為我鎮(zhèn)地方財(cái)政的固定收入，逐漸發(fā)展成我鎮(zhèn)的“第二財(cái)政”。據(jù)統(tǒng)計(jì)2015-2017年，我鎮(zhèn)土地出讓收入分別為1354萬(wàn)、4396萬(wàn)、3429萬(wàn)，占同期地方財(cái)政收入的比重分別達(dá)到了18.2%、44.5%、54.6%，一度有效地彌補(bǔ)了分稅制后地方財(cái)力的不足。但是由于土地資源的稀缺性和不可再生性，必然導(dǎo)致土地財(cái)政難以穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，土地轉(zhuǎn)讓收入的逐步減少。其次，近幾年因行政管理權(quán)限調(diào)整，相應(yīng)的收費(fèi)和罰沒(méi)權(quán)限上劃，大都由塊塊管理改為條條管理，我鎮(zhèn)已取消了所有的收費(fèi)和罰沒(méi)權(quán)限，這一塊收入為零。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入的范圍和規(guī)模銳減，自籌資金增長(zhǎng)乏力。

4、剛性開(kāi)支逐年增長(zhǎng)，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織，承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理工作，“上面千條線，下面一根針”的行政運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“麻雀雖小，五臟俱全”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，人員經(jīng)費(fèi)支出成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的主要部分。其次，近年來(lái)幅度較大的職工增資，支出的包袱越背越重。據(jù)統(tǒng)計(jì)2015、2016年，我鎮(zhèn)剛性開(kāi)支（人員經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、民政配套、新農(nóng)保、新農(nóng)合及債務(wù)利息）為2430萬(wàn)元、3054萬(wàn)元，分別占當(dāng)年一般預(yù)算財(cái)力的119%、120%，若沒(méi)有預(yù)算外非稅收入的支撐，一般公共預(yù)算收入連保證最基本的“吃飯”經(jīng)費(fèi)都有困難，收支矛盾日益加大。

5、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行隨意性大，缺乏規(guī)范性。

一方面年初預(yù)算的編制按照“量入為出，收支平衡”的原則不列赤字，所以受收入的限制，在預(yù)算編制時(shí)就未完全打足支出，在足額安排了人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)及民政配套等剛性開(kāi)支后，剩余部分才適當(dāng)安排城鄉(xiāng)社區(qū)等社會(huì)公共事業(yè)支出及舊債的償還。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔(dān)了大量的公共服務(wù)職能，如道路建設(shè)、農(nóng)田水利、植樹(shù)造林等，這些公共支出都需要一定的財(cái)力做保障，而我鎮(zhèn)一般預(yù)算財(cái)力只能保障“吃飯”，鎮(zhèn)政府只能通過(guò)預(yù)算外收入予以彌補(bǔ)，組織到了預(yù)算外收入再追加預(yù)算列支，所以造成了預(yù)算執(zhí)行的隨意性。另一方面由于財(cái)力的匱乏，在預(yù)算支出執(zhí)行過(guò)程中往往先集中財(cái)力支付急需支出的項(xiàng)目，造成預(yù)算不能按序時(shí)進(jìn)度執(zhí)行；由于財(cái)力的匱乏，收不抵支，沒(méi)有相應(yīng)的收入支撐支出，拆借的借款不能納入預(yù)算收入，為保證收支平衡，不出現(xiàn)赤字，把這些超支支出劃入暫付款，形成大量的財(cái)政總預(yù)算暫付款。據(jù)統(tǒng)計(jì)我鎮(zhèn)2015、2016年在收不抵支的情況下掛了暫付款2198、7254萬(wàn)元，分別占全年財(cái)政總收入的29.4%、73.4%。

6、債務(wù)規(guī)模大，償債能力差。

截止2017年7月我鎮(zhèn)全口徑債務(wù)余額11953萬(wàn)元，債券置換資金24515萬(wàn)元，總體債務(wù)規(guī)模為36468萬(wàn)元，這樣的債務(wù)規(guī)模即使不再擴(kuò)大，需要我鎮(zhèn)3-4年全部財(cái)政收入才能還清。但事實(shí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在一天就要承擔(dān)多種社會(huì)公共事業(yè)支出與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任，這些大額支出都需要有限的財(cái)政來(lái)支撐，舊債尚未償還，新的債務(wù)仍將持續(xù)不斷產(chǎn)生，實(shí)際償債能力長(zhǎng)期加速下降。

7、財(cái)政隊(duì)伍難以穩(wěn)定，人員素質(zhì)有待提升。

一方面由于人事權(quán)下放，財(cái)政人員服從鎮(zhèn)中心工作牽扯過(guò)多精力，財(cái)政隊(duì)伍難以穩(wěn)定。另一方面由于財(cái)政所注重業(yè)務(wù)工作的因素較重，專(zhuān)業(yè)人才難以招錄，缺少既精通財(cái)政業(yè)務(wù)知識(shí)，又具備宏觀經(jīng)濟(jì)研究能力的創(chuàng)新型、復(fù)合型的高素質(zhì)人才。隨著財(cái)政管理改革的不斷深入、財(cái)政信息化進(jìn)程的加快推進(jìn)，對(duì)財(cái)政干部的業(yè)務(wù)水平和計(jì)算機(jī)技能要求越來(lái)越高，要有針對(duì)性地加大財(cái)政干部教育培訓(xùn)力度，確保各項(xiàng)工作順利推進(jìn)。endprint

三、加強(qiáng)我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的若干思考

1、經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難問(wèn)題，最根本的出路在于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要牢牢抓住經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這一第一要?jiǎng)?wù)，積極探索發(fā)展的新路子，因地制宜涵養(yǎng)和培植后續(xù)財(cái)源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要服從全市的統(tǒng)一規(guī)劃與布局，充分利用自身地域優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和已有的政策優(yōu)勢(shì)，大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，騰籠換鳥(niǎo)，積極發(fā)展對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)大的產(chǎn)業(yè)，做大地方財(cái)政收入這塊蛋糕；以推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程為契機(jī)，拓展財(cái)源建設(shè)空間，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)力度。同時(shí)上級(jí)黨委政府在制定政策時(shí)應(yīng)適當(dāng)給予傾斜，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)適合管理的收入下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)新增加的收入大部分留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，放權(quán)盤(pán)活鄉(xiāng)鎮(zhèn)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、在制度層面上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的健全完善，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不相統(tǒng)一的矛盾越來(lái)越突出，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支矛盾日益加大，出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)在上，事權(quán)在鄉(xiāng)”框架下財(cái)權(quán)制約事權(quán)的不正?，F(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應(yīng)提供的公共產(chǎn)品無(wú)相應(yīng)的財(cái)力支撐。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立健全公開(kāi)透明、科學(xué)合理、多重監(jiān)督的財(cái)政管理體系是實(shí)現(xiàn)多方共贏的治本之策。具體來(lái)說(shuō)，一是決策時(shí)論證要科學(xué)：要嚴(yán)格按照市場(chǎng)化運(yùn)作的要求，對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)論證，切忌少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋定項(xiàng)目”大搞形象政績(jī)工程，違背市場(chǎng)規(guī)律，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限資源的浪費(fèi)。二是程序要合規(guī)：建立由鎮(zhèn)黨委書(shū)記、人大主席、鎮(zhèn)長(zhǎng)、紀(jì)檢書(shū)記、財(cái)政所長(zhǎng)等組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，決策涉及金額在限額以下由鎮(zhèn)長(zhǎng)“一支筆”審批，限額以上的定期由領(lǐng)導(dǎo)小組集體討論審核，重大開(kāi)支項(xiàng)目提交鎮(zhèn)黨委討論決定。嚴(yán)格遵循這一程序，絕無(wú)例外。三是要徹底追責(zé)：在程序合規(guī)的大背景下，方能實(shí)現(xiàn)對(duì)巨額財(cái)政資金決策失誤的主要負(fù)責(zé)人的追責(zé)，成為懸在決策人員頭頂?shù)倪_(dá)摩克里斯之劍，倒逼體制的完善與決策的優(yōu)化。

3、強(qiáng)化責(zé)任，消化財(cái)政赤字、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是長(zhǎng)期積累下來(lái)的，是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作中的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，也是影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。在消化財(cái)政赤字和壓縮負(fù)債時(shí)，首先要確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年財(cái)政收入計(jì)劃的完成，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年財(cái)政收支平衡，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年消化財(cái)政赤字目標(biāo)的完成。同時(shí)要積極采取嚴(yán)控新債的管理辦法，并把消減鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)納入對(duì)主政官員的考核指標(biāo)當(dāng)中，從而加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作責(zé)任心，切實(shí)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政赤字和負(fù)債壓縮下來(lái)。其次要不法常可，改進(jìn)現(xiàn)行的財(cái)政總預(yù)算制度。現(xiàn)行的收付實(shí)現(xiàn)制已不能真實(shí)完全的反映財(cái)政總預(yù)算的會(huì)計(jì)核算內(nèi)容，對(duì)資金負(fù)債等多方面的核算范圍有限，權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)用于財(cái)政總預(yù)算中可以較好的區(qū)分經(jīng)常性支出和資本性支出，提供政府資產(chǎn)的全面信息，有利于加強(qiáng)政府對(duì)其資產(chǎn)的管理和反應(yīng)經(jīng)濟(jì)資源價(jià)值的使用狀況和利用效果。

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作者簡(jiǎn)介：郭珠萍，女，漢族，江蘇儀征人，本科學(xué)歷，會(huì)計(jì)師職稱(chēng)，儀征市陳集鎮(zhèn)財(cái)政所副所長(zhǎng)endprint