世行貸款項目財務(wù)管理問題與對策

宋群

摘要：隨著世行貸款涉及的行業(yè)不斷增加，如何管理好、使用好貸款項目資金的問題，應引起各級政府高度重視。本文從世行貸款項目管理的現(xiàn)狀、認識和建議等方面探討項目財務(wù)管理的對策。

關(guān)鍵詞：世行貸款 財務(wù)管理

世行貸款是利用外資的一個渠道，是發(fā)展地方經(jīng)濟和社會事業(yè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件的一條有效融資途徑，貸款項目資金如何管理好、使用好，使其發(fā)揮更大的經(jīng)濟和社會效益，是擺在我們面前且值得探討的課題，本文就世行貸款項目財務(wù)管理工作談一些認識。

一、世行貸款項目財務(wù)管理的問題和原因分析

（一）預算編制不實，項目成本失控

長期以來，資金一直是限制地方發(fā)展的瓶頸，許多地方政府對世行貸款規(guī)則了解甚少，錯誤地認為只要編大投資概算，就可多得到貸款，甚至認為貸款資金還可為我所用。殊不知，這恰恰違反了世界銀行最基本的貸款原則，也是導致建設(shè)項目成本失控、資金浪費的主要原因，綜觀國內(nèi)世行貸款項目普遍存在以下現(xiàn)象。

（1）項目前期工作欠深度。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，項目評估階段，地質(zhì)勘測、設(shè)計方案工作深度不夠，忽視項目評估需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的科學獲得，導致工程建設(shè)內(nèi)容與工程量在實施過程中需要重大調(diào)整、變更，申請的貸款額度與現(xiàn)實需求不符，多了無法使用，少了將加大配套資金的籌措的壓力，未能充分利用世行貸款的低息優(yōu)惠。

（2）項目投資估算缺乏科學合理方法。在立項評估階段，不重視工程單價的測算調(diào)研，有些甚至運用不合理的成本單價，如工程量計算采用最高定額定價?；谶@種思想，計算的投資概算遠大于實際，直接導致貸款額度盈余。依世界銀行規(guī)定，項目簽約生效當日需一次性按《貸款協(xié)議》約定的貸款額度的0.25%向世界銀行交納先征費或承諾費。已交的“先征費”不能核減退還；如果項目是繳納費，項目單位需對未提款額度一直繳交此費用，直至該項目關(guān)閉賬戶，因此投資估算不細致將增加貸款資金成本。

（二）采購方案不合理，增加采購成本

項目單位對世行招投標程序和要求學習、認識不足，未用心區(qū)分世行采購政策與國內(nèi)采購政策的異同點，無法較好地使用世行的采購規(guī)定。過度要求招標代理機構(gòu)的資質(zhì)，跨省選擇，不僅溝通不便，同時還增加采購差旅費用。不合理的采購方案、招標文件中專用條款編寫質(zhì)量不高、標書內(nèi)容不完整、專用條款中技術(shù)規(guī)格不詳細、不準確等，都將延長世行的審批時間，直接影響招標的進度，提高采購成本。

（三）配套資金不落實，影響項目實施

申請世行貸款項目，大多是對資金需求較為迫切的地區(qū)。世行項目貸款資金占項目投資50%-60%，國內(nèi)配套資金占40%-50%，因此，為順利通過世行評估，得到貸款額度，當?shù)卣畷鼍卟磺袑嶋H的承諾文件，到項目實施，無力兌現(xiàn)承諾，造成項目實施進度受阻，甚至無法實施。如：福建20世紀90年代有一個批發(fā)市場項目，因項目單位配套資金不足，錯誤地通過虛報工程量方式，獲得貸款資金；此問題在世行專家例行檢查中發(fā)現(xiàn)，要求限期整改，由于配套資金不足，無力整改到位，只能退還貸款，取消項目。

（四）運營管理不重視，建設(shè)資金浪費

重視項目運營和管理尤為必要。目前大多數(shù)政府部門對建設(shè)項目關(guān)注多些，忽視了建成后運營和管理，導致有些項目建成后并未發(fā)揮其應有的效益，甚至造成更大的二次浪費。

公益類的基本建設(shè)項目，如交通碼頭、漁港等，項目評估時，未考慮交付使用資產(chǎn)的運營管理方案。這些設(shè)施建成后，未有運營企業(yè)接管資產(chǎn)，負責其運營與維護。如：據(jù)了解有些地方，設(shè)施在遭受自然災害損壞時，無人組織管理、安排資金，及時修復，由小損變大損，甚至還對人身安全造成威脅，給這些資產(chǎn)造成不必要的更大浪費和損壞。

二、項目財務(wù)管理的認識和對策

（一）科學嚴謹論證，重視項目前期準備

以科學的態(tài)度把好項目立項關(guān)。為克服申報項目的盲目性，提高科學合理性，通過完善項目法人責任制，增加項目執(zhí)行的責任感，必要時項目單位可聘請國內(nèi)合格的經(jīng)濟、技術(shù)咨詢專家，成立專家技術(shù)指導小組；讓認可度高的中介技術(shù)咨詢評價機構(gòu)參與項目的制定和論證；對于基礎(chǔ)性建設(shè)的項目，必須尊重科學，掌握必要的地質(zhì)勘測數(shù)據(jù)，盡可能減少項目投資內(nèi)容和概算與實際情況的差距，提高項目建設(shè)內(nèi)容與投資概算的科學性與可行性。

嚴謹?shù)膽B(tài)度，科學的方法預測的投資概算，不但是項目實施的關(guān)鍵一步，同時在世行談判中還可爭取到更高的提款比例，如“福建漁港”建設(shè)項目在工程測算中經(jīng)過國內(nèi)外業(yè)界專家共同認證和測算，使該項目工程貸款比例從60%提高至80%，充分使用到世行貸款的低息優(yōu)惠資金，減少國內(nèi)配套資金的籌措成本，使項目實施資金得到保證。

（二）落實配套資金，確保項目實施

配套資金及時籌措、落實到位，是項目順利執(zhí)行的保證。借鑒當今國內(nèi)的經(jīng)驗，可以考慮分別不同項目性質(zhì)，采取不同渠道和方式籌集。一方面，可從列入國家基本建設(shè)計劃的項目中篩選一些項目作為世界銀行貸款備選項目。這樣，既可解決國內(nèi)資金緊張的矛盾，又不突破國家基本建設(shè)規(guī)模。另一方面，對于那些涉及地域廣、行業(yè)多、投資大的綜合性項目，應采取多渠道籌集配套資金的辦法，即項目區(qū)各級財政拿一點，受益的主管部門和單位籌一點?？傊鋵崌鴥?nèi)配套資金要因項目而定。因此企業(yè)要加強這方面的工作，按照每個項目的進度，有計劃地安排，確保實施進度不受資金短缺的影響。

（三）重視追溯報賬，減輕資金壓力

追溯報賬，是指項目單位根據(jù)項目的需要，在談判時征得世行的同意將生效前的一些用于本項目的合格費用。它的上限一般為貸款額度10%，追溯期限不超過一年，在項目生效后即可申請?zhí)峥?。因此，財?wù)人員對是否考慮使用追溯報賬，以及報列哪些項目等都必須在談判前做好準備。一般來講，競爭性招標采購有較復雜的報批程序，實施時間長，不宜使用，而諸如自營工程、培訓、咨詢及考察等項目內(nèi)容，比較適宜使用追溯報賬貸款。合理使用追溯報賬，充分利用世行貸款低利率的優(yōu)惠，緩解項目單位前期資金緊張的壓力，最大限度地使用貸款資金。endprint

（四）做好招標采購環(huán)節(jié)成本控制

（1）招投標代理機構(gòu)的選擇。代理機構(gòu)資質(zhì)適度要求，公正的選擇是采購成本節(jié)約的關(guān)鍵一步。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各省成熟的招標代理機構(gòu)已越來越多，省內(nèi)選擇較為合理，既方便溝通，又可節(jié)約差旅費用。招標代理機構(gòu)的資質(zhì)要求應謹慎、嚴格考慮，更應防止人為操縱代理機構(gòu)選擇。

（2）用活投標保證金保障機制。合理的投標保證金，既保護項目單位的權(quán)益，又能吸引足夠多承包人參與投標，形成有效的競爭。

（3）適當?shù)穆募s保證金降低不平衡報價風險，對于嚴重不平衡、支付前置或大大低于業(yè)主的最新估價的最低評標價，業(yè)主可以要求投標人將履約保證金提高到一定的水平，以補償在中標人不能履約時可能遭受的經(jīng)濟損失，降低不平衡報價帶來的風險。此外，合同履行過程中在適當情況下支付給中標商的各類預付款、也可減輕中標商的資金壓力，有利于項目的順利實施，但是在支付預付款時應要求承包人提交同等額度的預付款保函，保護項目單位的權(quán)益。

三、項目財務(wù)管理的建議

世行貸款不僅在我國的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中起到積極的促進作用，同時也在一定程度上緩解了我國建設(shè)資金短缺的矛盾。但不可否認世行貸款也增加了政府各級財政的償債風險，也就是說是政府的或有債務(wù)，因此在使用好項目資金的情況下，還應提高償債意識，運營好項目，適度使用咨詢服務(wù)，使貸款項目產(chǎn)生較大的經(jīng)濟效益及社會效益。

（一）增強還債意識，建立還貸準備金制度

各級政府和財政部門對于公益性貸款項目，應建立償債基金，公益類項目地方財政每年可從預算內(nèi)安排一定數(shù)額的還貸準備金，運用行政與經(jīng)濟的手段，確保還貸準備金及時足額到位。經(jīng)營性項目單位應在項目經(jīng)營收入中按比例提取還貸專項資金并專戶存儲，以確保還貸資金的到位。

（二）做好運營方案，發(fā)揮資產(chǎn)效益

良好的項目后續(xù)運營方案，是保證建成項目可持續(xù)發(fā)揮效益的重要措施。首先要制訂切實可行的項目運行計劃。二是明晰產(chǎn)權(quán)，對屬于國有的財產(chǎn)，應納入國有資產(chǎn)管理，確定其保值、增值的責任和目標；對于小型項目，要采取承包、拍賣、租賃等靈活的管理形式，確定管理運營的主體，做到產(chǎn)權(quán)明晰、職責明確。三是公益類項目加強對維護配套資金投入。安排相應的維護管理經(jīng)費，確保交付使用資產(chǎn)持續(xù)、安全發(fā)揮公益效益。

（三）選擇咨詢服務(wù)領(lǐng)域，節(jié)約項目資金

世行貸款項目，不僅提供資金貸款，更重要的作用是輸入世行先進管理方式，通過項目實施，培養(yǎng)出一支先進的項目管理隊伍。在項目實施中應有選擇地聘請一定領(lǐng)域的咨詢專家，雖然“引智”是我們的目的之一，促進人才培養(yǎng)更是我們利用貸款項目至關(guān)重要的目標。例如：聘請世界的咨詢專家，盡量用于我國技術(shù)較弱的領(lǐng)域，如設(shè)計、施工、監(jiān)理等。對于招標采購管理、財務(wù)管理等綜合領(lǐng)域可慎用或不用，綜合管理隊伍的建設(shè)可通過世界銀行管理團隊的檢查、指導以及參加各種類型及形式的培訓，提高項目管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，達到培養(yǎng)一批管理隊伍的目的，這樣既能減少咨詢費用的支出，節(jié)約項目資金，又能在項目執(zhí)行過程中培養(yǎng)了一批管理人才，可持續(xù)地為國內(nèi)項目管理服務(wù)，達到“引智”的真正目的。endprint