內(nèi)涵與邏輯

周杰 張文開

摘 要：貫徹管辦評分離改革政策是實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化的有力之舉。在管辦評分離改革實(shí)踐中，無論是政府行政管理方式的改革，還是高校內(nèi)部治理體系的改革，其中都牽涉到各方切實(shí)的利益訴求。因此改革實(shí)施還要在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，不斷地引導(dǎo)高校主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。本文在分析高?！肮苻k評”分離的內(nèi)涵及意義的基礎(chǔ)上，試以教育內(nèi)外部關(guān)系規(guī)律評析其內(nèi)在邏輯的合理性，并提出一些思考。

關(guān)鍵詞：內(nèi)涵；邏輯；管辦評分離；內(nèi)在合理性

一、 實(shí)踐及政策背景探討

2015年5月，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》政策文件出臺?！兑庖姟分赋?，“到2020年，政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理的新格局已基本形成，這為教育現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供了重要的制度保障”。此后，政府、高校、社會各機(jī)構(gòu)等都更加堅定地深入到管辦評分離改革相關(guān)政策推進(jìn)的過程以及改革實(shí)踐的工作當(dāng)中。據(jù)中國教育報2015年11月的報道，“教育部推進(jìn)管辦評分離改革試點(diǎn)工作近期展開，在教育部政策法規(guī)司的支持下，上海市、四川省成都市教育局、廣東省佛山市順德區(qū)教育局、西北大學(xué)等12個地方和高校被確定為試點(diǎn)單位，并開展了改革探索……12個試點(diǎn)單位的改革探索涉及學(xué)區(qū)制綜合改革、教師職稱評審、教師校長聘任、教育行政審批與執(zhí)法、社區(qū)與家校之間多向互動、高校巡視診斷工作等方面。”“管辦評”分離改革政策的推進(jìn)已成共識，從政府、高校、社會三個方面進(jìn)行“管辦評”政策的優(yōu)化改革也至關(guān)重要。

二、 高?！肮苻k評”分離的內(nèi)涵及意義

“管辦評分離”中的“管”是指政府管理，具體為政府對高校擁有管理權(quán)。長期以來，政府主管部門對于高校的管理權(quán)力過于集中，高校大小事務(wù)的自主權(quán)受到行政權(quán)力不正當(dāng)干預(yù)的現(xiàn)象大有所在，這對大學(xué)內(nèi)外部治理是一種挑戰(zhàn)?！鞍凑铡ㄔO(shè)法治政府和服務(wù)型政府的總方向，政府管理教育的職責(zé)和作用，將逐步轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理、優(yōu)化公共教育服務(wù)、維護(hù)教育公平秩序等方面?！闭芾砀咝５氖聞?wù)應(yīng)從宏觀上進(jìn)行管理而不是事無巨細(xì)地參與到高校事務(wù)管理之中。故政府要向高校放權(quán)，政府要依法辦學(xué)，而不是包辦教育。

“辦”是指“辦學(xué)權(quán)”，具體為高校擁有“辦學(xué)自主權(quán)”。為此1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》也以法律形式明確規(guī)定了大學(xué)的“自主招生、自主設(shè)置專業(yè)、選編教材”等七項辦學(xué)自主權(quán)。在此意義上，權(quán)力的分化和制衡是至關(guān)重要的，政府擁有依法辦學(xué)權(quán)故不能包辦教育事務(wù)，而大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的辦學(xué)理念和治學(xué)傳統(tǒng)也由來已久，高校有自主管理自身事務(wù)的權(quán)力，如果政府權(quán)力過于集中，就會出現(xiàn)集權(quán)，民主管理也就岌岌可危。

“評”是指要發(fā)揮社會力量的評價監(jiān)督功能?！督逃筷P(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中特別指出“支持專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會組織規(guī)范開展教育評價。大力培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，整合教育質(zhì)量監(jiān)測評估機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)測評估體系，定期發(fā)布監(jiān)測評估報告。擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等各類社會組織參與教育評價?！奔撮_展政府、高校之外的第三方評估，“第三方評估是由與政府部門無直接行政隸屬關(guān)系的中介組織包括各類社會專業(yè)機(jī)構(gòu)、大學(xué)科研院所等參與或主導(dǎo)，對項目實(shí)施的過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和考核，因此也被稱為‘非官方評估”。但目前我國的第三方評估機(jī)構(gòu)因缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性，再加上政府評估機(jī)構(gòu)的一些“越位”“越權(quán)”等問題，其實(shí)際操作困難重重，管辦評分離改革中第三方評估制度建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)。

長期以來，政府對高校的管理權(quán)力很大，且其中也出現(xiàn)了一些問題，高校的“辦學(xué)自主權(quán)”不明晰，高校辦學(xué)缺乏一定的獨(dú)立性，社會對高校管理的評價作用也沒引起相關(guān)部門足夠的重視。“管辦評”分離政策的實(shí)施勢在必行，但值得一提的是這種分離不是絕對的分離，反之，政府、高校、社會三方主體的相互聯(lián)動非常重要。而在我國社會各方對“管辦評”分離改革政策的關(guān)注日益增多，作為教育改革的一項重大的舉措，管辦評分離不僅在現(xiàn)實(shí)層面上有其推行的迫切性，在教育理論層面上也符合科學(xué)的規(guī)律與邏輯。

三、 管辦評分離改革政策內(nèi)在邏輯的合理性

1. “管”和“辦”的分離實(shí)施在內(nèi)在邏輯層面上的必然性

推進(jìn)管辦評分離改革的首要是推進(jìn)“管”和“辦”的分離，政府作為“投資舉辦大學(xué)的主體，其職能主要是投資辦學(xué)校、提供必要的辦學(xué)條件、任命或聘任校長、對辦學(xué)活動實(shí)施監(jiān)督等?！?故政府在高校管理中要適當(dāng)放權(quán)，高等教育獨(dú)立性不應(yīng)受到行政權(quán)力的不當(dāng)影響。

潘懋元先生把教育內(nèi)部關(guān)系規(guī)律具體闡述為：“社會主義教育必須通過德育、智育、體育培養(yǎng)全面發(fā)展的人?！痹诒ＷC受教育者充分發(fā)展這一內(nèi)部關(guān)系規(guī)律的層面上，我們認(rèn)為有必要讓高校教育體制獨(dú)立于政治體制與市場經(jīng)濟(jì)體制之外，充分保障高校辦學(xué)自主權(quán)。而關(guān)于大學(xué)獨(dú)立自主的本質(zhì)及高等學(xué)校自由的、自主的、獨(dú)立的職能和特質(zhì)是自其近代化轉(zhuǎn)型以來就被確立起來的，對此貢獻(xiàn)最大的莫過于德國柏林大學(xué)的創(chuàng)建者洪堡，他在《論柏林高等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部和外部組織》一文中也寫道“大學(xué)是高等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的頂峰。它總把科學(xué)當(dāng)作一個沒有完全解決的難題來看待，它因此也總處于研究探索之中?！倍澳切┌焉硗獾拈e暇或內(nèi)心的追求用于科學(xué)和研究”的學(xué)者們有一種精神信仰的空間需求，他們不應(yīng)依賴任何外在的命令和權(quán)力。故在保證受教育者充分發(fā)展這一內(nèi)部關(guān)系規(guī)律的層面上，我們認(rèn)為非常有必要讓高校教育體制獨(dú)立于政治體制與市場經(jīng)濟(jì)體制之外，充分保障高校的辦學(xué)自主權(quán)。且教育治理的權(quán)力主體應(yīng)該是學(xué)校而不是政府，而“管”“辦”分離有利于確立高校辦學(xué)的獨(dú)立性，讓真正懂教育的人來辦教育。

另外，從潘先生提出的教育外部關(guān)系規(guī)律層面來看，“管”“辦”分離強(qiáng)調(diào)的是政府和高校的權(quán)責(zé)界限要分明，兩者要改變政府處于權(quán)力支配地位的局面，但我們不能想當(dāng)然去削弱政府權(quán)力弱化行政制度，拋棄“管”這一主體。大學(xué)治理中的學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、政治權(quán)力共同交織、相互作用，高等學(xué)校本應(yīng)貫徹獨(dú)立自主，教授治校等治學(xué)理念，但其獨(dú)立自主權(quán)也并不是毫無限制的，如果放棄政府管理教育這一功能，完全讓高校處于市場經(jīng)濟(jì)浪潮中發(fā)展，這種“完全市場化”會讓教育出現(xiàn)“失靈”，這也是市場經(jīng)濟(jì)對教育的制約作用的體現(xiàn)，因為高等教育也要靈活地應(yīng)對市場提出的各種要求。故讓政府與高校平等“對話”是非常有必要的，因為教育的發(fā)展一定程度上受政治體制的制約。對此布魯貝克也曾說過：“高等教育越卷入社會的事務(wù)中就越有必要用政治觀點(diǎn)來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定。”另外高等教育也對政治運(yùn)作產(chǎn)生巨大影響，因為大學(xué)也要承擔(dān)一定的政治責(zé)任。endprint

2. “管辦評分離”改革中發(fā)揮社會評價力量作用的必然性及其理論依據(jù)

最后在“管辦評分離”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中要充分發(fā)揮社會評價的作用。大學(xué)一直以來被認(rèn)為是研究高深學(xué)問的場所，大學(xué)治理的主體不僅僅包括政府與高校，還有社會上更多的利益相關(guān)者，社會力量對于高校的評估更具有客觀性、真實(shí)性等價值。發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)對高等教育質(zhì)量的評估功能也是高校積極回應(yīng)市場和社會需求的重要體現(xiàn)，過去政府作為高校教育的“裁判員”這一現(xiàn)象僅關(guān)注到高等教育受政治因素的制約，政府對評估的專權(quán)及高校事務(wù)的健康有序發(fā)展造成了不利影響。對培育社會評估機(jī)制的必要性，別敦榮教授也指出：“從高校角度看，社會對高等教育質(zhì)量的評判和對高等教育的要求也是學(xué)校應(yīng)當(dāng)高度重視的改革與發(fā)展的動力之源?！彼J(rèn)為社會有參與監(jiān)督高校辦學(xué)的義務(wù)，來確保高等教育質(zhì)量，使其滿足來自社會各方面的要求。

而重視社會第三方評估的力量也是符合教育的外部關(guān)系規(guī)律的，潘懋元先生把教育的外部關(guān)系規(guī)律具體闡述為“教育必須與社會發(fā)展相適應(yīng)……一方面教育要受一定社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化科學(xué)所制約；另一方面教育必須為一定社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化科學(xué)服務(wù)?！弊鳛樯鐣l(fā)展中的一個子系統(tǒng)，教育的發(fā)展最終要促進(jìn)社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的總體發(fā)展，所以教育成果也要接受社會各方力量的評估，在高等學(xué)校教育質(zhì)量的總體評價中必須充分保障社會上企業(yè)行業(yè)的監(jiān)督評估作用，從而充分體現(xiàn)高等教育與社會發(fā)展的相互作用的內(nèi)在邏輯規(guī)律，最終也從本質(zhì)上促進(jìn)教育評估在引導(dǎo)高等教育體制改革過程中充分發(fā)揮其導(dǎo)向、反饋及調(diào)節(jié)的功能。

四、 總結(jié)與思考

美國耶魯大學(xué)“GIAMATTI座椅”上有一句銘言，“大學(xué)教育乃是一個社會的心臟”。作為最早的大學(xué)雛形的中世紀(jì)學(xué)者行會，其自產(chǎn)生之日起就獲得了追求終極公義和信仰的高度獨(dú)立和自治，在此意義上大學(xué)教育作為社會的心臟是一個非常重要的內(nèi)核“器官”。然而近代以來的大學(xué)也在不斷地接受來自外來社會的挑戰(zhàn)，因此也有學(xué)者提出了大學(xué)繼教學(xué)、研究、服務(wù)功能后已經(jīng)有了“第四功能”即“交往”功能。如同濟(jì)大學(xué)的章仁彪指出“走出‘象牙塔后的現(xiàn)代大學(xué)功能的擴(kuò)張是歷史的必然，這同時也是現(xiàn)代大學(xué)社會責(zé)任的擴(kuò)展。大學(xué)能夠發(fā)揮的‘有利作用即‘功能（用）愈多，大學(xué)的社會責(zé)任也愈重?！彼宰鳛樯鐣呐K的大學(xué)教育要不斷為社會發(fā)展提供源源不斷的“血液”。大學(xué)與政府、市場及社會的相互制約與互動的關(guān)系也如此，就像我們身體各個器官協(xié)調(diào)運(yùn)作一樣，只有發(fā)揮好政府、大學(xué)與社會之間相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系，社會這個大系統(tǒng)的總體運(yùn)作才不會出現(xiàn)紊亂。

然而理想與實(shí)踐現(xiàn)實(shí)總是有差距的，無論是政府還是高校在政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)中還是存在著一些困難和問題，實(shí)踐中政府管理教育越位、缺位、錯位的現(xiàn)象仍然存在，學(xué)校自主發(fā)展和自我約束機(jī)制尚不健全，而作為“管辦評分離”改革中關(guān)鍵的一環(huán)即第三方評價機(jī)制的構(gòu)建過程中也出現(xiàn)了很多阻力。面對高校管理體制中日益呈現(xiàn)出來的“政府包辦教育”“學(xué)術(shù)權(quán)力行政化”“大學(xué)學(xué)術(shù)管理的重行政、輕學(xué)術(shù)”、高校內(nèi)部“學(xué)術(shù)失范”等弊端，中央政策層面上提出的“管辦評”分離改革不僅在實(shí)踐上為完善中國特色社會主義現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)提供了操作方向和重要的推動力量，且也充分尊重了教育的內(nèi)外部關(guān)系規(guī)律。另外，“管辦評”分離政策在制度層面上也保證了政府、高校、社會三方在大學(xué)治理的過程中的權(quán)力、責(zé)任都更加明晰，若是政策制度能在實(shí)際中落實(shí)到位，不僅能逐步完善大學(xué)的內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)，而且充分保證高校治理體系的現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。高校教育體制有其獨(dú)立性，但其獨(dú)立性是相對的，不可能脫離社會發(fā)展中政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的影響而獨(dú)立?？偟膩碚f，中央在教育領(lǐng)域綜合改革方面明確部署的“管辦評分離”改革政策在內(nèi)在邏輯層面上是符合教育的內(nèi)外部關(guān)系規(guī)律的，它強(qiáng)調(diào)的不單是構(gòu)建政府、高校、社會之間的內(nèi)在聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)多元化治理，也進(jìn)一步為其各自的權(quán)責(zé)相互分離又相互制約得以實(shí)現(xiàn)鋪平道路。

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作者簡介：周杰，淮北師范大學(xué)教育學(xué)院；張文開，汕頭大學(xué)高等教育科學(xué)研究所。endprint