京津冀協(xié)同發(fā)展的公共服務(wù)需求

楊宏山

一、區(qū)域發(fā)展的兩種理論

在區(qū)域發(fā)展研究中，存在著兩種競爭性的理論，即一體化理論與協(xié)同發(fā)展理論。一體化理論主張不同經(jīng)濟主體之間拆除政策壁壘，形成一體化的統(tǒng)一市場、統(tǒng)一治理及政策安排。一體化理論經(jīng)常使用的概念有“城鄉(xiāng)一體化”、“區(qū)域經(jīng)濟一體化”、“地區(qū)一體化”，等等。在區(qū)域發(fā)展上，一體化理論主張超越行政管轄區(qū)限制，推進(jìn)貿(mào)易一體化、生產(chǎn)要素一體化、公共政策一體化[1]。一體化理論認(rèn)為，區(qū)域內(nèi)的各個地方政府關(guān)注于局部利益和眼前利益，缺少整體利益專注，主張構(gòu)建一體化的運作機制。一些研究者還倡導(dǎo)建立統(tǒng)一的區(qū)域性政府，以整合各地的利益訴求，維護(hù)區(qū)域內(nèi)的整體利益。

協(xié)同發(fā)展理論也稱“新區(qū)域主義”（new regionalism）理論[2]，它基于地方自主和協(xié)商民主的價值訴求，不追求建立一體化的運作機制，轉(zhuǎn)而關(guān)注地方政府間協(xié)作和政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，將注意力更多地集中于地方政府之間的跨行政區(qū)合作行動[3]。協(xié)同發(fā)展理論不再對行政區(qū)劃問題耿耿于懷，轉(zhuǎn)而強調(diào)地方政府間協(xié)商與合作對于解決區(qū)域性問題的重要性，倡導(dǎo)針對跨界事務(wù)構(gòu)建多方主體參與的協(xié)作機制，地方政府之間通過協(xié)商、對話、談判集聚共識，形成集體規(guī)則，采取協(xié)同行動[4]。

一體化理論和協(xié)同發(fā)展理論代表著兩種不同的區(qū)域發(fā)展政策導(dǎo)向。從實踐發(fā)展看，協(xié)同發(fā)展理論與真實世界的區(qū)域發(fā)展運作更具契合性?；仡?0世紀(jì)美國地方治理實踐發(fā)展，可以看到，盡管一體化論者大力倡導(dǎo)“一個區(qū)域，一個政府”，主張建立統(tǒng)一的大都市政府，但選民并不支持這一改革運動，他們不斷地通過投票行為，否決地方政府兼并或合并的改革動議。20世紀(jì)60年代以來，在公共選擇學(xué)派的激烈批評下，一體化理論逐漸式微。公共選擇學(xué)者分析了美國大都市地區(qū)的公共服務(wù)提供模式，論證了地方政府間競爭的合理性，提出多中心的地方治理結(jié)構(gòu)更有效能，能夠更好地回應(yīng)地方需求，持續(xù)改進(jìn)公共服務(wù)。

二、區(qū)域發(fā)展的政策變遷

考察近年來京津冀區(qū)域發(fā)展的政策導(dǎo)向，可以看到，這方面的發(fā)展定位也經(jīng)歷了從“一體化”訴求走向“協(xié)同發(fā)展”的政策變遷。“京津冀一體化”概念最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代，基本含義是超越行政區(qū)劃限制，將京津冀看作不可分割的整體，推進(jìn)三地經(jīng)濟一體化、政策一體化。進(jìn)入新世紀(jì)以來，學(xué)術(shù)界圍繞京津冀一體化議題發(fā)表了大量研究成果。一些研究者提出，京津冀三地發(fā)展的各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏權(quán)威統(tǒng)籌部門，各自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自成體系，機場、港口存在重復(fù)建設(shè)問題，經(jīng)濟發(fā)展水平差距大，產(chǎn)業(yè)對接難度大[5]。一些研究者提出，推進(jìn)京津冀一體化需要整合京津冀三地的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，加強各層次主體之間的密切配合，加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，強化政府間協(xié)作機制，形成京津冀合理分工的空間結(jié)構(gòu)。

從實際發(fā)展看，由于“一體化”訴求提出的前提性要求過高，“一體化”政策導(dǎo)向所收獲的成效甚微?！耙惑w化”訴求要求化解行政分割的體制障礙，問題在于國家治理不可避免要建立行政區(qū)劃，設(shè)置地方政府，分別負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)；“一體化”訴求對地方本位主義持激烈批評態(tài)度，問題在于只要設(shè)置地方政府，各地治理就存在自我利益關(guān)注；“一體化”訴求提出京津冀區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈斷裂明顯，問題在于產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展依賴于發(fā)揮市場機制的作用，單純依靠政府干預(yù)和“拉郎配”反而會導(dǎo)致資源配置低效。

由于“一體化”訴求在現(xiàn)實中面臨著操作性難題，近年來，“協(xié)同發(fā)展”逐漸成為京津冀區(qū)域發(fā)展的政策新定位，它基于京津冀的政治、經(jīng)濟地位不平等的現(xiàn)狀，提出構(gòu)建跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制，增進(jìn)協(xié)商、協(xié)調(diào)與合作，發(fā)揮三地各自的比較優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展?！熬┙蚣絽f(xié)同發(fā)展”概念最早進(jìn)入官方政策議程是在2013年前后。2013年8月，中共中央總書記習(xí)近平在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時，提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。此后，習(xí)近平總書記多次就京津冀協(xié)同發(fā)展作出重要指示，強調(diào)解決好北京發(fā)展問題，必須納入京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量。

2014年2月，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報，強調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要，要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來。此后，京津冀區(qū)域發(fā)展成為一項重大國家戰(zhàn)略。2015年4月，中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》，明確提出以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點，堅持問題導(dǎo)向，立足各自比較優(yōu)勢，以京津冀城市群建設(shè)為載體，著力調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，著力構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，著力擴大環(huán)境容量生態(tài)空間，著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移，著力推動公共服務(wù)共建共享，加快打造現(xiàn)代化新型首都圈，努力形成京津冀優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局。

京津冀協(xié)同發(fā)展和“一體化”發(fā)展訴求從表面上看有些相似性，但在實質(zhì)上具有差異性?！耙惑w化”訴求既包括市場一體化、道路交通一體化，也包括政策一體化。問題在于，京津冀三地在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面，現(xiàn)有存量資源存在巨大差異。推進(jìn)京津冀一體化，不僅要加快市場一體化進(jìn)程，實現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流動，還需要盡快縮小京津冀三地在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)資源配置方面的顯著差距，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。在三地存量公共服務(wù)資源差距巨大的現(xiàn)實情境下，京津冀一體化的發(fā)展定位只能是一個長期的理想目標(biāo)，在實際中缺少可操作性。

以協(xié)同發(fā)展的政策定位取代“一體化”的目標(biāo)訴求，為京津冀區(qū)域發(fā)展提供了更為清晰、更具操作性的發(fā)展路徑。協(xié)同發(fā)展承認(rèn)京津冀區(qū)域發(fā)展存在差距，承認(rèn)區(qū)域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)失衡，京津兩極過于“肥胖”，周邊中小城市過于“瘦弱”，特別是河北與京津兩市發(fā)展水平差距較大，公共服務(wù)水平落差明顯。協(xié)同發(fā)展要求在國家層面加強政策統(tǒng)籌，有序疏解北京非首都功能，推動京津冀三省市協(xié)同發(fā)展。

三、協(xié)同發(fā)展的有效抓手endprint

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出以有序疏解北京非首都功能為出發(fā)點，堅持問題導(dǎo)向，要求在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破。迄今，首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)實施三年時間?？傮w看來，三地在推進(jìn)交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩個領(lǐng)域走得快一些，取得了較好進(jìn)展，但是，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面呈現(xiàn)出“抓手軟、落實難”的局面，效果不太明顯，如果沒有有效的抓手，首都產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級將會面臨困境。同時，如果河北省毗鄰京津地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緩慢，北京的環(huán)境污染等“大城市病”治理也難以取得突破性進(jìn)展。

推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展既要堅持規(guī)劃引領(lǐng)，也要找準(zhǔn)抓手，發(fā)揮政府主導(dǎo)與市場活力兩個方面的作用，做到“牽一發(fā)而動全身”。當(dāng)前，京津冀區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀是：京津兩市的體量巨大，對周邊地區(qū)的虹吸效應(yīng)顯著，河北省環(huán)京津地區(qū)的中小城市與京津兩市發(fā)展差距較大。城市發(fā)展首當(dāng)其沖的是改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，形成“磁場”效應(yīng)，增進(jìn)對外來人口的吸引力。目前，河北省中小城市的公共服務(wù)與京津兩市存在“斷崖式”差距。加快河北省發(fā)展步伐，需要盡快集聚優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，提升城市品質(zhì)，改進(jìn)公共服務(wù)水平，增進(jìn)對資金、技術(shù)和優(yōu)秀人才的吸引力。

鑒于上述，北京市可在共享優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源方面主動采取措施，支持京津冀協(xié)同發(fā)展。具體來講，可從以下幾個方面入手：

第一，以道路交通便利化為先導(dǎo)，加快推進(jìn)京津冀之間的綜合性道路交通體系建設(shè)。道路交通基礎(chǔ)設(shè)施對區(qū)域發(fā)展具有重要的先導(dǎo)作用。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，需要打破“一畝三分地”思維定式，從京津冀區(qū)域發(fā)展全局謀劃道路交通體系建設(shè)，構(gòu)建以軌道交通為骨干的多節(jié)點、網(wǎng)格狀、全覆蓋的交通網(wǎng)絡(luò)，提升交通運輸組織和服務(wù)現(xiàn)代化水平，建立統(tǒng)一開放的區(qū)域運輸市場，打造便捷通暢的公路交通網(wǎng)，打通跨行政區(qū)的“斷頭路”，消除跨區(qū)域“瓶頸路段”，打造國際一流的航空樞紐，發(fā)展安全綠色可持續(xù)交通。

第二，以共建共享優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源為手段，支持河北省加快發(fā)展步伐。作為首都，北京擁有全國最為優(yōu)質(zhì)、最為配套的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系，創(chuàng)造了大量就業(yè)機會。近年來，由于中國經(jīng)濟崛起，北京作為首都，其經(jīng)濟中心地位不僅沒有弱化，反而呈強化趨勢。美國《財富》雜志發(fā)布的2016年“世界企業(yè)500強”排行榜中，總部設(shè)在北京的有58家企業(yè)。2016年“中國企業(yè)500強排行榜”中，總部在北京的有101家企業(yè)。首都的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心等功能，與實際中的經(jīng)濟中心功能相互疊加，導(dǎo)致交通擁堵、環(huán)境污染等“巨城病”日益凸顯。在首都功能疏解的大背景下，京津冀協(xié)同發(fā)展在較短時間內(nèi)取得顯著成效，一個基本抓手是推動優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共建共享，支持首都高校、醫(yī)院、科研、文化等單位到河北省的毗鄰地區(qū)建設(shè)分支機構(gòu)，加快打造現(xiàn)代化新型首都圈，努力形成優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局。

第三，堅持首都功能的存量疏解與增量疏解并行，以增量疏解為主。首都非核心功能疏解不可避免要涉及到單位和就業(yè)人口的疏解。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，北京市制造業(yè)疏解的實際空間很有限。而且，目前的制造業(yè)大多屬于高端制造業(yè)，如汽車制造等。首都功能疏解的重心是服務(wù)業(yè)，如企業(yè)總部、金融機構(gòu)、高等院校、科研院所等。首都功能疏解有必要堅持存量疏解與增量疏解并行，以增量疏解為主。并非所有的非核心功能單位都要疏解，政府可出臺一定的激勵政策，引導(dǎo)在京單位向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移發(fā)展。例如，通過控制在京高校辦學(xué)和招生規(guī)模，對一流大學(xué)到雄安新區(qū)建設(shè)新校區(qū)提供政策激勵，在招生指標(biāo)、人才引進(jìn)等方面給予特殊支持。隨著優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不斷集聚，就會形成磁場效應(yīng)，對雄安新區(qū)發(fā)展起到重要的支撐作用。

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