集中連片特困區(qū)精準扶貧的難點及路徑選擇

李喬喬

（武漢理工大學馬克思主義學院，湖北 武漢 430070）

精準扶貧是我國民生領(lǐng)域的理論和實踐方面的重大創(chuàng)新，開創(chuàng)我國扶貧開發(fā)事業(yè)的新局面。2013年11月習近平總書記在湖南考察時提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標?！盵1]精準扶貧戰(zhàn)略的提出為當前和未來的扶貧開發(fā)工作指明前進方向，鼓舞貧困人口脫貧的信心。精準扶貧工作開展近4年，扶貧成效顯著，僅2016年貧困人口就減少1240萬人[2]。但是從我國精準扶貧的實施情況來看，精準扶貧的實施仍然面臨一些現(xiàn)實的挑戰(zhàn)與難題，尤其問題突出反映在連片特困區(qū)。目前，全國仍有14個集中連片特困地區(qū)，592個國家扶貧開發(fā)重點縣，由于集中連片特困區(qū)多分布在山區(qū)、丘陵、高原、石漠化和邊境地區(qū)，地理生態(tài)環(huán)境惡劣，自然災害頻發(fā)，貧困戶自我發(fā)展能力缺乏，致使扶貧攻堅任務形勢嚴峻且艱巨。這些貧困人口的脫貧工作已然成為最難啃的骨頭，他們的脫貧直接關(guān)系到我國在2020年全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，這對人民整體獲得感的提升至關(guān)重要。

一、連片特困區(qū)精準扶貧的內(nèi)涵和核心問題

（一）精準扶貧的內(nèi)涵

精準扶貧是指扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續(xù)脫貧的目標[3]。連片特困區(qū)是指由自然環(huán)境、地理、宗教和經(jīng)濟社會等多重致貧因素導致貧困人口具有貧困程度深、貧困面廣、返貧率高、貧困人口集中分布等特征，常規(guī)扶貧手段難以根除、扶貧開發(fā)周期性長的集中連片貧困地區(qū)和特殊困難貧困地區(qū)。

（二）精準扶貧的核心問題

堅持精準扶貧和精準脫貧，關(guān)鍵是構(gòu)建包括制定預案、實施、監(jiān)控和效果評估四個維度的精準扶貧體制機制，著力推動精準落地進戶見實效。具體需要從扶貧主體、扶貧對象、扶貧方案和扶貧效果評估四個方面把握精準扶貧的實施要點：

1.精準扶貧扶貧主體。

基于傳統(tǒng)的公共管理視角，傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作的主體責任人是政府。一方面，政府掌握巨大的公共權(quán)力和行政資源，這是開展扶貧開發(fā)工作的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障；另一方面，提高貧困人口的發(fā)展水平也完全契合政府提高人民生活水平和維護社會經(jīng)濟良好運行的公共職能和當前服務型政府建設(shè)的宗旨。這種政府主導的扶貧開發(fā)模式由來已久，而且一直占據(jù)主要地位，這有其歷史的必然性。

基于社會參與和公共管理的新型社會治理視角，強調(diào)扶貧的社會公共屬性，新型扶貧主體則包括政府、社會和扶貧對象的三角支柱關(guān)系，缺少任何一環(huán)，扶貧效率必然大打折扣。隨著國民生活水平和富裕程度快速提高，社會資本積累量逐步增加。此時，扶貧開發(fā)工作思路逐步出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，單純依靠政府扶貧的主體角色難以為繼，而且財政扶貧資源有限，無法發(fā)揮最大的扶貧效果。這種三角扶貧關(guān)系統(tǒng)一與精準扶貧的目標下，強化各自的角色定位，各行其是，多方合作推動精準扶貧。政府扮演制定目標、引導社會參與和精準識別貧困的角色，同時利用其掌握的信息、資源和權(quán)利優(yōu)勢占據(jù)扶貧的主導地位。

2.精準扶貧扶持對象。

此環(huán)節(jié)需要從扶貧標準確定、扶貧對象識別、扶貧對象的進入退出機制。扶貧標準一直是按照劃定的收入貧困線進行確定。主要參考國際扶貧線，然后結(jié)合中國具體國情制定中國的扶貧線，這種以收入劃分的貧困線一直堅持動態(tài)管理。扶貧對象識別需要基于多維視角，從收入、健康狀況、住房、醫(yī)療、飲水、用電和教育等多維度建立貧困人口的貧困檔案。扶貧對象的進入退出機制必須實行動態(tài)管理，依托大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢信息平臺建立科學貧困精準測度和貧困人口進入及退出的體系，實時監(jiān)控和掌握貧困人口脫貧的動態(tài)致貧機理，構(gòu)建貧困風險管理防范體系。

3.精準扶貧實施方案。

“如何扶”的問題指的是精準扶貧過程的實施方案，具體從人、錢、物三個方面的因素綜合考慮。實質(zhì)上就是扶貧資源在貧困區(qū)、扶貧主體和扶貧對象之間的優(yōu)化配置。由此，扶貧資源發(fā)揮應有的作用應該綜合考慮扶貧主體和扶貧對象兩個關(guān)鍵問題：一是扶貧財政金融資金的精準投放和精準使用；二是精準扶貧發(fā)展方式的繼承、發(fā)展、創(chuàng)新。

4.精準扶貧過程監(jiān)管和效果評估雙管齊下。

精準扶貧關(guān)鍵在執(zhí)行，而執(zhí)行過程需要監(jiān)管和效果評估兼顧，這是精準扶貧政策落地、扶貧資源高效運用、扶貧效果符合預期的有效制度保障。扶貧過程的監(jiān)督管理需要對扶貧主體進行扶貧激勵考核，定期返回考核，事后追責，提高扶貧主體的責任意識；對扶貧資金和資源的進出項目、受益對象、用途加強管理和審計，保證資源不浪費。扶貧效果的提升需要注意多傾聽扶貧對象的訴求，制定符合實際工作的政策，開展扶貧對象對精準扶貧效果滿意度評價，總結(jié)經(jīng)驗教訓，將已有評估結(jié)果納入扶貧主體考核體系中，實現(xiàn)扶貧不走過場，真扶貧，扶真貧。

二、連片特困區(qū)精準扶貧過程的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）連片特困區(qū)致貧原因復雜，精準扶貧實施難度大

連片特困區(qū)作為我國存在的一種特殊類型貧困區(qū)域，其貧困具有共性特點。第一，貧困程度深、貧困發(fā)生率高、脫貧難度大、貧困脆弱性強。第二，致貧原因復雜多樣。疾病、就學、道路交通、信息通訊、自然災害、地理阻隔等都是導致連片特困區(qū)貧困人口致貧的主要原因。既有人為的主觀原因，也有地理和社會環(huán)境因素等客觀原因。

（二）數(shù)字化脫貧現(xiàn)象較為突出

數(shù)字化脫貧是指貧困地區(qū)為完成脫貧目標，將人均年收入超過2300元作為本地區(qū)貧困人口脫貧的政治脫貧線。實質(zhì)上，單純以人均年收入超過2300元作為貧困線會造成不良后果，其實只需要給貧困戶多補助扶貧資金和其他物質(zhì)就可以認定為脫貧。但是，貧困戶的自我發(fā)展能力沒有獲得實質(zhì)性提升，僅停留在“收入數(shù)字”層面的脫貧。一旦脫貧后的貧困戶不再獲得扶貧資金和扶貧物質(zhì)，那么貧困戶極有可能返貧。另一種后果是“收入數(shù)字”的脫貧降低了扶貧效率、浪費扶貧資源、擾亂國家實現(xiàn)現(xiàn)行貧困線下7000多萬貧困人口全面脫貧的國家戰(zhàn)略，延遲我國實施小康社會的進程，政治、社會和經(jīng)濟的危害極大。

（三）連片特困區(qū)的碎片化扶貧現(xiàn)象突出

精準扶貧“碎片化”現(xiàn)象的表現(xiàn)是政策、管理、項目、資金、扶貧隊伍、扶貧對象和扶貧的宣傳等方面分散性和不統(tǒng)一性[4]。2017年最新發(fā)布的《連片特困區(qū)藍皮書：中國連片特困區(qū)發(fā)展報告（2016—2017）》指出，當前連片特困區(qū)在“人”、“業(yè)”、“地”三個方面存在碎片化的扶貧現(xiàn)狀，分散化的扶貧導致扶貧效率降低，扶貧資源浪費和扶貧對象積極性散失等。報告強調(diào)從“人”、“業(yè)”、“地”維度上綜合考慮進行精準識別，同時著重從充分調(diào)動社會資源扶貧的積極性，引導社會慈善機構(gòu)和民間組織開展“一對一”的定點幫扶，實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會組織在立體扶貧網(wǎng)格各司其職[5]。

（四）扶貧資源分配不均

當前，扶貧資源的分配格局與連片特困區(qū)貧困人口空間分布和貧困程度是不一致的。貧困地區(qū)多、致貧原因復雜和貧困程度深等是當前連片特困區(qū)精準扶貧面臨的突出問題。有限的扶貧資源遠不足以滿足貧困人口脫貧的資源需求。主要表現(xiàn)在真正貧困和貧困程度較深的人口所分配的扶貧資源較少，而相對富裕和貧困程度較低的貧困人口獲得了相對較多的扶貧資源。這種不對稱的扶貧資源分配格局造成扶貧資源浪費，降低了扶貧效率，甚至引發(fā)因資源分配不均導致的社會不穩(wěn)定。這種現(xiàn)象稱之為“精英俘獲”，即“能力”較強的“精英”運用掌握了行政權(quán)力影響扶貧資源的分配，造成扶貧資源的既定扶貧目標的偏離。由此產(chǎn)生了扶貧的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

（五）連片特困區(qū)精準扶貧資金整合難度大，基層政府自主權(quán)限小

精準扶貧主要依靠中央財政專項扶貧資金和地方配套的扶貧資金，但全國范圍內(nèi)的連片特困區(qū)多，貧困人口多，有限的扶貧資金無法滿足精準扶貧的資金需求。主要表現(xiàn)為基層政府財力有限，生態(tài)移民搬遷籌資困難大，資金缺口較大，目前金融部門并未建立關(guān)于生態(tài)移民搬遷的融資業(yè)務支持政策。此外，自2014年中央政府下放扶貧的扶貧自主權(quán)權(quán)，增加基層市縣區(qū)一級基層政府的扶貧自主權(quán)，但是基層政府的扶貧自主權(quán)政府仍然受到省級扶貧辦的極大約束，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展范圍審批到扶貧資金的使用范圍和權(quán)限進行了限制。這極大阻礙了基層政府精準扶貧的自主權(quán)，導致扶貧資源的浪費。一方面必須積極鼓勵社會資本參與精準扶貧，提高扶貧資金的存量；同時擴大基層政府的自主扶貧權(quán)，提高扶貧效率和資源利用率。

三、連片特困區(qū)精準扶貧的實現(xiàn)路徑

連片特困區(qū)脫貧需要綜合考慮片區(qū)和個體兩個方面，堅持區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和個體精準幫扶、重點幫扶和整村推進相結(jié)合。堅持提高貧困人口自我發(fā)展能力為核心，防止脫貧過程中政府實施短期脫貧的項目流失，打牢脫貧基礎(chǔ)?；诖?，我們認為可以從如下幾方面在連片特困區(qū)實施精準扶貧。

（一）強化地方政府扶貧政績考核，不定期巡回考核、加強干部駐村工作

在當前精準扶貧的關(guān)鍵實施階段，駐村干部幫扶是精準扶貧的第一步，也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。地方政府作為精準扶貧工作的第一責任人和實踐者，其重要性不言而喻。以往政府官員升遷考核多以唯GDP論，即使在貧困地區(qū)，地方官員面臨政績考核時仍以招商引資、大搞政績工程和外貿(mào)，而關(guān)乎民生問題的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、住房、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等則被忽視或者象征性地進行投資，脫貧工作毫無保障。現(xiàn)階段，扶貧攻堅進入攻城拔寨的關(guān)鍵時期，必須轉(zhuǎn)變地方政府官員任免考核機制，以脫貧為導向，提高貧困人口自我發(fā)展能力為巡回考核的標準，堅決杜絕數(shù)字脫貧的虛假脫貧。同時，加大干部駐村工作，完善駐村干部脫貧獎懲考核標準，防止駐村走過場的“鍍金”現(xiàn)象。

（二）加強連片特困區(qū)的區(qū)域協(xié)作治理

加強連片特困區(qū)區(qū)域扶貧協(xié)作是提高精準扶貧的有效途徑之一。由于連片特困區(qū)多跨越省、市和縣三級行政區(qū)域，除了行政區(qū)劃的差別外，其在民族文化、習俗和致貧因素等方面具有高度的共性，因此推動精準扶貧治理急切需要連片特困區(qū)內(nèi)的地方各級政府加強域內(nèi)貧困治理的協(xié)作。這需要上一級政府間協(xié)作出臺針對不同行政區(qū)域的下一級政府間的扶貧考核機制?？缧姓^(qū)域協(xié)作需要跳出行政區(qū)劃的范圍限制，在公共政策中尋找合作，有效配置扶貧資源，發(fā)揮比較優(yōu)勢，共享脫貧信息和經(jīng)驗，提高扶貧資源的使用效率。

（三）以多維視角推動連片特困區(qū)貧困人口精準識別

從收入、教育、生活水平等多維度構(gòu)建貧困人口的識別體系是提高貧困人口精準識別的有效途徑。精準識別，不能單憑收入高于扶貧線作為脫貧標準，必須從多維度綜合考慮貧困人口的致貧原因，多方對癥下藥，降低貧困人口的貧困脆弱性，避免出現(xiàn)暫時性脫貧，要真正實現(xiàn)貧困人口的產(chǎn)期脫貧。在建檔立卡過程中，可以增加收入、教育、疾病、住房、醫(yī)療等多方面的致貧選項以及脫貧時間，然后分別針對單個致貧因素采取專門的針對性脫貧措施，最后記錄脫貧時間，定期回訪，增強脫貧的穩(wěn)定性，真正做到真脫貧，脫真貧。

（四）大力推動連片特困區(qū)特色產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展，助推貧困人口持續(xù)增收

特色產(chǎn)業(yè)扶貧必須堅持考慮將市場需求、地方特色產(chǎn)業(yè)與貧困人口真實產(chǎn)業(yè)需求三者有機結(jié)合。鼓勵企業(yè)參與，通過政府引導、企業(yè)投資、社會參與、貧困戶入股的多方合作形式，支持連片特困區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，多地實施的“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”的模式，企業(yè)一方面通過自有資金的投入，另一方面也獲得政府補助資金。農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)入股的租金、分紅和在合作社工作領(lǐng)取工資等多項措施提高收入?，F(xiàn)階段，產(chǎn)業(yè)扶貧的新模式已經(jīng)為連片特困區(qū)建立起一批特色植株產(chǎn)業(yè)，例如食用菌生產(chǎn)基地、花卉基地、養(yǎng)殖基地和干果產(chǎn)業(yè)基地等，貧困戶從根本上實現(xiàn)脫貧增收。同時開展特色旅游產(chǎn)業(yè)扶貧，在有條件的地方開發(fā)當?shù)氐穆糜钨Y源，提高綠色發(fā)展GDP。

（五）連片特困區(qū)電商扶貧，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率

多年來，許多連片特困區(qū)依靠特色產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)，已經(jīng)初步形成產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，比如南疆和田棗產(chǎn)業(yè)、燕山食用菌產(chǎn)業(yè)、太行山區(qū)干鮮果產(chǎn)業(yè)等，但是農(nóng)產(chǎn)品滯銷難題一直困擾著連片特困區(qū)農(nóng)戶。當?shù)厥袌鱿M能力有限，造成大面積農(nóng)產(chǎn)品積壓，此時電商扶貧的新型農(nóng)產(chǎn)品銷售模式解決了上述問題。近年來，隨著以淘寶網(wǎng)為代表的互聯(lián)網(wǎng)電商平臺的快速發(fā)展，新型的“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)戶”的電商銷售模式打破了農(nóng)戶與消費的時空阻隔，極大地拓展農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道，切實保障了農(nóng)戶的利益。但是，在扶貧工作中，需要正確處理電商扶貧與精準扶貧的關(guān)系。一方面，電商扶貧需要政府部門的引導和扶持，作為精準扶貧第一責任人的政府應該轉(zhuǎn)變扶貧理念、拓展扶貧新思路，著力改善信息、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，建立和維護良好的市場環(huán)境；另一方面，精準扶貧是電商扶貧的根基，電商扶貧應該將精準扶貧的建檔立卡戶列入重點幫扶對象，尤其是有勞動力的低保戶、五保戶和特困戶等。不能打著精準扶貧的幌子，幫扶富裕戶，落下真貧戶。

（六）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實精準扶貧的物質(zhì)基礎(chǔ)

連片特困區(qū)，自然環(huán)境惡劣，水、電、交通、住房等關(guān)乎群眾切身利益的民生工程?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后是阻礙貧困地區(qū)脫貧的頑疾。將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困戶脫貧進行有機結(jié)合，建立三者良性互動關(guān)系。在有條件的地區(qū)興建自來水或山泉飲用水供應點，保障貧困戶飲水安全，同時加快連片特困區(qū)基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，加快河流疏浚、治污和水系統(tǒng)恢復工程。摸網(wǎng)排查未通電的貧困村，政府投資電力設(shè)施保障貧困村通電，改善照明條件。加快打通連片特困區(qū)最后一公里公路、真正實現(xiàn)村村通，加快公路改擴建和公路硬化建設(shè)，以促進旅游產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的、以打通貧困地區(qū)交通主干道為手段，著力興建一批包括高等級公路、高速公路、普通鐵路和高速鐵路甚至機場的多層次多功能的立體交通網(wǎng)絡，充分發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展帶來的輻射效應和乘數(shù)效應。加快保障房、安居房和租賃房為主導的民生安居工程建設(shè)，拓展公共文化服務設(shè)施發(fā)展新思路，以稅收為優(yōu)惠條件引導民營資本參與，切實改善貧困地區(qū)居民的文化資源短板和改善貧困戶的居住環(huán)境，增加貧困地區(qū)的獲得感。

（七）完善投融資機制，以金融扶貧助推連片特困區(qū)發(fā)展

融資約束是連片特困區(qū)貧困戶自我發(fā)展能力提升所面臨的關(guān)鍵問題之一。必須以多途徑和多方式等為抓手增加扶貧投入，設(shè)法拓寬融資渠道。針對有限的財政扶貧資金和行業(yè)扶貧資金投入，從制度上完善扶貧資金的財務、行政和紀委監(jiān)管，落實每筆資金的來源和去向以及責任人，保證扶貧資金精準進入貧困戶不縮水。針對融資需求，以有限的財政扶貧資金為杠桿，撬動社會資本的雪球，為扶貧事業(yè)注入源源不斷的資金流。具體來看：從宏觀層面，圍繞連片特困區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域建立以民營資本、銀行入股和財政撥款三位一體的連片特困區(qū)發(fā)展基金。從中觀層面，設(shè)立中小企業(yè)參股的共同發(fā)展基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，適度下放金融機構(gòu)支農(nóng)貸款權(quán)限，促進中小企業(yè)發(fā)展。從微觀層面，降低貧困戶貸款門檻，建立政府擔保、貸款聯(lián)保、農(nóng)村宅基地抵押和農(nóng)田抵押等多形式信貸形式，緩解貧困戶發(fā)展的融資需求。

（八）推動連片特困區(qū)教育扶貧，加大教育資源投入，阻斷貧困的代際傳遞

通過教育扶貧提高貧困人口的自我發(fā)展能力是連片特困區(qū)脫貧的最有效途徑。教育資源城鄉(xiāng)分布失衡由來已久，在開展連片特困區(qū)精準扶貧的關(guān)鍵期，政府必須轉(zhuǎn)變教育發(fā)展思路，積極引導民間資本進入連片特困區(qū)發(fā)展民辦教育。將民辦教育納入當?shù)貒窠?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，給予民辦教育自主辦學權(quán)，同時在土地、稅收、水、電和工商登記等方面給予與公辦學校相同的政策傾斜。第二，大力推進職業(yè)教育。連片特困區(qū)內(nèi)各地方依據(jù)本地的特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，開設(shè)配套的特色職業(yè)教育專業(yè)，真正服務地方的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，大力投資對基礎(chǔ)教育學校進行硬件升級改造。第四，提高教師工資福利待遇和職稱評選方面的政策力度，大力引進高素質(zhì)的基礎(chǔ)教育教師人才。第五，完善教育獎助機制。加大農(nóng)村地區(qū)學生營養(yǎng)餐計劃支持力度，同時堅持高壓檢查監(jiān)督力度，保障營養(yǎng)餐量不減、質(zhì)不變，同時提高偏遠地區(qū)困難家庭學生的交通補助和獎助學金補助?！?/p>

參考文獻：

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