跨界水污染防治的合作共治

李 慧 岳翠朋

我國跨界水污染事件多發(fā)，水污染防治困境難解，傳統(tǒng)單一的地區(qū)分治模式已不能滿足新時代跨界水污染防治要求。以整體性治理為框架，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，互通監(jiān)測數(shù)據(jù)，建立完善跨行政區(qū)域水污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化流域管理，加強(qiáng)區(qū)域合作，從地區(qū)分治走向合作共治，為打贏跨界水污染防治攻堅戰(zhàn)提供了一種現(xiàn)實選擇。

一、問題的緣起

改革開放40年來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人水關(guān)系日趨緊張，水污染事件頻發(fā)。因為水具有自然流動的屬性，跨行政區(qū)的水污染事件時常發(fā)生，影響地區(qū)廣，涉及人群多，引起了社會的極大關(guān)注。反觀之，我國現(xiàn)行的行政管理體制在水污染防治方面堅持屬地管理，人為分割的物理行政區(qū)域成為水資源開發(fā)管理的主體，這種碎片化、分散式管理模式，在很大程度上造成污染責(zé)任主體難界定，上游不管下游事，各人“自掃門前雪”，給跨界水污染防治帶來極大阻礙。

合作共治是一種特定的公共事務(wù)治理制度形式，指多個治理主體共同參與、協(xié)同合作以解決集體行動困境而形成的制度性安排，區(qū)域合作共治則可以視為合作共治這一制度形式在區(qū)域內(nèi)跨界公共事務(wù)治理中的具體運用，是區(qū)域內(nèi)地方行政權(quán)威分散情況下為解決跨界公共事務(wù)治理面臨的集體行動難題而采取的制度性安排。合作共治強(qiáng)調(diào)跨區(qū)域、跨部門的多主體協(xié)商整合，旨在通過充分的溝通協(xié)商，形成有效的集體行動。將合作共治應(yīng)用于跨界水污染防治，通過不同區(qū)域、不同主體間的協(xié)商合作，拋棄過去利己主義的地區(qū)分治，為解決跨界水污染防治困境提供了可行路徑。

二、地區(qū)分治模式下跨界水污染防治的現(xiàn)實缺憾

1.系統(tǒng)治理思維缺失

水和空氣一樣都是流動的，不受行政區(qū)劃的限制，上下游、左右岸共同構(gòu)成河流的生態(tài)循環(huán)，它們作為一個動態(tài)整體系統(tǒng)，相互依存、相互影響。目前我國跨界河流以區(qū)域管理為主，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績考核指標(biāo)壓力下，地方政府容易自行其是、各自為政，共同體意識淡薄，各打各的小算盤，最大化享受河流帶來的收益，最小化承擔(dān)治理成本，在跨界水污染防治中缺少統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施。

2.考核評價和責(zé)任追究難

嚴(yán)格考核評價和責(zé)任追究是開展跨界水污染防治的強(qiáng)大武器，讓排污者受監(jiān)督、讓失職者受處罰。就目前來看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在地方政府政績考核中的權(quán)重還不夠，部分地方政府重視經(jīng)濟(jì)增長忽視環(huán)境保護(hù)甚至以犧牲環(huán)境為代價。此外，我國跨界水污染責(zé)任追究機(jī)制尚不健全，國家層面的法律法規(guī)大都是原則性的規(guī)定，由于缺乏細(xì)化的制度跟進(jìn)和剛性的追責(zé)機(jī)制，在缺少有權(quán)威的上級或中立機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)仲裁下，誰也不愿意犧牲自身利益、政績目標(biāo)與地方形象，擔(dān)負(fù)起污染之責(zé)，各政府之間推諉扯皮，最后大多都不了了之，造成跨界水污染問題的責(zé)任認(rèn)定與善后處理往往陷入“轄區(qū)尷尬”。

3.協(xié)調(diào)聯(lián)動和應(yīng)急處置慢

對于跨界水污染防治，及時充分的溝通協(xié)調(diào)、快速有效的應(yīng)急處置，通過聯(lián)防聯(lián)動，可以降低跨界水污染發(fā)生的頻率，并將污染造成的損害降到最低。當(dāng)前，我國跨界水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全、不完善，有的跨界河流還沒建立該機(jī)制，有些地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制形式大于實際，信息共享程度低，效果發(fā)揮不明顯，經(jīng)常出現(xiàn)上游開閘放水下游不知情，提前通報未被兌現(xiàn)，防污聯(lián)合調(diào)度方案沒有實施，嚴(yán)重影響了下游的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，加重了污染損害程度。

4.監(jiān)測指標(biāo)和數(shù)據(jù)信息亂

水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)是發(fā)現(xiàn)問題、明確責(zé)任的重要工具。目前跨界河流水質(zhì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)多，水利、環(huán)保等機(jī)構(gòu)各有自己的監(jiān)測體系，在省界斷面，幾十米內(nèi)可以看到水利、環(huán)保、國家、地方等不同部門、不同行政層級設(shè)置的水質(zhì)自動監(jiān)測站，監(jiān)測指標(biāo)也不盡相同。在污染問題發(fā)生后，各地區(qū)、各部門出于維護(hù)自身利益、規(guī)避責(zé)任的考慮，通報的監(jiān)測數(shù)據(jù)往往不一致甚至個別地區(qū)出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假的情況，缺少統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)測機(jī)構(gòu)和監(jiān)測數(shù)據(jù)，由此造成污染源難追溯、責(zé)任主體難界定、損害賠償更是遙遙無期。

三、合作共治框架下跨界水污染防治的策略選擇

1.樹立治污一盤棋系統(tǒng)思維

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)山水林田湖草是一個生命共同體，對于跨界河流來說，上下游、左右岸也是生命共同體，污染防治不是你輸我贏的零和博弈，應(yīng)走出各家自掃門前雪的慣性模式，多頭治理、協(xié)同控制、合作共治。各地區(qū)、各部門要牢固樹立治污一盤棋系統(tǒng)思維，在統(tǒng)一治污上確立“無行政區(qū)域界限”全局觀念，雷厲風(fēng)行，同頻共振，建立健全跨行政區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)動機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行防污調(diào)度方案，確保統(tǒng)一治污的每一項措施都擲地有聲，發(fā)揮長效，切實推動治污一體化。

2.完善考核評價和責(zé)任追究機(jī)制

健全完善地方政府績效考核評價體系，改變過去以GDP和經(jīng)濟(jì)增長速度為主的單一評價機(jī)制，突出水環(huán)境保護(hù)地位，將環(huán)保工作水平納入地方政府績效考核中，使得地方政府重視水環(huán)境保護(hù)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。還必須完善責(zé)任追究機(jī)制，對那些仍超標(biāo)排放與直接導(dǎo)致污染事件的地區(qū)主政者實行嚴(yán)格的問責(zé)，倒逼其不推不讓，守土有責(zé)，共同擔(dān)負(fù)跨界水污染防治任務(wù)。推行跨流域生態(tài)補償機(jī)制，以跨界斷面水質(zhì)的監(jiān)測數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，厘清上下游在污染防治中的責(zé)任，讓保護(hù)環(huán)境者不吃虧，讓損害環(huán)境者付出代價。

3.強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動和應(yīng)急處置

環(huán)境問題的解決不能局限于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，跨界水污染防治不是某一個行政區(qū)的“私事”，需要流域各方協(xié)調(diào)聯(lián)動、合作共治。首先，要重構(gòu)區(qū)域政府間的信任，開展基于公平規(guī)則下的真誠合作，消除惡性競爭和相互欺瞞，共享流域水環(huán)境改善的收益，通過有效的集體行動降低跨界水污染發(fā)生的頻率和造成的損害。其次，建立區(qū)域間信息共享和應(yīng)急處理機(jī)制，嚴(yán)格按照規(guī)定時限兌現(xiàn)開閘放水提前通報制度，做好事前通知和預(yù)防工作，采取污染防治措施，確保上下游、左右岸污染防治步伐協(xié)調(diào)一致。最后，加強(qiáng)政府與社會機(jī)構(gòu)、人民群眾的溝通信任，要充分發(fā)揮社會公眾在跨界水污染防治中的作用，努力形成跨界水污染防治社會共治的格局。

4.確立統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)測指標(biāo)和數(shù)據(jù)信息

“工欲善其事，必先利其器”。解決好跨界水污染問題，建立更加完備的水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)，確立統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)測指標(biāo)和數(shù)據(jù)信息是非常必要的。有準(zhǔn)確無誤的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，才能客觀評價水環(huán)境狀況，真實反映水污染治理成效，確定污染來源，厘清污染責(zé)任。跨界水污染事件發(fā)生后，對污染來源、污染程度、責(zé)任界定，上下游往往“公說公有理，婆說婆有理”，經(jīng)常推諉扯皮，這就需要依據(jù)權(quán)威可靠的監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研判?？梢詫⒈O(jiān)測權(quán)上收，由上級機(jī)構(gòu)對區(qū)域間出入境水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實時發(fā)布；也可以賦予流域水資源保護(hù)部門水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)仲裁權(quán)，作為獨立于地方政府的機(jī)構(gòu)，其監(jiān)測數(shù)據(jù)權(quán)威真實可靠。只有這樣，當(dāng)上游和下游莫衷一是時，才能拿出雙方都認(rèn)可的監(jiān)測數(shù)據(jù)，弄清情況，厘清責(zé)任。

四、結(jié)語

跨界水污染防治是個系統(tǒng)工程，區(qū)域內(nèi)任何地方政府都無法獨善其身，需要各地方政府之間溝通協(xié)商、通力合作，需要政府、社會機(jī)構(gòu)、社會公眾等不同主體的共同參與。當(dāng)前，跨界水污染防治一定要從地區(qū)分治的傳統(tǒng)模式中走出來，在區(qū)域管理基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化改革，建立健全有約束力、有監(jiān)督、有處罰的跨界污染協(xié)商聯(lián)動機(jī)制。同時，要加強(qiáng)流域管理，賦予流域水資源管理保護(hù)機(jī)構(gòu)權(quán)威性和法定身份，確保其協(xié)調(diào)仲裁有效。通過各方的合作共治，才能解決跨界水污染防治的頑疾，才能打好打贏水污染防治攻堅戰(zhàn)，還給老百姓青山綠水、魚翔淺底的和諧景象