關(guān)于完善淮河流域突發(fā)水污染應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的框架構(gòu)想

王 津 張曉玲

流域水污染事件呈現(xiàn)多發(fā)、頻發(fā)和突發(fā)等特點(diǎn)，給社會(huì)公眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅，已成為制約流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。近年來(lái)淮河流域相繼發(fā)生了多起跨省河流突發(fā)水污染事件，盡管最終事故得到有效處置，但突發(fā)水污染事件的發(fā)生，使局部地區(qū)飲水安全、生態(tài)安全受到威脅，嚴(yán)重制約了流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視水污染應(yīng)急處置工作。2011年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)〔2011〕1號(hào))強(qiáng)調(diào)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，提出“加快應(yīng)急機(jī)動(dòng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)”“健全預(yù)防為主、預(yù)防與調(diào)處相結(jié)合的水事糾紛調(diào)處機(jī)制，完善應(yīng)急預(yù)案”。黨的十八大提出“加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”。這些都突出顯示了加強(qiáng)流域突發(fā)水污染應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制建設(shè)的必要性。2013年國(guó)務(wù)院以國(guó)函〔2013〕35號(hào)文批復(fù)了《淮河流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》，要求根據(jù)淮河流域水污染情況，進(jìn)一步擴(kuò)大水污染聯(lián)防范圍，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)性重大水污染的能力。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了修訂后的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，完善了突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置的工作原則、組織體系和事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，特別規(guī)定了在各級(jí)突發(fā)環(huán)境事件中不同級(jí)別政府、不同部門的應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)，為流域突發(fā)水污染應(yīng)急分級(jí)響應(yīng)機(jī)制構(gòu)建提供了指導(dǎo)。面對(duì)當(dāng)前突發(fā)水污染事件的態(tài)勢(shì)，完善淮河流域應(yīng)對(duì)突發(fā)水污染事件的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，對(duì)于避免或減少突發(fā)性水污染事件造成的損失具有重要的意義。

一、突發(fā)水污染事件的特點(diǎn)

突發(fā)水污染事件是指由于事故、人為破壞和極端自然現(xiàn)象，引起的一處或多處污染泄漏，短時(shí)間內(nèi)大量污染物進(jìn)入水體，導(dǎo)致水質(zhì)迅速惡化，嚴(yán)重破壞水生態(tài)環(huán)境的事故，具有處置時(shí)間緊、危害大、影響范圍廣、社會(huì)關(guān)注度高的特點(diǎn)。

荷蘭危機(jī)管理專家Rosenthal提出，突發(fā)水污染事件屬于“導(dǎo)瀉型危機(jī)”，即醞釀時(shí)間長(zhǎng)、爆發(fā)后結(jié)束快的危機(jī)。對(duì)應(yīng)此類危機(jī)的上策是防微杜漸，加強(qiáng)日常對(duì)污染源的管理，避免危機(jī)突破臨界點(diǎn)。當(dāng)預(yù)防措施最終無(wú)法避免突發(fā)水污染事件爆發(fā)時(shí)，及時(shí)采取適度、有效的響應(yīng)是下策，卻具有至關(guān)重要的作用。目前在科技維度，水污染監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)技術(shù)已經(jīng)比較成熟；但在制度維度和社會(huì)維度，水污染應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制仍不完善，導(dǎo)致突發(fā)水污染事件的應(yīng)急處置效率較低。

二、國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展

國(guó)外對(duì)于突發(fā)性水污染事件應(yīng)急管理的研究起步較早。最初的研究在于應(yīng)急技術(shù)手段的提出與改進(jìn)。隨著理論逐步完善，多數(shù)國(guó)家已逐步建立較為完整的應(yīng)急機(jī)制和管理模式，如水質(zhì)監(jiān)測(cè)和預(yù)警、預(yù)案管理、應(yīng)急處置和善后評(píng)估體系。

早期國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急研究重點(diǎn)在于應(yīng)急管理體系的建立、機(jī)構(gòu)的職責(zé)分配以及相關(guān)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)的制定。隨著中央財(cái)政對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理的進(jìn)一步加大投入，重點(diǎn)進(jìn)行了應(yīng)急物資儲(chǔ)備和應(yīng)急隊(duì)伍裝備的建設(shè)，突發(fā)性事件的監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力不斷提高。2006年《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》出臺(tái)，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。從國(guó)務(wù)院各部門到地方政府也相應(yīng)出臺(tái)了一系列應(yīng)急預(yù)案，為防控突發(fā)水污染提供了有力保障。但大多數(shù)預(yù)案重在各部門職責(zé)的限定、預(yù)警應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的劃定，而事件的預(yù)警、協(xié)作信息共享、事后損害賠償?shù)葯C(jī)制尚未建立或健全，在一定程度上影響了事故預(yù)防和處置的效率。

三、淮河流域突發(fā)水污染事件分析

1.突發(fā)水污染事件回顧

自1995年我國(guó)第一部流域性法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》頒布后，淮河的綜合治理工作也持續(xù)了20多年，雖然污染問(wèn)題得到了有效的控制，但與國(guó)家提出的治淮目標(biāo)仍然有一定差距，部分支流污染依然嚴(yán)重，突發(fā)水污染事件仍有發(fā)生。

在近年來(lái)的幾次突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置中，淮河水利委員會(huì)在水利部的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)日常監(jiān)測(cè)第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)了污染事件，并第一時(shí)間進(jìn)行了通報(bào)，同時(shí)協(xié)助流域相關(guān)省、市各級(jí)人民政府成功處置了水污染，充分發(fā)揮了流域機(jī)構(gòu)服務(wù)、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)的作用，保護(hù)了公眾的健康和財(cái)產(chǎn)安全，也有效地預(yù)防了次生危機(jī)。回顧這些事件，淮河流域初步建立了以“政策協(xié)商、水污染控制、跨區(qū)域協(xié)作”的機(jī)制，總體而言處置得較為恰當(dāng)。但應(yīng)急處置體系仍不完善，主要表現(xiàn)在信息公開(kāi)和共享程度、監(jiān)測(cè)和處置技術(shù)手段、事故后續(xù)賠償機(jī)制等還需要進(jìn)一步提高。

2.流域突發(fā)水污染事件處置中存在的主要問(wèn)題

（1）監(jiān)測(cè)預(yù)警能力有待提升

水質(zhì)監(jiān)測(cè)是污染預(yù)警和治理效果評(píng)定的重要手段，在突發(fā)水污染事件中，水質(zhì)是應(yīng)急響應(yīng)活動(dòng)的直接參考指標(biāo)，對(duì)后續(xù)一系列響應(yīng)活動(dòng)的開(kāi)展具有決定性作用。目前水質(zhì)監(jiān)測(cè)以人工現(xiàn)場(chǎng)采樣、實(shí)驗(yàn)室儀器分析為主，在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)為輔，但都存在頻次低、覆蓋率低、不能做到數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)采集實(shí)時(shí)分析等問(wèn)題，在一定程度影響了后序的處置。

（2）處置的技術(shù)不成熟

2008年8月淮河流域跨省河流首次發(fā)現(xiàn)砷污染嚴(yán)重超標(biāo)，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)尚無(wú)處理如此大規(guī)模水體砷污染的成功經(jīng)驗(yàn)。從發(fā)現(xiàn)砷污染到水體實(shí)現(xiàn)連續(xù)達(dá)標(biāo)，歷時(shí)4個(gè)月，處置技術(shù)的不成熟直接導(dǎo)致了水污染事件得不到第一時(shí)間地控制和處置。鑒于突發(fā)水污染事件的復(fù)雜性和不確定性，要在短期內(nèi)做出安全、有效、經(jīng)濟(jì)的應(yīng)急決策，先進(jìn)的應(yīng)急處置技術(shù)是決定性因素，對(duì)控制水污染事件的過(guò)程、增強(qiáng)應(yīng)急處理能力、降低污染事件的損害具有重要意義。

（3）處置結(jié)束缺乏后續(xù)的監(jiān)督管理

污染事故處置結(jié)束后，積累于懸浮物和底質(zhì)中的污染物質(zhì)很可能引起次生水污染，因此持續(xù)性強(qiáng)有力的后續(xù)監(jiān)督管理尤其重要。后續(xù)監(jiān)督管理不僅包括對(duì)排污企業(yè)、污水處理廠的監(jiān)督檢查，也包括對(duì)突發(fā)水污染處置后的水質(zhì)、水量監(jiān)測(cè)和預(yù)警。雖然國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者建立了一系列突發(fā)水污染績(jī)效考評(píng)方案，但績(jī)效考核評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，無(wú)法為突發(fā)水污染后續(xù)的監(jiān)督管理提供支撐。

四、關(guān)于流域突發(fā)水污染應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的框架構(gòu)想

1.應(yīng)急響應(yīng)主體的確定

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》指出：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理的應(yīng)急管理體制。”在突發(fā)水污染事件的應(yīng)急響應(yīng)中，政府是最終責(zé)任主體，全面負(fù)責(zé)事件的減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)工作。水利、環(huán)保、住建等部門均為響應(yīng)活動(dòng)主體，在發(fā)生突發(fā)水污染事件時(shí)應(yīng)迅速集中人力、物力，控制事態(tài)進(jìn)一步惡化，最大限度地減少損失。

2.流域機(jī)構(gòu)在突發(fā)水污染事件中的角色地位

根據(jù)《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，重大突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置工作由地方各級(jí)人民政府全面負(fù)責(zé)，水利部予以積極配合和協(xié)助。作為水利部派出機(jī)構(gòu)，流域機(jī)構(gòu)突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)工作也應(yīng)堅(jiān)持屬地為主的原則，密切配合地方做好應(yīng)對(duì)工作。

3.流域突發(fā)水污染應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的幾點(diǎn)建議

（1）建立完善水污染事件預(yù)警機(jī)制

突發(fā)性水污染事件對(duì)社會(huì)具有極大的危害，需要各級(jí)政府、各部門（單位）建立“危機(jī)是常態(tài)”的憂患意識(shí)，把防范突發(fā)性水污染事件及應(yīng)急處理機(jī)制納入日常工作體系。對(duì)于水污染事故的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)以預(yù)防為主，事故前的防治要好于事故發(fā)生的應(yīng)急處置。要堅(jiān)持預(yù)防優(yōu)先，積極開(kāi)展水污染風(fēng)險(xiǎn)狀況評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)隱患排查，科學(xué)制定并嚴(yán)格實(shí)施預(yù)防政策及工程措施，推動(dòng)流域突發(fā)性水污染事件風(fēng)險(xiǎn)水平持續(xù)降低。

（2）完善協(xié)作信息共享機(jī)制

突發(fā)水污染事件遵循“誰(shuí)獲悉、誰(shuí)報(bào)告”的原則。信息共享是實(shí)現(xiàn)政府、部門合作的必要前提。流域突發(fā)水污染分級(jí)應(yīng)急響應(yīng)是一項(xiàng)系統(tǒng)性和全局性的復(fù)雜工程，所以必須加強(qiáng)政府、環(huán)保、水利等部門的交流合作，促進(jìn)信息資源共享，不斷完善協(xié)作信息共享機(jī)制。協(xié)作信息共享機(jī)制包括兩個(gè)層面：一是地方政府與各響應(yīng)部門間的信息共享；二是各響應(yīng)部門內(nèi)部的信息共享，主要指的是信息在上級(jí)機(jī)構(gòu)有效獲取和下級(jí)機(jī)構(gòu)充分利用下的雙向傳遞。這樣的共享機(jī)制不僅有利于上下級(jí)機(jī)構(gòu)間的溝通，更有利于上級(jí)機(jī)構(gòu)做出科學(xué)決策。

（3）完善水污染損害補(bǔ)償機(jī)制

2017年中辦和國(guó)辦印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，2018年起在全國(guó)范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償制度，提出“建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，有助于破解‘企業(yè)污染、群眾受害、政府買單’的困局”。但是水污染的損害往往具有較為廣泛的影響范圍，特別是涉及到跨省、跨區(qū)域的水污染事故，如何發(fā)起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，多個(gè)權(quán)利主體之間如何協(xié)調(diào)，以及賠償資金、修復(fù)責(zé)任的分配，還需要明確細(xì)化的操作規(guī)則