氣象部門防雷安全監(jiān)管職能分析與探討

王月賓 廖良清 王仕星 周福 周奔 丁海芳 史海鋒 陳昊

(1.中國氣象局,北京 100081;2.浙江省氣象局，浙江 杭州 310002)

1 審批制度改革對(duì)氣象部門防雷安全監(jiān)管職能的影響

1.1 改革前氣象部門防雷管理職能

我國于2000年出臺(tái)了《中華人民共和國氣象法》(以下簡稱《氣象法》),明確各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)雷電災(zāi)害防御工作的組織管理,并會(huì)同有關(guān)部門指導(dǎo)對(duì)可能遭受雷擊的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施安裝的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置的檢測工作。2004年,《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》明確“防雷裝置檢測、防雷工程專業(yè)設(shè)計(jì)、施工單位資質(zhì)認(rèn)定”、“防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收”許可由氣象部門實(shí)施。中國氣象局先后頒布一系列部門規(guī)章,對(duì)氣象部門全面實(shí)施防雷行政許可和防雷安全監(jiān)管作了具體規(guī)定。

根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定,改革前,氣象部門承擔(dān)防雷裝置檢測資質(zhì)、防雷工程設(shè)計(jì)施工資質(zhì)、各領(lǐng)域新改擴(kuò)建建設(shè)工程防雷設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收的許可職能;承擔(dān)與許可有關(guān)的事中事后監(jiān)管職能;承擔(dān)雷電監(jiān)測預(yù)警、雷電災(zāi)害調(diào)查鑒定、制訂防雷標(biāo)準(zhǔn)等公共服務(wù)職能。

1.2 國務(wù)院對(duì)防雷管理職能的調(diào)整

2014年以來,國務(wù)院相繼印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化建設(shè)工程防雷許可的決定》等一系列文件,對(duì)防雷管理職能進(jìn)行了優(yōu)化整合。將氣象部門承擔(dān)的房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程防雷裝置設(shè)計(jì)審核、竣工驗(yàn)收許可,整合納入建筑工程施工圖審查、竣工驗(yàn)收備案,統(tǒng)一由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門監(jiān)管;公路、水路、鐵路、民航、水利、電力、核電、通信等專業(yè)建設(shè)工程防雷管理,由各專業(yè)部門負(fù)責(zé)。油庫、氣庫、彈藥庫、化學(xué)品倉庫、煙花爆竹、石化等易燃易爆建設(shè)工程和場所,雷電易發(fā)區(qū)內(nèi)的礦區(qū)、旅游景點(diǎn)或者投入使用的建(構(gòu))筑物、設(shè)施等需要單獨(dú)安裝雷電防護(hù)裝置的場所,以及雷電風(fēng)險(xiǎn)高且沒有防雷標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、需要進(jìn)行特殊論證的大型項(xiàng)目,仍由氣象部門負(fù)責(zé)防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收許可。取消了氣象部門防雷產(chǎn)品使用備案核準(zhǔn)、防雷專業(yè)工程設(shè)計(jì)、施工單位資質(zhì)許可等審批事項(xiàng)。

1.3 地方審批制度改革對(duì)防雷管理職能調(diào)整的要求

在國務(wù)院審批改革的基礎(chǔ)上,地方政府推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制、群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次”等改革,采取減少辦事環(huán)節(jié)、減少申請材料、縮短辦事時(shí)間等措施,提高審批效率。這些改革對(duì)氣象部門履行防雷審批管理職能提出了新要求。

2 浙江對(duì)防雷安全監(jiān)管職能改革的實(shí)踐和探索

為落實(shí)改革后防雷安全管理職能,浙江省氣象部門進(jìn)行了一系列的實(shí)踐和探索。

2.1 會(huì)同相關(guān)部門落實(shí)建設(shè)工程防雷管理職能

2.1.1 落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目防雷許可的優(yōu)化整合

整合后由各相關(guān)部門分別承擔(dān)建設(shè)工程防雷安全監(jiān)管職能;氣象、建設(shè)會(huì)同相關(guān)專業(yè)部門制定建設(shè)工程防雷管理協(xié)調(diào)會(huì)議方案,確定協(xié)調(diào)會(huì)議成員名單,建立部門協(xié)調(diào)會(huì)議機(jī)制;與建設(shè)部門共同明確建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收備案時(shí)應(yīng)當(dāng)提交具有相應(yīng)資質(zhì)的防雷檢測機(jī)構(gòu)出具的防雷裝置檢測合格報(bào)告,氣象、建設(shè)部門加強(qiáng)對(duì)施工圖審查機(jī)構(gòu)、防雷檢測機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管,發(fā)現(xiàn)防雷檢測機(jī)構(gòu)存在違法行為統(tǒng)一由氣象部門作出行政處理,處理結(jié)果同時(shí)納入建筑市場不良行為記錄。

2.1.2 細(xì)化明確氣象部門實(shí)施防雷行政許可范圍

氣象部門會(huì)同各協(xié)調(diào)會(huì)議成員單位,制定防雷行政許可的項(xiàng)目清單。油氣場所以“庫”為標(biāo)準(zhǔn)納入許可,不涉及“庫”的油氣管道等設(shè)施項(xiàng)目,由能源部門管理;其他石化等化工產(chǎn)品以“易燃易爆”為標(biāo)準(zhǔn),非易燃易爆物品不納入許可;建設(shè)項(xiàng)目以“設(shè)計(jì)功能”和項(xiàng)目“單體”為標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計(jì)功能符合“生產(chǎn)和儲(chǔ)存場所”、“庫”等功能的“單體”納入許可;礦山和旅游景區(qū)景點(diǎn)除房屋和市政工程項(xiàng)目外,需要安裝防雷裝置的建筑和設(shè)施項(xiàng)目納入許可;國家沒有發(fā)布雷電易發(fā)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)之前,按照防范標(biāo)準(zhǔn)就高的原則,全省礦山和旅游景區(qū)按雷電易發(fā)區(qū)對(duì)待。根據(jù)以上原則,明確氣象部門實(shí)施防雷許可的項(xiàng)目清單。

2.1.3 完善防雷工程施工資質(zhì)的延續(xù)管理

防雷工程資質(zhì)對(duì)市場不能中斷供給,根據(jù)信賴保護(hù)原則,氣象與建設(shè)部門共同制定氣象部門原審批的防雷工程資質(zhì)延續(xù)管理制度,設(shè)立一年過渡期,原經(jīng)省氣象局認(rèn)定的防雷工程施工企業(yè)資質(zhì)在過渡期內(nèi)繼續(xù)有效,過渡期滿前根據(jù)建設(shè)部門的資質(zhì)認(rèn)定條件申請新的資質(zhì)。

2.2 地方政府落實(shí)防雷管理職能

2.2.1 健全管理服務(wù)機(jī)構(gòu)

防雷改革以前,市縣防雷公共服務(wù)等職能,主要依靠當(dāng)?shù)卣闪⒌姆览讬z測機(jī)構(gòu)承擔(dān)。改革后,防雷檢測技術(shù)服務(wù)向市場開放,地方政府通過調(diào)整原有防雷檢測地方氣象機(jī)構(gòu)職能、核定財(cái)政預(yù)算和機(jī)構(gòu)編制等保障方式,強(qiáng)化氣象部門防雷機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)職能。

2.2.2 落實(shí)屬地管理職能

地方政府將雷電災(zāi)害防御納入考核體系;將氣象防災(zāi)減災(zāi)(防雷安全)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道“三定”方案;將防雷審批、監(jiān)管和公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算;將氣象行政執(zhí)法職能委托地方政府成立的公益類事業(yè)機(jī)構(gòu)承接等。

2.3 防雷管理制度建設(shè)

省市縣政府以出臺(tái)落實(shí)防雷改革相關(guān)文件的形式,強(qiáng)化防雷改革的制度建設(shè)。氣象部門探索建立防雷檢測機(jī)構(gòu)紅黑名單管理制度、防雷安全監(jiān)管雙隨機(jī)抽查制度、防雷檢測機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)制度,規(guī)范落實(shí)防雷安全主體責(zé)任。

2.4 調(diào)整職能適應(yīng)地方審批改革

氣象部門建立企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單,對(duì)負(fù)面清單以外實(shí)施承諾制的項(xiàng)目建立防雷準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),以承諾制代替受理環(huán)節(jié)許可。根據(jù)省政府實(shí)施的企業(yè)到政府部門辦事“最多跑一次”改革部署和《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》要求,氣象部門梳理13個(gè)事項(xiàng)為“最多跑一次”事項(xiàng),對(duì)服務(wù)事項(xiàng)的辦事指南、申請材料等八要素進(jìn)行全省“八統(tǒng)一”梳理,通過申請材料部門共享等措施,減少辦事環(huán)節(jié)和申請?zhí)峤徊牧稀?/p>

2.5 落實(shí)旅游景區(qū)防雷主體責(zé)任

對(duì)照旅游景區(qū)防雷安全標(biāo)準(zhǔn),聯(lián)合旅游、建設(shè)部門開展3A級(jí)以上旅游景區(qū)防雷安全隱患排查,落實(shí)景區(qū)景點(diǎn)防雷安全主體責(zé)任,推進(jìn)旅游景區(qū)防雷安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

3 當(dāng)前履行防雷安全監(jiān)管職能存在的問題

3.1 部門間職責(zé)界面不清晰

建設(shè)工程防雷許可優(yōu)化整合后,上位法沒有對(duì)已投入使用防雷裝置防雷安全監(jiān)管的職能部門進(jìn)行明確界定,部門職能仍不清晰。

3.2 政府屬地管理職能落實(shí)不到位

《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化建設(shè)工程防雷許可的決定》明確要求“地方各級(jí)政府要繼續(xù)依法履行防雷監(jiān)管職責(zé),落實(shí)雷電災(zāi)害防御責(zé)任”。但是,地方各級(jí)政府落實(shí)機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、職能還未完全到位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道防雷管理職責(zé)還沒有全面落實(shí)到“三定”方案中。

3.3 氣象部門的組織管理職能不清晰

《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化建設(shè)工程防雷許可的決定》提出了氣象部門要加強(qiáng)對(duì)雷電災(zāi)害防御工作的組織管理。在建設(shè)工程防雷安全由多部門共同管理的情況下,氣象部門需履行哪些組織管理職責(zé),需要重新明確。

3.4 地方審批制度改革存在突破上位依據(jù)的問題

地方推行減環(huán)節(jié)、減材料,容許“次要條件或手續(xù)有欠缺”的容缺受理等改革,審批部門實(shí)施中存在突破上位法的問題。

3.5 審批改革與現(xiàn)行法律法規(guī)存在權(quán)責(zé)不一致的問題

國務(wù)院調(diào)整氣象部門的職能以后,《氣象災(zāi)害防御條例》已進(jìn)行了修改,但《氣象法》和部門規(guī)章中仍然存在氣象部門權(quán)責(zé)不一致的制度。

4 氣象部門履行防雷監(jiān)管職能的思考和建議

4.1 厘清相關(guān)部門防雷監(jiān)管職能

4.1.1 厘清氣象部門實(shí)施許可的項(xiàng)目清單

實(shí)際工作中,可根據(jù)前文闡述的界定原則,明確下列范圍實(shí)施防雷許可:油庫(加油站)、氣庫(加氣站);各類火藥、炸藥、彈藥及其制品和雷管、導(dǎo)火索等民用爆炸危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)和儲(chǔ)存場所;煙花爆竹生產(chǎn)和儲(chǔ)存場所;具有易燃易爆性質(zhì)的化學(xué)品生產(chǎn)和儲(chǔ)存場所;雷電易發(fā)區(qū)內(nèi)的礦區(qū)、旅游景點(diǎn)或者投入使用的建(構(gòu))筑物、設(shè)施等需要單獨(dú)安裝雷電防護(hù)裝置的場所;雷電風(fēng)險(xiǎn)高且沒有防雷標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、需要進(jìn)行特殊論證的大型項(xiàng)目。

4.1.2 厘清投入使用防雷裝置的部門監(jiān)管職能

氣象與建設(shè)部門對(duì)投入使用防雷裝置的防雷監(jiān)管職能,可采取以下二種方式確定。一是部門協(xié)商的方式。氣象與住建部門經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)成共識(shí),由一個(gè)部門監(jiān)管,另一個(gè)部門向監(jiān)管部門移交監(jiān)管項(xiàng)目清單。二是采取誰審批誰監(jiān)管的方式。氣象、建設(shè)部門對(duì)各自審批的項(xiàng)目負(fù)責(zé)監(jiān)管,對(duì)防雷裝置所有人或受托人落實(shí)防雷安全主體責(zé)任。公路、交通等專業(yè)部門,應(yīng)按照誰審批、誰監(jiān)管的原則,負(fù)責(zé)對(duì)投入使用防雷裝置的防雷安全監(jiān)管。

4.1.3 修改法律法規(guī)落實(shí)職能

改革后,《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》中在防雷職能方面“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”的部門已從氣象部門調(diào)整為氣象、建設(shè)及其他相關(guān)專業(yè)部門。應(yīng)根據(jù)調(diào)整后的建設(shè)工程管理范圍和誰審批、誰監(jiān)管的原則,及時(shí)修訂《氣象法》和地方法規(guī)規(guī)章,刪減氣象部門超范圍管理職能,賦予建設(shè)和其他專業(yè)部門管理職責(zé)。對(duì)氣象部門規(guī)章及時(shí)修訂,刪減氣象部門超范圍管理職責(zé)。

4.2 創(chuàng)新法律制度適應(yīng)地方審批改革要求

創(chuàng)新法制,建立與地方政府容缺受理、企業(yè)承諾制等改革相適應(yīng)的部門規(guī)章,讓地方審批改革處于法的框架下實(shí)施,為國家審批制度改革的法制建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。

4.3 推動(dòng)政府落實(shí)職能

推動(dòng)地方政府成立公益類事業(yè)機(jī)構(gòu),承接防雷公共服務(wù)職能;將防雷工作納入地方社會(huì)發(fā)展規(guī)劃;將防雷安全納入黨委政府的目標(biāo)管理考核體系或安全生產(chǎn)考核體系;將氣象防災(zāi)減災(zāi)(防雷管理)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“三定”方案;將雷電災(zāi)害防御的組織管理經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。

4.4 強(qiáng)化防雷監(jiān)管職能的履行

4.4.1 依法調(diào)整配套制度

根據(jù)調(diào)整的法律法規(guī),及時(shí)做好規(guī)范性文件的制訂、清理、修訂和廢止工作,及時(shí)修訂并公布?xì)庀蟛块T防雷監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單,接受社會(huì)監(jiān)督。

4.4.2 加強(qiáng)檢測機(jī)構(gòu)信用管理

強(qiáng)化防雷檢測信用管理制度建設(shè),建立氣象部門全國統(tǒng)一的信用管理平臺(tái),加強(qiáng)征信管理和失信懲戒,促進(jìn)檢測機(jī)構(gòu)信用水平的提升。

4.4.3 加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管

氣象、建設(shè)部門樹立統(tǒng)一監(jiān)管的理念,落實(shí)聯(lián)合監(jiān)管措施,解決部門職責(zé)交叉問題,不增加相對(duì)人分辨監(jiān)管部門的義務(wù),維護(hù)政府管理形象。