推進泉州民營資本參與PPP項目投資的思考

馮素水

泉州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院，福建 泉州362000

一、促進民營資本參與泉州PPP項目意義

（一）有利于確保經(jīng)濟增長和降低政府債務的增長速度

一直以來，中央提出并反復強調(diào)“堅持積極的財政政策”，以實現(xiàn)穩(wěn)增長的目的。然而，隨著宏觀經(jīng)濟持續(xù)下行，財政赤字全面提升，財政收入的增速有所下降，增加地方財政支出力不從心。同時，國發(fā)〔2014〕43號文、45號文及新預算法的出臺，一方面削弱了地方政府融資平臺的功能，約束了地方政府進一步負債，地方傳統(tǒng)融資平臺難以為繼；另一方面為了解決財政資金不足、管理效率低下等問題，中央確立了PPP模式在地方政府投融資業(yè)務上的主體地位，PPP已成為基礎設施和公共服務領(lǐng)域項目建設的重要模式，鼓勵私人部門參與公共領(lǐng)域的建設和運營，是緩解基礎設施建設的資金壓力、提高投資效率的必然選擇。政府投入時采取特許經(jīng)營、運營補貼、配套投入等方式，使公共資金投入在代內(nèi)和代際之間的分擔更公平、公共財政的當期投入不足情況有所改善、財政支出在年度間的波動程度有所降低，從而使政府的債務風險得到有效控制。

（二）有利于拓寬泉州民間資金的投資渠道

泉州是福建省民營經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)，據(jù)資料顯示，泉州本土目前擁有約5000億元左右的各類民間資本，如果把范圍擴大至旅居海外僑親的各類民間資本，總資本超過2萬億元。從泉州統(tǒng)計局的2017年末金融機構(gòu)本外幣存款余額統(tǒng)計數(shù)字來看，已經(jīng)接近7000億元，泉州民間資本資金相對充足。受當前宏觀政策影響，泉州的民間資本在經(jīng)濟相對低迷、產(chǎn)能下降、銀行存款利率不斷調(diào)整變化的市場環(huán)境中，積極尋求突破困境的投資渠道和具有長期投資效益的項目。加上國家為提升社會閑置資本的使用效益，密集地出臺了諸多政策來引導鼓勵民間資本擴大投資領(lǐng)域，尤其是支持基礎設施項目建設。如此強有力的政策支撐與引導，為泉州閑置的民間資本帶來了新的機遇，激發(fā)泉州民間資金的活力，可充分發(fā)揮泉州民營經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中 “十分天下有其九”的作用。

（三）有利于進一步推動政府轉(zhuǎn)型、提高政府服務效率

當前政府推行PPP項目的初衷和目的是為了更好地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動政府職能轉(zhuǎn)變，明確政府職責與定位是從直接管理變?yōu)殚g接管理、由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，與社會資本成為合作者關(guān)系，是PPP項目的監(jiān)管者。在PPP模式下，PPP項目涉及投資方、建設方、運營方、監(jiān)督方和專業(yè)中介服務機構(gòu)，政府部門在正確定位自身項目利益需求的同時，也要保障社會民間資本正常合理的投資收益。同時，在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，在提升地方政府治理能力方面，PPP模式發(fā)揮著重要的作用，是真正推動政府職能轉(zhuǎn)變的有力抓手，這就需要政府和社會合作方本著互惠互利的原則，牢固樹立平等意識、法律意識、契約意識及信用意識，實現(xiàn)相互融合、優(yōu)勢互補。

二、泉州民營資本投資PPP項目基本情況

2014年以來，泉州通過建立PPP項目庫、加快項目推介等大力推廣政府和社會資本合作PPP模式，積極引進社會資本尤其是民營資本參與公共服務領(lǐng)域的投資、建設和運營。綜合2018年3月份 《泉州商報》和財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫等公開的數(shù)據(jù)資料，泉州民營資本參與PPP項目的基本情況如下。

（一）民營資本參與項目的數(shù)量和投資額

據(jù)資料顯示，截止2018年3月份，泉州市已落地PPP項目31個，其中民營資本參與15個，占全部已落地項目數(shù)量的48.39%；投資總額為329.81億元，其中民營資本投資額為80.83億元，占全部已落地項目投資總額的24.51%。

（二）民營資本參與項目的行業(yè)分布

據(jù)統(tǒng)計，截止2018年3月份，泉州市已落地的31個PPP項目中，民營資本參與生態(tài)建設和環(huán)境保護行業(yè)的項目有7個，教育行業(yè)有4個，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)行業(yè)有4個。

（三）民營資本參與項目的投資額的行業(yè)分布

據(jù)統(tǒng)計，截止2018年3月份，保障性安居工程行業(yè)中民營資本參與項目的投資額最多，為27.81億元；其次為生態(tài)建設和環(huán)境保護行業(yè)，為18.52億元；第三為城鎮(zhèn)綜合開發(fā)行業(yè)，為12.78億元。

（四）民營資本參與項目數(shù)量的回報機制占比情況

據(jù)資料顯示，截止2018年3月份，民營資本參與項目中采用政府付費類項目數(shù)量占比最高，比值為58%；可行性缺口補助項目數(shù)量占比為36%；使用者付費類項目數(shù)量占6%。

（五）民營資本參與項目投資額的回報機制占比情況

民營資本參與項目中采用可行性缺口補助項目投資額的回報機制占比60%，排在第一位；政府付費類項目占比37%；使用者付費類項目數(shù)量只占3%。

（六）國企參與項目數(shù)量

泉州市已落地的31個PPP項目中，有4家民營企業(yè)參與，22家國企參與，參與率達71%。其中福建省第五建筑工程公司單獨參與項目7個，占全部已落地項目數(shù)量的22.58%；與其他國企共同參與項目4個，占全部已落地項目數(shù)量的12.9%。

三、泉州民營資本在PPP項目中存在問題的成因

泉州作為國內(nèi)民營經(jīng)濟發(fā)展的重要集聚區(qū)，從民營資本參與項目的數(shù)量和投資額及參與項目的行業(yè)分布等情況上看，與國有企業(yè)相比，民營資本的占有率不高，無法充分發(fā)揮泉州民營經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中“十分天下有其九”的作用，民營資本占有比例有待進一步的提升。究其原因，主要有以下幾個方面。

（一）從宏觀層面看，PPP項目法律制度不健全

自2013年政府和社會資本合作PPP項目開展以來，伴隨著國家經(jīng)濟改革的不斷深化，政府不斷制定出臺相關(guān)的PPP項目文件，以此來推進PPP項目的落地與運營。同時，也在政策上不斷規(guī)范PPP項目，助力PPP模式的穩(wěn)健發(fā)展。但綜合目前國家各部委制定出臺的文件，基礎性的PPP制度框架已經(jīng)建立，并未專門就PPP模式出臺國家層面的立法文件，只有地方性或行業(yè)性的管理辦法或規(guī)定，法律效力較低。政府和社會資本合作建設缺乏全局性和系統(tǒng)性，如此松散的合同關(guān)系令社會資本在一定程度上存在“糾葛”，制約著PPP的健康發(fā)展，還需進一步提升法律保障。

（二）從微觀層面看，PPP項目實施不盡人意

1.民營企業(yè)融資難。PPP項目投資額度高、投資期限長、項目投資后流動性匱乏，就目前而言，雖設立“泉州市PPP專項增信資金”，為社會資本參與PPP項目提供增信支持，但由政府和社會資本共同成立的項目公司，因為資產(chǎn)規(guī)模小、現(xiàn)金流較少，限制了PPP項目自身融資能力。PPP項目融資通過PPP產(chǎn)業(yè)基金等方式籌集資金的比例還比較低，主要還是以銀行貸款為主，而金融機構(gòu)卻較青睞于國企，民營企業(yè)貸款達到基準利率以后就會上浮30%以上，而且民營企業(yè)風險承受能力有限，存在著信用與倒閉危機，因此，民營企業(yè)面臨著嚴重的融資難、融資貴等問題。

2.民營資本與政府互相“心存芥蒂”。地方政府對于國企與民企的態(tài)度截然不同。一方面，因受專業(yè)能力限制，一些地方政府對其PPP項目的操作流程不盡熟悉，因國有企業(yè)本身的“國”字號，決定了其與政府溝通上具有天然優(yōu)勢；另一方面，PPP項目往往具有投資大、周期長等特點，易發(fā)生不可預見的風險，面對PPP項目政府“違約”事件時有發(fā)生，使項目參與主體的民營企業(yè)“心有余悸”。

3.PPP項目專業(yè)人才有待進一步填補。PPP項目的施行是一個理論與實踐相結(jié)合的過程，需要對現(xiàn)行的經(jīng)濟、法律、行業(yè)行規(guī)和PPP等有關(guān)政策相當熟悉及對項目的產(chǎn)出與成本“精打細算”的復合型人才。然而，泉州民營企業(yè)PPP項目的專業(yè)人才十分匱乏，只有為民營資本加強培養(yǎng)或輸送具有專業(yè)知識的PPP管理人才，才能助力提升民營資本投資PPP項目的信心。

四、促進民營資本參與泉州PPP項目的對策

20世紀90年代，泉州市刺桐大橋的建設，通過以較小量國有資金引導較大量民營資本投資基礎設施建設，成為了國內(nèi)敢為天下先、“第一個吃螃蟹”的PPP案例。泉州民營經(jīng)濟發(fā)達、民間資本雄厚，如何發(fā)揮泉州民營資本在國民經(jīng)濟中的作用，加快促進民營資本參與公共服務，是做好泉州PPP項目工作的一項重要內(nèi)容。

（一）健全PPP項目法律制度

1.加快制定落實適用PPP模式的法律法規(guī)。國家應對規(guī)范治理PPP項目予以重視，制定專門的國家層面的PPP法律法規(guī)，對政府和社會資本在項目中的權(quán)利和義務作出明確的界定，為PPP模式應用提供法律保障，確保PPP項目的推廣與應用有法可依、有章可循，杜絕PPP項目不因官員的變遷而變化，增強民營資本的投資信心。

2.PPP專門法律應細化和完善風險分擔和管控機制。政府和社會資本在責任分擔、收益分享、風險分攤等方面的長期良好合作，是PPP項目成功運作的必要條件。主要可通過制定PPP項目適用范圍、參與主體及方式、項目合作期限、項目交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)督管理、項目流程等事項，來增強對項目和服務質(zhì)量的監(jiān)管責任，加強契約、法制、信用、公平建設，打消民營資本的風險顧慮，以此為契機建立起一個能夠讓民間資本合法權(quán)益得到保障及獲取合理收益的法制環(huán)境，不斷提高公共服務水平。

（二）多措并舉推進民營企業(yè)PPP項目融資

1.探索成立地方政府和社會資本合作融資支持基金?！敦斦?、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》（國辦發(fā)（2015）42號）提出“積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式。中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設計，吸引更多社會資本參與”。對于地方政府而言，可依據(jù)PPP項目建設需要，適時建立PPP項目地方政府和社會資本合作融資支持基金，進一步發(fā)揮財政資金的杠桿和導向作用，助力PPP項目融資能力的有效提升。

2.通過建立金融機構(gòu)管理庫，發(fā)揮銀行業(yè)、保險業(yè)等金融機構(gòu)的資金優(yōu)勢，鼓勵金融機構(gòu)以財團貸款等方式提供多樣化的金融產(chǎn)品及綜合金融服務，拓寬PPP項目的籌資來源。

3.探索PPP項目資產(chǎn)證券化，將PPP項目和投融資有機統(tǒng)一。通過建立PPP項目資產(chǎn)證券化儲備庫，在項目運營階段，項目公司作為發(fā)起人（原始權(quán)益人），以能夠給項目帶來現(xiàn)金流的收益權(quán)、合同債權(quán)作為基礎資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品；在項目建成運營2年后，項目公司的股東可以以能夠帶來現(xiàn)金流的股權(quán)作為基礎資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，盤活存量股權(quán)資產(chǎn)，提高資產(chǎn)流動性；在項目運營階段，為項目公司提供融資支持的各類債權(quán)人，以及為項目公司提供建設支持的承包商等企業(yè)作為發(fā)起人（原始權(quán)益人），可以合同債權(quán)、收益權(quán)等作為基礎資產(chǎn)，按監(jiān)管規(guī)定發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，盤活存量資產(chǎn)，多渠道籌集資金，支持PPP項目建設實施①，推動泉州PPP項目工作走向深度規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立健全政府與民營企業(yè)互相信任的保障機制

1.地方政府與民營企業(yè)要摒棄偏見，強化“重諾履約”意識。一方面，地方政府存在一些偏見，認為民營企業(yè)存在不可控、高風險的特征，且如果民營資本盈利能力超過預期，容易遭受民眾百姓的質(zhì)疑（如暗箱操作、徇私枉法、官商結(jié)合等）。因此地方政府必須轉(zhuǎn)變思想觀念，強化平等意識，深刻理解PPP模式的基本理念，強化對民營資本“平等精神、法治精神、契約精神”的認知和尊重，要立足于地方實際情況，充分考慮PPP項目除了具有普通項目風險的一般特點之外，還具有較大政治風險、項目建設周期長、投入的資金量大等特點，在做承諾時，要嚴守“四個不得”，不得承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式 “兜底”社會資本方的投資本金損失，不得承諾社會資本固定收益回報和最低投資回報，不得為項目債務提供任何形式的舉債擔?；虺兄Z②。留有調(diào)整空間，避免無法兌現(xiàn)承諾而失信于民營企業(yè)，防范監(jiān)管被動。另一方面，很多民營資本意識形態(tài)中認為政府部門主導著整個PPP項目的運作，隨時都有可能以政策、法律調(diào)整等理由單方面解除合約或不兌現(xiàn)約定的政策風險。因此應堅持政府和社會資本地位平等、權(quán)利義務對等原則，明確地方政府預算周期中的支出責任，建立地方政府違約追責機制，探索成立CEF（增信便利）基金，給民營企業(yè)吃下“定心丸”。項目涉及的政府支付義務，要在財政預算、政府資產(chǎn)負債表中加以體現(xiàn)，以清晰的預算機制，確保按時兌現(xiàn)財政承諾，增強PPP模式社會資本的信心，讓長期合同得以貫徹下去。

2.建立健全第三方評價機制，合理控制投資風險。對PPP項目政府與民營企業(yè)合作雙方來說，僅靠政府一方的行政自覺或民營企業(yè)的道德約束無法形成政府與民營企業(yè)互相信任的保障機制，因此，需要通過依靠中立的第三方力量來監(jiān)督評估，制約政府與民營企業(yè)的合作雙方履約，降低雙方投資風險。

（四）強化PPP專業(yè)能力的業(yè)務培訓

PPP的核心精神是通過讓民營資本參與基礎設施和公用服務領(lǐng)域建設，提升公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量和效率，從而實現(xiàn)政府和企業(yè)共贏。目前，PPP項目專業(yè)人才緊缺，為了提高PPP項目的成功率和運營效能，必須依托相關(guān)高等院校、科研機構(gòu)、培訓機構(gòu)以及重大項目，加強對PPP人才的認知能力、知識技能、操作水平等業(yè)務培訓，培養(yǎng)一大批既有PPP專業(yè)理論基礎又有實踐管理經(jīng)驗的復合型人才，從事PPP項目設計、論證、建設、運營、管理的專業(yè)人才隊伍。此外，PPP項目具有投資周期長的顯著特征，還需建立健全PPP人才的穩(wěn)定機制。

（五）提高PPP群眾的知曉率

積極構(gòu)建責任落實到位、內(nèi)容清晰明確、方式合理恰當?shù)男畔⒐_制度，充分利用泉州本地主流媒體、政府門戶網(wǎng)站、微博和公眾號等各種媒介對PPP相關(guān)內(nèi)容進行定期或不定期的廣泛宣傳，著力破解民間資本和政府信息不對稱的難題，提高PPP項目民眾的知曉率，擴大影響力，讓民間資本能夠以較低的成本獲取準確、有效的信息，以此得以有效地打消民間資本投資顧慮，并形成公眾對公權(quán)力監(jiān)督機制。

注釋：

①財政部.中國人民銀行中國證監(jiān)會關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知（財金〔2017〕55 號）[EB/OL].（2017-06-07）[2018-08-20].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mof/201706/t20170620_8404470.htm.

②福建省財政廳.關(guān)于進一步規(guī)范政府與社會資本合作（PPP）項目的指導意見（閩財金〔2018〕23 號）[EB/OL].（2018-07-04）[2018-08-20]. http：//www.chinappp.cn/policycenter/policydetail_581.html.