我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法理解讀

魏　瓊

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上?！?00042)

一、問(wèn)題的提出

2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議正式通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，對(duì)我國(guó)1982年憲法作出了21條修改，其中11條與設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)。如該修正案在國(guó)家機(jī)構(gòu)一章中增加了一節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”，就國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制等作出規(guī)定。3月20日上午，在第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第八次全體會(huì)上，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱“《監(jiān)察法》”)經(jīng)表決通過(guò)，自公布之日起施行。其中，第1條中明確規(guī)定，“根據(jù)憲法，制定本法”。至此，框定了當(dāng)下的國(guó)家監(jiān)察體制改革與監(jiān)察法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)合憲、依法而為。

國(guó)家監(jiān)察體制改革是“憲制變遷”*秦前紅、葉海波等：《國(guó)家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第16頁(yè)。>，它既要推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向前發(fā)展，又要加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。2018年修改后的憲法以最高法律權(quán)威的形式確立了監(jiān)察權(quán)力體系的合法性，為我國(guó)監(jiān)察制度有序建構(gòu)與合法運(yùn)行奠定了的基礎(chǔ)。

隨后頒行的《監(jiān)察法》共九章69個(gè)條文，由組織法和程序法兩個(gè)部分構(gòu)成，其中，第一章總則、第二章監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)和第三章監(jiān)察范圍和管轄，是組織法的內(nèi)容，規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能定位和組織體系；第四章監(jiān)察權(quán)限、第五章監(jiān)察程序、第六章反腐敗國(guó)際合作，是程序法的內(nèi)容，仍是以監(jiān)察機(jī)關(guān)為中心，與它的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)三大權(quán)力相對(duì)應(yīng)，規(guī)定有三大程序：監(jiān)督、調(diào)查和處置程序。第七章對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、第八章法律責(zé)任，兼具實(shí)體與程序法的內(nèi)容。

這部新法在法律層面總結(jié)了中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)開(kāi)展權(quán)力監(jiān)督和反腐敗斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)從紀(jì)檢監(jiān)察到國(guó)家監(jiān)察的脫胎換骨的革新和法治化轉(zhuǎn)型。當(dāng)下，事關(guān)我國(guó)監(jiān)察體制改革與監(jiān)察法治建設(shè)成敗，就在于能否有效地實(shí)施《監(jiān)察法》，以實(shí)現(xiàn)制度反腐、法治反腐。這項(xiàng)重大國(guó)家權(quán)力的配置，相關(guān)法律制度的實(shí)施需要從以下三方面進(jìn)行考量：一是權(quán)力功能考量，監(jiān)察權(quán)力配置的基本思路是什么，即在反腐敗過(guò)程中監(jiān)察機(jī)關(guān)要發(fā)揮什么法律職能；二是權(quán)力格局考量，國(guó)家權(quán)力重新配置對(duì)于現(xiàn)有國(guó)家權(quán)力格局的影響，是擴(kuò)張還是限縮了既有的國(guó)家權(quán)力，即監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力配置的模式選擇與職責(zé)職權(quán)的權(quán)限邊界在哪里；三是權(quán)力運(yùn)行考量，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的程序，是否需要與其他權(quán)力行使程序相協(xié)調(diào)，是否需要外部力量的協(xié)作與合作，特別是如何強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察權(quán)自身的監(jiān)督制約。

作為中國(guó)特色監(jiān)察法治體系的創(chuàng)舉之一，新誕生的監(jiān)察機(jī)關(guān)必須積極回應(yīng)上述三方面的問(wèn)題，這些問(wèn)題可以歸結(jié)為一個(gè)最為基本的問(wèn)題，即如何對(duì)國(guó)家的監(jiān)察權(quán)進(jìn)行法治化設(shè)置與合理規(guī)范？

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)的存在意義

(一)監(jiān)察機(jī)關(guān)的沿革

觀今宜鑒古，無(wú)古不成今。在中國(guó)歷史上，穩(wěn)中有變的傳統(tǒng)監(jiān)察制度形成了自己的發(fā)展邏輯。*武夫波：《中國(guó)監(jiān)察制度的邏輯、傳統(tǒng)與意義》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。與之相向的古代監(jiān)察機(jī)關(guān)亦有自己的特色，發(fā)掘中國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)資源對(duì)當(dāng)下科學(xué)把握監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位，無(wú)疑有一定的啟發(fā)與警示意義。

在中國(guó)古代，監(jiān)察機(jī)關(guān)的沿革、傳承及演進(jìn)歷程，大體可以分為七個(gè)時(shí)期。西周時(shí)期，有專(zhuān)職監(jiān)察官員，稱為小宰、宰夫或御史，分屬于天管冢宰及春官宗伯之下。這些官職機(jī)構(gòu)僅具備初步的監(jiān)察意義。*魏建新：《我國(guó)古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)之演變及其法治意義》，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，秦、趙、魏、齊等國(guó)，在郡縣設(shè)立御史之職用以監(jiān)察地方。但也有學(xué)者認(rèn)為“這一時(shí)期的監(jiān)察還不屬于嚴(yán)格意義上的御史監(jiān)察制度”*李鐵：《中國(guó)文官制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第282頁(yè)。。秦統(tǒng)一六國(guó)后，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)古代監(jiān)察制度的先河。在中央設(shè)御史大夫，御史大夫之下有御史丞、御史中丞、侍御史、監(jiān)御史等，組成御史府。兩漢時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)一步發(fā)展，形成御史臺(tái)制。漢武帝創(chuàng)立了刺史制度，根據(jù)朝廷發(fā)布的《六條問(wèn)事》，刺史行使監(jiān)察權(quán)。*張晉藩：《中國(guó)古代監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力地位與監(jiān)察法》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。不過(guò)，需指出的是東漢以后，刺史由監(jiān)察官變成了地方的軍政長(zhǎng)官，隋朝以后已變?yōu)樾姓賳T，再無(wú)監(jiān)察職權(quán)。魏晉時(shí)期，基本沿襲漢代的御史臺(tái)制，實(shí)行御史臺(tái)總轄、中丞司、隸分置原則。隋唐時(shí)期，監(jiān)察體系臻于完備。隋朝設(shè)立“三臺(tái)”，即作為中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的御史臺(tái)；作為監(jiān)察地主官吏的司吏臺(tái)和謁者臺(tái)；同時(shí)，還設(shè)有監(jiān)察皇帝過(guò)錯(cuò)的言諫官。唐朝御史臺(tái)的地位明顯高于其他府衙，直接向皇帝負(fù)責(zé)。*錢(qián)大群、艾永明：《唐代行政法律研究》，江蘇人民出版社1996年版，第60頁(yè)。在御史臺(tái)下分設(shè)臺(tái)院、殿院、察院三院，形成一臺(tái)三院體制。另設(shè)有轉(zhuǎn)運(yùn)使，鹽鐵使等特設(shè)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并以專(zhuān)職設(shè)置言諫官，且在所有的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立勾檢制度，以監(jiān)督百官為政。宋元時(shí)期，宋承襲唐制，仍設(shè)一臺(tái)三院，監(jiān)察御史的任命從唐朝由宰相任命或舉薦，改為皇帝親自任命，并設(shè)立“通判”專(zhuān)門(mén)從事監(jiān)察地方官員及其所屬的部吏。*黃崇岳：《中國(guó)歷朝行政管理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版，第553-554頁(yè)。元朝改一臺(tái)三院為一臺(tái)兩院，撤銷(xiāo)臺(tái)院，將其職權(quán)并入察院，改殿院為殿中司，形成御史臺(tái)下轄殿中司、察院的體制；御史臺(tái)與中書(shū)省、樞密院、尚書(shū)省平級(jí)，在地方派出臨時(shí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)“行御史臺(tái)”，下轄各道監(jiān)察機(jī)關(guān)。此外，元還設(shè)肅政廉訪司，負(fù)責(zé)監(jiān)察一切干擾官府正?；顒?dòng)的行為。*張晉藩：《中國(guó)古代監(jiān)察思想制度與法律論綱——?dú)v史的經(jīng)驗(yàn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

至明清時(shí)期，監(jiān)察機(jī)關(guān)的名稱、職權(quán)等發(fā)生了重大變化。明朝將監(jiān)察權(quán)力一體化，集中并加強(qiáng)了監(jiān)察權(quán)。改御史臺(tái)為都察院，作為全國(guó)最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，都察院內(nèi)專(zhuān)設(shè)監(jiān)察御史118人，監(jiān)察各省。在都察院系統(tǒng)之外，專(zhuān)設(shè)六科給事中，對(duì)六部進(jìn)行監(jiān)察；地方監(jiān)察官設(shè)十三道監(jiān)察御史，專(zhuān)掌地方監(jiān)察。此外，如巡按、巡撫和總督等，充當(dāng)臨時(shí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。清朝基本沿用明代都察院、六科、十三道(增列十五道)的監(jiān)察體制，但明確規(guī)定科、道均隸屬于都察院，使監(jiān)察系統(tǒng)在體制上歸于統(tǒng)一。*王士偉：《中國(guó)行政法制史》，陜西人民出版社1993年版，第324頁(yè)。清雍正以后，將六科給事中并于都察院，與各道監(jiān)察御史合稱“科道”，分別負(fù)責(zé)京內(nèi)外官吏的糾察，從而解決了系統(tǒng)上的重疊，提高了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察效能。*蒲堅(jiān)：《中國(guó)古代行政立法》，北京大學(xué)出版社1990年版，第499頁(yè)。

顯見(jiàn)，中國(guó)古代的監(jiān)察形成了“一種以御史臺(tái)或都察院為主體的多層次、多元化的網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)密的全方位監(jiān)察體制”*張晉藩、李鐵：《中國(guó)行政法史》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版，第69頁(yè)。，其監(jiān)察對(duì)象既不是君主，也不是民眾，而是封建官僚機(jī)構(gòu)中的各級(jí)大小官吏。雖然傳統(tǒng)中國(guó)是以德禮為主要治理手段，對(duì)于朝廷官員可能的偏私和錯(cuò)誤行為，卻并未寄希望于依靠官員的道德自律來(lái)實(shí)現(xiàn)政治清明，而是基于認(rèn)識(shí)到人性的弱點(diǎn)主張通過(guò)制度的方式予以補(bǔ)救。*儲(chǔ)建國(guó)：《中國(guó)監(jiān)察制度及其理論的傳承和發(fā)展》，《中國(guó)黨政干部論壇》2017年第2期。古代監(jiān)察權(quán)及監(jiān)察機(jī)關(guān)由此應(yīng)運(yùn)而生，有關(guān)監(jiān)察的法律體系因此相當(dāng)完備。

(二)監(jiān)察機(jī)關(guān)的流變

古代監(jiān)察機(jī)關(guān)的發(fā)展史充分表明，在治理國(guó)家過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅具有存在的必然性，而且還有傳承與借鑒的意義。

民國(guó)時(shí)期，依據(jù)孫中山“五權(quán)”憲法理論建立起來(lái)的國(guó)家機(jī)構(gòu)中，行使監(jiān)察權(quán)的“監(jiān)察院”就源自中國(guó)封建官僚制度中的御史臺(tái)。其時(shí)，南京國(guó)民政府在總統(tǒng)之下設(shè)立五院，即立法院、行政院、司法院、監(jiān)察院、考試院。這一時(shí)期民國(guó)政府的監(jiān)察組織體系甚為嚴(yán)密。*胡斌：《孫中山的監(jiān)察思想概述》，《湖北教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第7期。

與此同時(shí)，1931年成立的中華蘇維埃共和國(guó)人民委員會(huì)內(nèi)部就設(shè)立了工農(nóng)檢察人民委員部，作為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)有五項(xiàng)職責(zé)，包括監(jiān)督各級(jí)蘇維埃機(jī)關(guān)的政策執(zhí)行、人事任免、貪污受賄等內(nèi)容，工農(nóng)檢察人民委員部不同于歷史上類(lèi)似機(jī)構(gòu)的最大特點(diǎn)就是引入了群眾監(jiān)督，該部下面設(shè)有控告局、群眾法庭、工農(nóng)通信員和輕騎隊(duì)等群眾性監(jiān)察沮織。延安時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了陜甘寧邊區(qū)政府，沒(méi)有建立類(lèi)似蘇維埃共和國(guó)時(shí)期的工農(nóng)檢察機(jī)構(gòu)，監(jiān)察職責(zé)主要由邊區(qū)參議會(huì)行使。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，1948年，華北人民政府設(shè)立人民監(jiān)察院，負(fù)責(zé)檢查各級(jí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和公營(yíng)企業(yè)的工作情況，檢舉上述機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，接受人民對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)和人員的控訴和揭發(fā)，并行使調(diào)查權(quán)和一定的行政處分權(quán)。

新中國(guó)建立后，監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)曲折的過(guò)程，大致可以分三個(gè)時(shí)期。一是建國(guó)初期的人民監(jiān)察委員會(huì)；二是1954年憲法框架下的監(jiān)察部；三是1982年憲法至今的紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公，監(jiān)督權(quán)力分散于不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)之中。1986年11月15日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議根據(jù)國(guó)務(wù)院的提請(qǐng)決定設(shè)立監(jiān)察部，國(guó)家行政監(jiān)察體制才得以確立。1988年，全國(guó)縣級(jí)以上各級(jí)政府中設(shè)立了相應(yīng)的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1990年，《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》通過(guò)，從法律制度上明確了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的行政屬性和職責(zé)。*韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問(wèn)題》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。1997年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，開(kāi)啟了我國(guó)行政監(jiān)察制度的法治完善過(guò)程。2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱“《試點(diǎn)決定》”)，標(biāo)志著我國(guó)監(jiān)察體制改革的正式啟動(dòng)。2017年11月4日，全國(guó)人大常委會(huì)作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，指出“為最后完成監(jiān)察體制改革，必須制定《監(jiān)察法》”。11月7日，全國(guó)人大常委會(huì)正式公布《監(jiān)察法》草案，向社會(huì)公開(kāi)征詢意見(jiàn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)繼承前蘇聯(lián)的監(jiān)察模式，權(quán)力監(jiān)督是分散在不同國(guó)家機(jī)構(gòu)之中，形成黨內(nèi)巡查、行政監(jiān)察、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的反腐敗格局。其中，黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)通過(guò)與國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，這一模式對(duì)于改革開(kāi)放初期打擊貪污腐敗和糾正不正之風(fēng)起到了積極的作用。隨著權(quán)力腐敗形勢(shì)的嚴(yán)峻，自黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)查處了大量的貪污腐敗案件，但“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“難監(jiān)”的情況仍無(wú)法避免。況且，在前一輪改革中，國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位雖有所提升，卻仍有進(jìn)一步提升的空間，與其合署辦公的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位，也有相應(yīng)提升的必要，亟待從一個(gè)單純的行政機(jī)構(gòu)變成一個(gè)獨(dú)立的權(quán)力部門(mén)。黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)是由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)也應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)選舉產(chǎn)生，這樣一種制度安排既需要符合中國(guó)共產(chǎn)黨相關(guān)的政治理念，也有利于汲取以往監(jiān)察體制經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察的集中統(tǒng)一與廉政建設(shè)。

(三)監(jiān)察機(jī)關(guān)的價(jià)值

中國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的發(fā)展史不是簡(jiǎn)單的變遷史，梳理監(jiān)察機(jī)關(guān)的沿革與監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的演變，從中汲取監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立與運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察機(jī)關(guān)法治建設(shè)而言，具有重要的價(jià)值和意義。

一方面，以史為鑒，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的組建與運(yùn)作，不妨從以下六個(gè)角度把握：

一是監(jiān)察機(jī)關(guān)有存在的必要。中國(guó)古代監(jiān)察機(jī)關(guān)本質(zhì)上是專(zhuān)制、人治的產(chǎn)物，但它的存在凝聚了中國(guó)人的政治智慧，對(duì)于發(fā)揮官吏的職能、提高官吏的素質(zhì)、保證中央集權(quán)制的國(guó)家機(jī)器的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，均有著一定的積極作用。當(dāng)下，國(guó)家監(jiān)察制度的改革與完善，關(guān)鍵在于加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法制建設(shè)，惟有正面肯定并有效發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)存在的法治意義，國(guó)家監(jiān)察體制才能發(fā)揮積極的作用。

二是確保監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性極為重要。發(fā)揮監(jiān)察制度的有效作用，首要之舉就是要確保監(jiān)察機(jī)關(guān)能獨(dú)立地行使其監(jiān)察職權(quán)，避免其它權(quán)力非法干涉。*參見(jiàn)魏建新：《我國(guó)古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)之演變及其法治意義》，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期。

三是監(jiān)察官吏的職位不高卻必須擁有重權(quán)。中國(guó)古代對(duì)監(jiān)察官實(shí)行位卑權(quán)重加厚賞制度。此舉有利于防止監(jiān)察權(quán)力的膨脹，同時(shí)也有利于避免監(jiān)察機(jī)構(gòu)蛻變?yōu)樾姓聞?wù)機(jī)關(guān)。歷代監(jiān)察機(jī)關(guān)的名稱一再變化，甚至有的監(jiān)察機(jī)關(guān)最后竟演變成為行政事務(wù)機(jī)關(guān)，其原因之一就是監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位過(guò)高，監(jiān)察官員的官階也很高，以至于在監(jiān)察實(shí)踐中就極易取代被監(jiān)察的機(jī)關(guān)，插手處理具體事務(wù)，悖離了本來(lái)的監(jiān)察職能。

四是監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立必須精簡(jiǎn)高效。中國(guó)古代從宋代以后監(jiān)察機(jī)關(guān)的演變表明，監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立易產(chǎn)生一些副作用，如廣設(shè)各種監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有的監(jiān)察機(jī)關(guān)淪為某些監(jiān)察官吏謀取私利，爭(zhēng)奪權(quán)力的工具，監(jiān)察官吏因其處于不同的系統(tǒng)而排斥異己、掩飾同黨，加劇了政治混亂。

五是監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立和監(jiān)察活動(dòng)必須以法律形式明示規(guī)定。在鑄造強(qiáng)有力的監(jiān)察機(jī)關(guān)過(guò)程中，宜以組織法規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、監(jiān)察職責(zé)及權(quán)限，避免形成權(quán)力巨大的秘密監(jiān)察組織；宜以程序法規(guī)范監(jiān)察活動(dòng)，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用監(jiān)察權(quán)乃至超越監(jiān)察權(quán)等職權(quán)違法情形的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo)，以切實(shí)保障人權(quán)為監(jiān)察最終歸宿。

六是必須建立起嚴(yán)密的監(jiān)察法治體系。中國(guó)古代較為完備的監(jiān)察組織體系表現(xiàn)為把中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)與地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)，一般監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，常設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和臨時(shí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)相結(jié)合，特別是發(fā)揮了專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和臨時(shí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)察中的作用，形成了遍布于全國(guó)的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。這一組織架構(gòu)有利于集中統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)，提高監(jiān)察的權(quán)威性，同時(shí)在法定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象的全覆蓋。

從我國(guó)古代監(jiān)察機(jī)關(guān)沿革及流變中汲取以上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，凸顯監(jiān)察機(jī)關(guān)的存在意義，無(wú)疑對(duì)當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制度建設(shè)及監(jiān)察法的實(shí)施大有裨益。

另一方面，從建國(guó)以來(lái)數(shù)次監(jiān)察體制變遷來(lái)審視，對(duì)強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位也有啟發(fā)。在當(dāng)代，我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)從人民監(jiān)察委員會(huì)、監(jiān)察部，到今天設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)這一發(fā)展歷程，其核心是如何控制與監(jiān)督公權(quán)力。與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)、演變與不同時(shí)期的憲法功能有著密切聯(lián)系，目前組建的監(jiān)察機(jī)關(guān)及運(yùn)行體制，實(shí)際上是權(quán)力制約形式的一種新探索、新總結(jié)、新發(fā)展。

根據(jù)前述《試點(diǎn)決定》，在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展了國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，在省(市)及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)。試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。從表層的目標(biāo)來(lái)看，這一改革試點(diǎn)主要是為了整合辦案力量、整合監(jiān)督資源，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，但深層的目的，則是對(duì)過(guò)去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整分解，將分散的監(jiān)督資源整合為統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)督，使監(jiān)察權(quán)成為與行政權(quán)、司法權(quán)平行的、相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。*焦洪昌、古龍?jiān)骸稄娜珖?guó)人大常委會(huì)授權(quán)看監(jiān)察體制改革》，《行政法學(xué)研究》2017年第4期。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為重新配置國(guó)家監(jiān)督權(quán)的組織結(jié)構(gòu)由此誕生。

現(xiàn)行《監(jiān)察法》第3條明確規(guī)定，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”，第4條強(qiáng)調(diào)，“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。這就是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位完整而清晰的表述。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位

(一)監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)

依照前述《試點(diǎn)方案》，已經(jīng)成立的山西、北京和浙江監(jiān)察委員會(huì)，采取黨政雙兼的模式，即同級(jí)黨的紀(jì)委負(fù)責(zé)人和同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的負(fù)責(zé)人完全重合。作為對(duì)這些改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察委員會(huì)，是一個(gè)黨政合署辦公的機(jī)構(gòu)，將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍，生成了一種內(nèi)容極為寬泛且地位獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，由監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立行使。

首先，監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家機(jī)關(guān)，是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。

國(guó)家機(jī)構(gòu)是一個(gè)具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的統(tǒng)一整體，是“組成嚴(yán)密體系的國(guó)家機(jī)關(guān)的總和”*許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第305頁(yè)。。在我國(guó)，國(guó)家機(jī)構(gòu)是圍繞著人民代表大會(huì)制度這一政體展開(kāi)的。根據(jù)2018年修正后的憲法規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)系由人民代表大會(huì)產(chǎn)生、向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。這就意味著監(jiān)察委員會(huì)不是行政機(jī)構(gòu)，更不是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)抑或附屬機(jī)構(gòu)，而是國(guó)家機(jī)關(guān)。我國(guó)憲法所規(guī)定的“國(guó)家機(jī)關(guān)”一般是包括中央和地方的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，故《監(jiān)察法》第二章對(duì)這一國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置作出了具體規(guī)定，即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作；地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。這一組織結(jié)構(gòu)確保了監(jiān)察委員會(huì)作為一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，具有獨(dú)立的法律地位。

對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，學(xué)界曾有不同的界定與表述。比如，有的觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)屬于政治機(jī)關(guān)；也有觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)屬于“政法機(jī)關(guān)”，這些觀點(diǎn)都是從政治角度進(jìn)行定位，無(wú)法揭示監(jiān)察委員會(huì)的法律屬性，也很難體現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)的國(guó)家職能。況且，無(wú)論是定位為政治機(jī)關(guān)還是政法機(jī)關(guān)，都不能徹底擺脫監(jiān)察不力、乏力的制度困境。還有的觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)是“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)”、“獨(dú)立于一府兩院的新型監(jiān)察機(jī)關(guān)”等。*韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問(wèn)題》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。這些觀點(diǎn)不足以完全概括集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督于一體的監(jiān)察委員會(huì)特色，難以彰顯監(jiān)察委員會(huì)位高權(quán)重的特色。

《監(jiān)察法》將監(jiān)察委員會(huì)界定為國(guó)家機(jī)關(guān)，更有利于監(jiān)察體制改革整合既往監(jiān)察資源，實(shí)行獨(dú)立監(jiān)察，擴(kuò)大監(jiān)察覆蓋面，實(shí)現(xiàn)法紀(jì)銜接，以最終健全國(guó)家監(jiān)督職責(zé)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。且作為國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)與權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)依照憲法與法律獨(dú)立負(fù)責(zé)，相互協(xié)調(diào)，各自發(fā)揮著不同的國(guó)家職能，構(gòu)成一個(gè)完整的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系。因此，從法治角度而言，監(jiān)察委員會(huì)的自身性質(zhì)是國(guó)家的機(jī)關(guān)，而非黨的機(jī)關(guān)。

其次，監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，具有憲制機(jī)關(guān)的屬性。

權(quán)力法定是法治國(guó)家的基本理念，2018年修正后的憲法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)這一機(jī)構(gòu)權(quán)力性質(zhì)進(jìn)行了最為基本的定位，該法第123條規(guī)定“中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”，這說(shuō)明監(jiān)察委員會(huì)既非行政機(jī)關(guān)，也非司法機(jī)關(guān)。在此，所謂“國(guó)家”，是指統(tǒng)一的政治實(shí)體或者共同體意義上的“國(guó)家”。*韓大元：《中國(guó)憲法文本中“法治國(guó)家”規(guī)范分析》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。與此同時(shí)，憲法文本使用“國(guó)家”來(lái)概括監(jiān)察委員會(huì)的法律地位，旨在從權(quán)力配置角度著眼，強(qiáng)調(diào)這一新型監(jiān)察職能既區(qū)別于傳統(tǒng)的行政監(jiān)察職能，也區(qū)別于黨的紀(jì)檢職能。正如全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都是“國(guó)家”的權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府均是“國(guó)家”的行政機(jī)關(guān)一樣，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)則是“國(guó)家”的監(jiān)察機(jī)關(guān)，它旨在體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的國(guó)家性，彰顯了國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)等在性質(zhì)上的區(qū)別。

監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)如何命名，直接關(guān)系到監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)。對(duì)此，學(xué)界也曾有不同的論爭(zhēng)*在憲法學(xué)與行政法學(xué)界，有多位學(xué)者建議在監(jiān)察機(jī)關(guān)的名稱中加入“人民”二字，參見(jiàn)童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學(xué)》2016年第12期；馬嶺：《監(jiān)察委員會(huì)如何納入(憲法)的“國(guó)家機(jī)構(gòu)”體制》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2017年第6期；任喜榮：《國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的憲法界限》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第4期；李洪雷：《論我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的名與實(shí)》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的命名，不是一個(gè)單純的語(yǔ)言文字問(wèn)題，而是有著深刻的憲制意涵。*李洪雷：《論我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的名與實(shí)》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)制憲機(jī)關(guān)的命名在實(shí)踐中逐漸形成了自己的傳統(tǒng)用法，這一用法體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的命名上，尤其是對(duì)“國(guó)家”“院”“中央”“人民”等一些基本概念的使用上，能起到概括國(guó)家機(jī)構(gòu)屬性的宣示性意義。根據(jù)修改后《憲法》第124、125條和《監(jiān)察法》第7條的規(guī)定，將領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的監(jiān)察委員會(huì)稱之為“國(guó)家”監(jiān)察委員會(huì)，此處“國(guó)家”的涵義主要是指中央，故以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為中央層面監(jiān)察機(jī)關(guān)的名稱，指明了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。這一名稱的用法雖然符合我國(guó)政治體制與國(guó)家憲制傳統(tǒng)，是與監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位、政治性質(zhì)相匹配的，但是結(jié)合我國(guó)憲法文本中最高人民法院、最高人民檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)的通用名稱，卻不夠統(tǒng)一與規(guī)范。與此同時(shí)，在地方上，監(jiān)察委員會(huì)亦未冠之以“人民”二字。這種名實(shí)不相符的做法，在今后《監(jiān)察法》的實(shí)施中難免存在一些隱性缺陷，如監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行是否能真正符合人民的意志和利益，落實(shí)人民主權(quán)和人權(quán)保障等憲法原則，還有待觀察。

此外，還需指出的是雖然這一監(jiān)察機(jī)關(guān)冠之以監(jiān)察“委員會(huì)”名，但《監(jiān)察法》對(duì)該國(guó)家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)決策與工作機(jī)制卻未作出明確規(guī)定。根據(jù)決策權(quán)歸屬的不同，通常情況下可以將國(guó)家機(jī)關(guān)區(qū)分為獨(dú)任制和合議制兩種類(lèi)型，前者是指機(jī)關(guān)首長(zhǎng)獨(dú)自負(fù)責(zé)作出具有外部效力的決定，后者則要求具有外部效力的決定必須由委員會(huì)經(jīng)合議作出。獨(dú)任制的優(yōu)點(diǎn)在于反應(yīng)迅速、指揮靈活、責(zé)任明確，缺點(diǎn)則在于首長(zhǎng)高度集權(quán)，對(duì)其業(yè)務(wù)能力、投入精力等構(gòu)成重大挑戰(zhàn)；合議制實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的決策原則，其優(yōu)點(diǎn)在于有利于集思廣益，提高決策的民主性、科學(xué)性和公正性，缺點(diǎn)則在于反應(yīng)遲鈍，要求過(guò)多，極易妥協(xié)，甚至久議不決，責(zé)任分散且不明晰。

在行政活動(dòng)的實(shí)踐中，曾有大量的委員會(huì)尤其是作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作職能部門(mén)的委員會(huì)，一般采取首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。自1993年開(kāi)始的中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公以來(lái)，大量的監(jiān)察活動(dòng)也實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，故在新型的監(jiān)察機(jī)關(guān)成立后，監(jiān)察監(jiān)督活動(dòng)的開(kāi)展，究竟是采取獨(dú)任制還是合議制，宜結(jié)合其所承擔(dān)的監(jiān)察職能特點(diǎn)和具體監(jiān)察活動(dòng)內(nèi)容，全面比較獨(dú)任制與合議制的優(yōu)缺點(diǎn)加以確定。*參見(jiàn)李洪雷：《論我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的名與實(shí)》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。比如，按照《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。

再次，監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，是新型的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)?！侗O(jiān)察法》第3條，既進(jìn)一步落實(shí)了2018年憲法修正案中有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，也階段性地總結(jié)了國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)。作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍及管轄，監(jiān)察權(quán)限等相關(guān)職能定位問(wèn)題，通過(guò)《監(jiān)察法》相關(guān)條款加以具體的落實(shí)，這些內(nèi)容為監(jiān)察機(jī)關(guān)成立后，進(jìn)行監(jiān)察活動(dòng)的合法性與科學(xué)性，提供了制度保障，可謂依法治國(guó)的根本體現(xiàn)。在學(xué)界，曾有學(xué)者將監(jiān)察委員會(huì)定義為“履行監(jiān)督執(zhí)法職能機(jī)關(guān)”，也有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)是“專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)”，這兩種提法雖能較準(zhǔn)確地勾勒出監(jiān)察委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)特征，但以“專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”來(lái)定位監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)職能，卻更為精準(zhǔn)、到位，可以在權(quán)責(zé)上更加明晰監(jiān)察機(jī)關(guān)的主體資格，而且為建立專(zhuān)業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)體制留下空間。

毋庸置疑，我國(guó)在人大監(jiān)督作用有限而司法監(jiān)督左右為難的大背景下，面對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)相當(dāng)嚴(yán)重的權(quán)力腐敗問(wèn)題，反腐敗活動(dòng)是由多個(gè)部門(mén)進(jìn)行的，反腐敗資源分散。第一個(gè)反腐手段是黨紀(jì)反腐，黨的部門(mén)紀(jì)委對(duì)違紀(jì)黨員實(shí)行黨內(nèi)處分。相對(duì)來(lái)說(shuō)，黨紀(jì)反腐不太受?chē)?guó)家法律約束，如“雙規(guī)”在很大程度上保證了反腐敗的效果，但這一手段卻是沒(méi)有法律依據(jù)的。第二個(gè)反腐手段是行政反腐，即行政監(jiān)察部門(mén)反腐。但“雙指”等行政監(jiān)察的作用及手段均有限，且行政監(jiān)察只能對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行監(jiān)察，不能對(duì)人大、黨的機(jī)關(guān)、政協(xié)、法院和檢察院進(jìn)行監(jiān)察，其監(jiān)察面甚窄。雖然在長(zhǎng)期的反腐工作中，業(yè)已逐步形成了以紀(jì)檢監(jiān)察制度為核心的權(quán)力監(jiān)督制度，其寶貴經(jīng)驗(yàn)是紀(jì)檢部門(mén)與行政監(jiān)察部門(mén)“合署辦公”的工作模式，將黨紀(jì)反腐與行政反腐等合二為一，自上而下進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督。*徐理響：《現(xiàn)代國(guó)家治理中的合署辦公體制探析——以紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期。隨著法治戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，以紀(jì)檢監(jiān)察為代表的中國(guó)式權(quán)力監(jiān)督機(jī)制出現(xiàn)了諸多困境和問(wèn)題，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和政治改革的需求。*李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會(huì):權(quán)力監(jiān)督中國(guó)模式的法治化轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。這一紀(jì)檢監(jiān)察制度最致命的短板，在于行政反腐與司法反腐是分離的。

檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，“合署辦公”的監(jiān)察部門(mén)與司法機(jī)關(guān)只能相互配合，資源分散，出現(xiàn)了一種中國(guó)特色的反腐敗路徑，即幾乎所有的反腐敗案件都是來(lái)自紀(jì)委黨紀(jì)政紀(jì)處理，其后移交行政機(jī)關(guān)處罰，最后才移交司法機(jī)關(guān)，這一處理過(guò)程效率低下、反腐敗效果不佳。

為了整合反腐敗資源、提高反腐敗效率，就有必要建立監(jiān)察委員會(huì)。它的出現(xiàn)，意味著中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督模式法治化轉(zhuǎn)型的正式啟動(dòng)，一個(gè)專(zhuān)門(mén)的、專(zhuān)業(yè)的監(jiān)察監(jiān)督國(guó)家機(jī)構(gòu)——監(jiān)察委員會(huì)因此產(chǎn)生。截至2018年2月底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委全部組建完成，并就監(jiān)察委的職責(zé)定位、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、權(quán)限手段、監(jiān)督保障等方面均作了積極深入地探索，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。隨著《監(jiān)察法》的頒行，監(jiān)察委一身兼五任，黨紀(jì)反腐、政務(wù)反腐(非行政反腐，因?yàn)榉锤瘜?duì)象包括人大機(jī)關(guān)工作人員、政協(xié)和黨機(jī)關(guān)的人員)、刑事反腐、預(yù)防腐敗和反腐敗國(guó)際司法協(xié)助(《監(jiān)察法》第六章作了專(zhuān)章規(guī)定)，監(jiān)察職責(zé)集于一身，名正言順地成為反腐敗及監(jiān)督的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)。

(二)監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系

確立監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位，除了依憲法和法律設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)之外，還有賴于理順監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。*參見(jiàn)秦前紅、葉海波等：《國(guó)家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第132-134頁(yè)。通過(guò)相關(guān)制度設(shè)計(jì)，打造一個(gè)身份獨(dú)立、地位權(quán)威的監(jiān)察機(jī)關(guān)。其實(shí)踐意義在于，既對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革成敗及《監(jiān)察法》有效實(shí)施至關(guān)重要，也對(duì)當(dāng)下我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)換及機(jī)構(gòu)改革、司法制度改革等影響深遠(yuǎn)。監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系主要表現(xiàn)有三：一是監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)人大的關(guān)系；二是監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的關(guān)系；三是監(jiān)察委員會(huì)與人民政府、人民法院、人民檢察院等的關(guān)系。在此，僅以監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)檢機(jī)關(guān)、人民檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系為例來(lái)做一分析，進(jìn)一步闡明監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位。

1.厘清監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)檢機(jī)關(guān)的關(guān)系

如前所述，傳統(tǒng)的反腐工作機(jī)制就是紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，這一監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制屬于一種“政黨嵌入型”的腐敗治理結(jié)構(gòu)。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，從黨政關(guān)系的優(yōu)化、黨紀(jì)與國(guó)法的結(jié)合、監(jiān)督機(jī)制的銜接等多維視角出發(fā)，當(dāng)下國(guó)家監(jiān)察體制改革中的合署辦公必須貫徹兩大舉措，一是實(shí)行“有分有合”的工作機(jī)制，二是堅(jiān)持“業(yè)務(wù)上以監(jiān)察委員會(huì)為主”的原則。*李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會(huì)：權(quán)力監(jiān)督中國(guó)模式的法治化轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。

第一，實(shí)行“有分有合”的工作機(jī)制是有國(guó)家監(jiān)察體制改革經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的。所謂“分”就是指“各司其職、各負(fù)其責(zé)”；所謂“合”就是指辦公、辦案上的合作，例如，兩機(jī)關(guān)在一個(gè)辦公場(chǎng)所，共用辦公設(shè)施；又如業(yè)務(wù)上的配合，特別是查處違紀(jì)、違法問(wèn)題上相互合作與溝通。

第二，堅(jiān)持“業(yè)務(wù)上以監(jiān)察委員會(huì)為主的原則”，主要體現(xiàn)在職能定位上，監(jiān)察委員會(huì)的法律地位已經(jīng)一改以往行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)隸屬于行政機(jī)關(guān)的格局，其職權(quán)和功能依照《監(jiān)察法》得到了極大強(qiáng)化，作為獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)能夠依法在權(quán)力監(jiān)督、反腐懲治中發(fā)揮主角的作用；在監(jiān)督對(duì)象上，監(jiān)察委員會(huì)依法擴(kuò)大了監(jiān)察的覆蓋面，一改原來(lái)黨的紀(jì)律檢查對(duì)象僅限于中共黨員，行政監(jiān)察僅限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的局面，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象涵蓋了所有行使公權(quán)力的公職人員；在監(jiān)督性質(zhì)上，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督屬于國(guó)家法律監(jiān)督，幾乎涉及到立法、執(zhí)法、司法的各個(gè)領(lǐng)域，一改原來(lái)黨的紀(jì)律檢查僅屬于黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的情形，其監(jiān)督效果對(duì)法律實(shí)施、法治深化勢(shì)必產(chǎn)生無(wú)可替代的作用。

2.重新構(gòu)建監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系

法律監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督不可分割的一部分，具有整體構(gòu)造的特征，具有專(zhuān)門(mén)性與國(guó)家性，法律監(jiān)督的對(duì)象是一切遵守和執(zhí)行法律的情況。依據(jù)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。憲法第129條規(guī)定了檢察院的性質(zhì)，而第131條規(guī)定的檢察權(quán)，雖包含了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)，但并不等法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)配置格局是偵查權(quán)、刑事法律監(jiān)督權(quán)以及訴訟法律監(jiān)督權(quán)三分天下。檢察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其外延更廣，其職權(quán)內(nèi)容會(huì)隨憲法格局的變遷而變化。*姚岳絨：《監(jiān)察體制改革中檢察院憲法地位之審視》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。比如，對(duì)于國(guó)家工作人員違紀(jì)、違法和犯罪的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)原來(lái)的監(jiān)督權(quán)包括立案?jìng)刹闄?quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，而2018年憲法修改后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)吸納了檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家工作人員的立案?jìng)刹闄?quán)，檢察機(jī)關(guān)就只剩下了訴訟監(jiān)督權(quán)，即保留了對(duì)公安機(jī)關(guān)、法院和執(zhí)行機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)。

依據(jù)憲法規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)。依據(jù)《監(jiān)察法》第四章有關(guān)監(jiān)察權(quán)限的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，故在程序法上，監(jiān)察機(jī)關(guān)也是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。其中，對(duì)國(guó)家工作人員違紀(jì)、違法和犯罪的監(jiān)督權(quán)本來(lái)是一體的，但現(xiàn)在分為檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)兩部分，由檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)分別行使。此次國(guó)家監(jiān)察體制的改革，最大的亮點(diǎn)是將檢察機(jī)關(guān)行使的反貪、反瀆與職務(wù)犯罪偵查權(quán)“轉(zhuǎn)隸”到監(jiān)察機(jī)關(guān)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗與職務(wù)犯罪偵查等職權(quán)后建立起來(lái)的監(jiān)察委員會(huì)，其行使的監(jiān)察權(quán)是黨紀(jì)、政務(wù)和刑事監(jiān)督合而為一。在此意義上，可以說(shuō)檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)都屬于法律監(jiān)督權(quán)。

此外，在此次監(jiān)察法頒行后，對(duì)于調(diào)查權(quán)的重新配置問(wèn)題，直接影響到監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的實(shí)質(zhì)關(guān)系。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪等部分案件行使自行偵查權(quán)，這就是基于法律監(jiān)督權(quán)而派生的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)依法行使的偵查權(quán)不僅有別于公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，而且有別于監(jiān)察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)。故在行使偵查權(quán)問(wèn)題上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自己的法律監(jiān)督專(zhuān)長(zhǎng)，在其專(zhuān)屬管轄范圍，依法采取適當(dāng)?shù)奶幚矸绞?，以保持一定的?dú)立性與專(zhuān)業(yè)性。

監(jiān)察機(jī)關(guān)最為重要的職權(quán)就是依法行使調(diào)查權(quán)，包括對(duì)腐敗問(wèn)題的一般調(diào)查權(quán)和對(duì)職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的特殊調(diào)查權(quán)即偵查權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查雖與檢察機(jī)關(guān)偵查類(lèi)似，卻不執(zhí)行《刑事訴訟法》，這是二者最大區(qū)別所在。也有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)與檢察院的偵查權(quán)不同，調(diào)查權(quán)不能完全取代檢察院的偵查權(quán)。調(diào)查權(quán)更為常態(tài)化，更強(qiáng)調(diào)過(guò)程預(yù)防和源頭控制，而偵查權(quán)則更為特殊化。*馬懷德：《國(guó)家監(jiān)察法的立法思路與立法重點(diǎn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)這一調(diào)查權(quán)是有限的，是部分調(diào)查權(quán)?！侗O(jiān)察法》第3、4條明確規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依法調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)互相配合，互相制約。這一規(guī)定充分表明，監(jiān)察委員會(huì)是反腐敗的工作機(jī)構(gòu)，無(wú)權(quán)行使審判權(quán)、檢察權(quán)等司法權(quán)，不能直接進(jìn)入刑事訴訟程序，不能直接處置涉嫌犯罪的行為，對(duì)特殊的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的調(diào)查程序，是屬于刑事訴訟的前置程序，且對(duì)職務(wù)違法、職務(wù)犯罪等行使的部分偵查權(quán)，也不是作為主體內(nèi)容來(lái)行使。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條第1款第(四)項(xiàng)“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見(jiàn)書(shū)，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”的規(guī)定，如需要對(duì)職務(wù)犯罪提起公訴，還是由檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)。當(dāng)然，根據(jù)《監(jiān)察法》第46條第4款規(guī)定，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)依法作出不起訴的決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議。由此可見(jiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)盡管整合了檢察機(jī)關(guān)的反貪、瀆職、職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序結(jié)束后，應(yīng)積極通過(guò)與檢察機(jī)關(guān)的審查起訴程序銜接，形成監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合、相互制約的機(jī)制。*筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合、相互制約機(jī)制，同樣適用于構(gòu)建監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。限于篇幅關(guān)系，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系，就不再贅述。

四、監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能定位

(一)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察職責(zé)和監(jiān)察權(quán)限

與以上討論的監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能定位，主要是構(gòu)建監(jiān)察委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，厘清監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)。正如有學(xué)者指出的，改革國(guó)家監(jiān)察體制，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，其實(shí)質(zhì)就是“對(duì)國(guó)家監(jiān)督權(quán)的重新配置”*秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。。其改革途徑就是“將傳統(tǒng)體制中分散在諸多機(jī)構(gòu)中的反腐敗監(jiān)督權(quán)加以重新整合，并將其提升為一種新的權(quán)力類(lèi)型即國(guó)家監(jiān)察權(quán)，使其成為一個(gè)專(zhuān)門(mén)承擔(dān)反腐敗綜合職能并與其他國(guó)家權(quán)力相獨(dú)立的憲法性權(quán)力”*周佑勇：《監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的模式選擇與邊界》，《政治與法律》2017年第11期。。在監(jiān)察法治化過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)至少具有三個(gè)特點(diǎn)：第一，它是一種憲法性權(quán)力；第二，它是一種與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相并列的“第四權(quán)”；第三，它是專(zhuān)門(mén)承擔(dān)一種綜合性反腐敗的重要職能?！侗O(jiān)察法》中有關(guān)監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察范圍及管轄等內(nèi)容，蘊(yùn)涵了上述特點(diǎn)。

1.監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察職責(zé)

通常意義上，職權(quán)是有權(quán)力去做什么，職責(zé)是有義務(wù)去做什么，故它們是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，其內(nèi)容相輔相成。監(jiān)察委員會(huì)作為監(jiān)察機(jī)關(guān)，其與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系，無(wú)疑是《監(jiān)察法》最主要的調(diào)整對(duì)象。該法第二章、第四章詳盡規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán)和監(jiān)督措施、監(jiān)督手段，確定其有權(quán)對(duì)監(jiān)察對(duì)象采取和實(shí)施什么樣的監(jiān)督行為，就是為了理順監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法的立法目的。*姜明安：《國(guó)家監(jiān)察法立法的若干問(wèn)題探討》，《法學(xué)雜志》2017年第3期。

該法第二章設(shè)定了監(jiān)察委員會(huì)的各種職權(quán)，著重于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了具體的配置。依照《監(jiān)察法》第11條規(guī)定，將監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)履行的監(jiān)督、調(diào)查、處置的責(zé)任、任務(wù)以法律的形式予以明確，主要內(nèi)容是規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)。*中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第88-95 頁(yè)。

一是監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)督是監(jiān)察委員會(huì)的首要職責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)代表黨和國(guó)家，依照憲法、監(jiān)察法和有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)所有公職人員行使公權(quán)力的情況進(jìn)行監(jiān)督，確保權(quán)力不被濫用、促進(jìn)國(guó)家公務(wù)人員依法履職、秉公用權(quán)。這是對(duì)公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋和監(jiān)督的嚴(yán)肅性、實(shí)效性。2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(以下簡(jiǎn)稱“《黨內(nèi)監(jiān)督條例》”)，明確規(guī)定黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋。新型的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，關(guān)鍵在于落實(shí)它們的雙重職責(zé)。在這一合署辦公體制下，紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)與監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督、調(diào)查、處置是對(duì)應(yīng)的，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法相銜接。

二是調(diào)查職責(zé)。調(diào)查公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，是監(jiān)察委員會(huì)的一項(xiàng)經(jīng)常性工作。它是監(jiān)察委員會(huì)開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)的一項(xiàng)重要措施。對(duì)公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查，突出地體現(xiàn)了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家反腐敗的監(jiān)察職能定位。調(diào)查的主要內(nèi)容，包括涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為，這八大類(lèi)行為基本涵蓋了公職人員的腐敗行為類(lèi)型。

三是處置職責(zé)。主要包括四個(gè)方面：(1)對(duì)違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定。(2)對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的公職人員中的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。在此，所謂“問(wèn)責(zé)”，是指監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)問(wèn)責(zé)的有關(guān)規(guī)定，對(duì)不履行或者不正確履行職責(zé)的，按照管理權(quán)限對(duì)負(fù)有管理責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員作出問(wèn)責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議。(3)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴。對(duì)被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見(jiàn)書(shū)，連同案卷材料、證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴。(4)對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。監(jiān)察建議是監(jiān)察委員會(huì)依照法定職權(quán)，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問(wèn)題等提出的。監(jiān)察建議具有法律效力，被提出建議的有關(guān)單位無(wú)正當(dāng)理由必須履行監(jiān)察建議要求其履行的義務(wù)，否則，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

必須指出的是，《監(jiān)察法》采取了概括的方式，從“正面”規(guī)定監(jiān)督職責(zé)，其范圍寬，比較抽象；調(diào)查則是采用列舉方式，將涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪規(guī)定為調(diào)查范圍。

概言之，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力屬性具有復(fù)合性，集中了黨權(quán)(黨的紀(jì)律檢查權(quán))與國(guó)權(quán)(行政監(jiān)察權(quán)、刑事偵查權(quán))于一身。*張建偉：《監(jiān)察至上還是三察鼎立》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)也是復(fù)合的，是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，該職責(zé)的落實(shí)不僅實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察對(duì)象全覆蓋，也實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察職能全覆蓋。

2.監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)限

監(jiān)察委員會(huì)成立之后，到底應(yīng)該行使哪些權(quán)限，是充分發(fā)揮監(jiān)察職能的關(guān)鍵要素，為此《監(jiān)察法》第四章列舉了監(jiān)察委員會(huì)的諸多“監(jiān)察權(quán)限”，通過(guò)第18-34條*中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第122-173頁(yè)。詳盡地設(shè)定了監(jiān)察權(quán)的各種權(quán)力規(guī)則，以期塑造一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)察委員會(huì)。

其中，該法第18條是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)一般原則的規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，有權(quán)依法向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供。監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)監(jiān)督、調(diào)查過(guò)程中知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，應(yīng)當(dāng)保密。任何單位和個(gè)人不得偽造、隱匿或者毀滅證據(jù)。其立法目的在于從原則上確保監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，明確有關(guān)單位和個(gè)人有如實(shí)提供證據(jù)的義務(wù)。在此，所謂“證據(jù)”，是指以法律規(guī)定形式表現(xiàn)出來(lái)的，能夠證明監(jiān)察機(jī)關(guān)所調(diào)查事項(xiàng)的真實(shí)情況的一切事實(shí)。它是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作的基礎(chǔ)和核心。*關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)材料，由第33條做出了規(guī)定，旨在與其他法律及司法解釋等相銜接、相一致。第19和20條是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用談話措施對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行處理的規(guī)定，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)要求被調(diào)查人陳述和訊問(wèn)被調(diào)查人的權(quán)限的規(guī)定，而第21條是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)可以運(yùn)用詢問(wèn)措施調(diào)查案件的規(guī)定。

“對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說(shuō)明情況”這一規(guī)定的目的在于使監(jiān)察工作與黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的第一種形態(tài)相匹配，使談話成為一種法律手段?！霸谡{(diào)查過(guò)程中，對(duì)涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以要求其就涉嫌違法行為作出陳述，必要時(shí)向被調(diào)查人出具書(shū)面通知。對(duì)涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行訊問(wèn)，要求其如實(shí)供述涉嫌犯罪的情況”的規(guī)定，借鑒了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中的做法和刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。

第22條是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的對(duì)象、適用情形等的的規(guī)定，留置是從常用的“雙規(guī)”、“雙指”*“雙規(guī)”是1994年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢察工作條例》第28條第三款規(guī)定的?！半p指”是《行政監(jiān)察法》第20條的規(guī)定。轉(zhuǎn)化而來(lái)的。特別是將留置確立為監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中可以運(yùn)用的法定權(quán)限，實(shí)現(xiàn)了“雙規(guī)”的法治化，解決了長(zhǎng)期困擾反腐敗的法治難題。此外，留置取代“雙規(guī)”的進(jìn)步表現(xiàn)在兩方面，一是留置有期限限制，“雙規(guī)”沒(méi)有明確期限；二是留置須依法定程序，其審批機(jī)制相對(duì)完備*參見(jiàn)《監(jiān)察法》第43、44條。。本條分為三款，分別就留置的要件、其他留置對(duì)象、留置場(chǎng)所設(shè)置、管理和監(jiān)督等問(wèn)題做了具體的規(guī)定。

而第23條到第30條相繼規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用查詢、凍結(jié)措施調(diào)查案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用搜查措施調(diào)查案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用調(diào)取、查封、扣押措施調(diào)查案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用勘驗(yàn)檢查措施調(diào)查案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用鑒定措施對(duì)案件中專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用技術(shù)調(diào)查措施調(diào)查案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)如何運(yùn)用通緝措施追捕在逃的被調(diào)查人，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用限制出境措施調(diào)查案件的事項(xiàng)。

第31和第32條是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人和職務(wù)犯罪的涉案人員提出從寬處罰建議的規(guī)定，旨在與最高人民法院、最高人民檢察院、公安 部、國(guó)家安全部、司法部于2016年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》作了銜接，以鼓勵(lì)職務(wù)違法犯罪的涉案人員積極配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作，節(jié)約監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案成本，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗的效率。

第34條是關(guān)于職務(wù)違法犯罪問(wèn)題線索移送制度和管轄的規(guī)定，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)各司其職、各盡其責(zé)，避免爭(zhēng)執(zhí)或推諉。本條分兩款，分別規(guī)定了公職人員涉嫌職務(wù)違法或者犯罪問(wèn)題線索移送制度、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)同時(shí)涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法犯罪和其他違法犯罪的被調(diào)查人案件的管轄權(quán)。依據(jù)該條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查涉嫌職務(wù)違法犯罪的被調(diào)查人其他違法犯罪案件時(shí)，需要檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)協(xié)助的，其應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。

(二)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍和管轄

在以往的國(guó)家監(jiān)察體制中，所謂國(guó)家監(jiān)察實(shí)質(zhì)上乃是行政監(jiān)察，其監(jiān)察對(duì)象限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。*參見(jiàn)湯唯、孫季萍：《法律監(jiān)督論綱》，北京大學(xué)出版社2001年版，第351-352頁(yè)。這一監(jiān)察難免存在盲區(qū)，故而在此次國(guó)家監(jiān)察體制改革中，亟需改變國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍，以形成“全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系?！?習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日第2版。《監(jiān)察法》規(guī)范國(guó)家監(jiān)察的“全覆蓋”的可能與限度，從對(duì)人、對(duì)事等角度對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍進(jìn)行了框定，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察管轄權(quán)的法定，其具體內(nèi)容表現(xiàn)為：

首先，《監(jiān)察法》第15條規(guī)定了監(jiān)察對(duì)象范圍，即所有行使公權(quán)力的公職人員。公職人員是指在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活中行使公共職權(quán)、履行公共職責(zé)等的人員。判斷一個(gè)人是不是公職人員，關(guān)鍵在于他是否行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不是看他是否有公職。本條規(guī)定了六類(lèi)監(jiān)察對(duì)象。*中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第108-114頁(yè)。

一是公務(wù)員和參照《公務(wù)員法》管理的人員。這是監(jiān)察對(duì)象中的關(guān)鍵和重點(diǎn)。在此，所謂“公務(wù)員”是指《公務(wù)員法》所規(guī)定的公務(wù)員。*《公務(wù)員法》上的“公務(wù)員”是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。主要包括八大類(lèi)，分別是中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)公務(wù)員。對(duì)于公務(wù)員身份，必須依據(jù)嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行確定。只有經(jīng)過(guò)有關(guān)機(jī)關(guān)審核、審批及備案等程序，登記、錄用或者調(diào)任為公務(wù)員后，方可確定為公務(wù)員。所謂“參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員”，是指根據(jù)公務(wù)員法規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法進(jìn)行管理的人員。比如，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)，就是參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。列入?yún)⒄展珓?wù)員法管理范圍的“人員”，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定的條件、程序和權(quán)限進(jìn)行審批。

二是法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員。這主要是指除參照公務(wù)員法管理以外的其他管理公共事務(wù)的事業(yè)單位的工作人員。在我國(guó)，事業(yè)單位人數(shù)多，分布廣，在一些地方和領(lǐng)域，法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的事業(yè)單位工作人員，其數(shù)量甚至大于公務(wù)員的數(shù)量。由于這些人員也行使公權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋而將其納入了監(jiān)察對(duì)象范圍。

三是國(guó)有企業(yè)管理人員。根據(jù)有關(guān)規(guī)定和實(shí)踐需要，作為監(jiān)察對(duì)象的國(guó)有企業(yè)管理人員，主要是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)(含國(guó)有獨(dú)資金融企業(yè)和國(guó)有控股金融企業(yè))及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。此外，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任的國(guó)有企業(yè)中層和基層管理人員，既包括部門(mén)經(jīng)理等重要崗位上工作的人員，也包括會(huì)計(jì)、出納人員等；國(guó)有企業(yè)所屬事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員，國(guó)有資本參股企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任的人員，也被理解為國(guó)有企業(yè)管理人員的范疇。

四是公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，主要是該單位及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，以及該單位及其分支機(jī)構(gòu)中的國(guó)家工作人員。需注意的是，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中究竟有哪些人員屬于從事管理的人員，仍需要隨著實(shí)踐的發(fā)展，不斷完善。

五是基層群眾性自治組織中從事管理的人員。作為監(jiān)察對(duì)象的基層群眾性自治組織中從事管理的人員，包括村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的主任、副主任和委員，以及其他受委托從事管理的人員。根據(jù)有關(guān)法律和立法解釋?zhuān)^“從事管理”，主要是指：(1)救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；(2)社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；(3)國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；(4)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；(5)代征、代繳稅款；(6)有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；(7)協(xié)助人民政府等國(guó)家機(jī)關(guān)在基層群眾性自治組織中從事的其他管理工作。

六是其他依法履行公職的人員。這是一個(gè)兜底條款，以防止出現(xiàn)對(duì)監(jiān)察對(duì)象列舉不全的情況。必須指出的是，對(duì)于“其他依法履行公職的人員”，不宜做無(wú)限制地?cái)U(kuò)大解釋。判斷一個(gè)“履行公職的人員”是否屬于監(jiān)察對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，主要看他是否行使公權(quán)力，所涉嫌的職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪是否損害了公權(quán)力的廉潔性。

其次，《監(jiān)察法》第16條規(guī)定了監(jiān)察事項(xiàng)，確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄原則，目的是明確各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理監(jiān)察事項(xiàng)的職權(quán)分工。監(jiān)察機(jī)關(guān)各司其職、各盡其責(zé)的前提是責(zé)任清晰。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍作專(zhuān)門(mén)規(guī)定，既有效避免監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察職權(quán)爭(zhēng)執(zhí)或監(jiān)察職責(zé)推諉，又有利于有關(guān)單位和個(gè)人按照監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍提供問(wèn)題線索，發(fā)揮公眾參與反腐敗的積極性。同時(shí)，對(duì)提級(jí)管轄和管轄爭(zhēng)議解決方式做出規(guī)定，可以增強(qiáng)監(jiān)察工作的機(jī)動(dòng)性、實(shí)效性，做到原則性與靈活性相結(jié)合。*中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第115-118頁(yè)。

本條分三款。第1款規(guī)定的是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察事項(xiàng)的一般管轄原則，即實(shí)行級(jí)別管轄與地域管轄相結(jié)合的原則，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)按照干部管理權(quán)限對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察對(duì)象依法進(jìn)行監(jiān)察。

第2款規(guī)定的是提級(jí)管轄。這是對(duì)分級(jí)管轄制度的必要補(bǔ)充，便于處理一些難度較大的監(jiān)察事項(xiàng)。上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)是有前提條件的，即“必要時(shí)”。從實(shí)踐來(lái)看，限于以下三種情況：(1)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為在其所轄地區(qū)有重大影響的監(jiān)察事項(xiàng)；(2)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)不便辦理的重要復(fù)雜的監(jiān)察事項(xiàng)，以及下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理可能會(huì)影響公正處理的監(jiān)察事項(xiàng)；(3)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)指定由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)直接辦理的監(jiān)察事項(xiàng)。

第3款規(guī)定了管轄爭(zhēng)議的解決方式?！肮茌牋?zhēng)議”，是指對(duì)于同一監(jiān)察事項(xiàng)，有兩個(gè)或者兩個(gè)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)都認(rèn)為自己具有或者不具有管轄權(quán)而發(fā)生的爭(zhēng)議。兩個(gè)或者兩個(gè)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)生管轄爭(zhēng)議之后，應(yīng)報(bào)請(qǐng)它們的共同上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，由該上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)確定由哪一個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄?！肮餐纳霞?jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)”，是指同發(fā)生管轄爭(zhēng)議的兩個(gè)或者兩個(gè)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)均有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。為了確保監(jiān)察權(quán)的有效而積極運(yùn)行，監(jiān)察機(jī)關(guān)既不能越權(quán)監(jiān)察不屬于自己管轄的事項(xiàng)，也不能恣意放棄對(duì)自己管轄事項(xiàng)的監(jiān)察職責(zé)。

再次，《監(jiān)察法》第17條規(guī)定了指定管轄和報(bào)請(qǐng)?zhí)峒?jí)管轄原則，對(duì)監(jiān)察事項(xiàng)的一般管轄原則做出補(bǔ)充，明晰上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)限，以規(guī)范上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。在此，“指定管轄”，是指根據(jù)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的指定而確定監(jiān)察事項(xiàng)的管轄機(jī)關(guān)；“報(bào)請(qǐng)?zhí)峒?jí)管轄”，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)因法定事由可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄原本屬于自己管轄的監(jiān)察事項(xiàng)。*中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第119-121頁(yè)。

本條分兩款。第1款規(guī)定的是指定管轄原則。規(guī)定指定管轄，體現(xiàn)了上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也能夠增強(qiáng)工作靈活性。之所以指定管轄必須是出于工作的需要，即要根據(jù)辦理監(jiān)察事項(xiàng)的實(shí)際需要和下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦理能力等因素確定，不能把自己管轄的監(jiān)察事項(xiàng)一概指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。指定管轄有兩種，第一種是對(duì)于原本屬于自己所管轄的監(jiān)察事項(xiàng)，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其指定給所轄的下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。第二種是上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的監(jiān)察事項(xiàng)，指定給自己所轄的其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，一般適用于以下兩種情況：(1)地域管轄不明的監(jiān)察事項(xiàng)；(2)原來(lái)有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)不適宜或者不能辦理某監(jiān)察事項(xiàng)。

第2款規(guī)定的是報(bào)請(qǐng)?zhí)峒?jí)管轄原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照一般管轄的分工，處理自己管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)。但是，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)考慮到所在地方的實(shí)際情況，以及本機(jī)關(guān)的地位、能力，認(rèn)為所管轄的監(jiān)察事項(xiàng)實(shí)屬重大、復(fù)雜，而自己不能或者不適宜管轄的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。從實(shí)踐來(lái)看，它主要包括以下三種情況：(1)監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為有重大影響、由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理更為適宜的監(jiān)察事項(xiàng)；(2)監(jiān)察機(jī)關(guān)不便辦理的重大、復(fù)雜監(jiān)察事項(xiàng)，以及自己辦理可能會(huì)影響公正處理的監(jiān)察事項(xiàng)；(3)因其他原因需要由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的重大、復(fù)雜監(jiān)察事項(xiàng)。

概言之，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的職能定位，可以概括為六個(gè)字，即“位高”、“權(quán)重”、“有力”*參見(jiàn)戴立興：《設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)為的是啥》，《人民論壇》2016年第35期。?！皺?quán)重”和“有力”，往往取決于“位高”。“位高”指的是監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中的位置，體現(xiàn)在修改后的《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中增加一節(jié)，作為第七節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中進(jìn)行了憲法定位，而“權(quán)重”和“有力”則是指監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置和運(yùn)行規(guī)則，分別落實(shí)在《監(jiān)察法》第二至四章有關(guān)組織法和程序法的規(guī)定上。

五、監(jiān)察機(jī)關(guān)的運(yùn)作機(jī)制

(一)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察程序

國(guó)家監(jiān)察體制改革與監(jiān)察法治建設(shè)中離不開(kāi)機(jī)關(guān)思維與程序思維*參見(jiàn)秦前紅、葉海波等：《國(guó)家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第80-94頁(yè)。這兩種制度改革的方法論。如果說(shuō)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位、職能定位是出于機(jī)關(guān)思維的考量，那么，監(jiān)察機(jī)關(guān)的運(yùn)作機(jī)制就是從程序思維的角度補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法價(jià)值，促進(jìn)現(xiàn)代法治文明的發(fā)展。在程序思維視域下，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)實(shí)施環(huán)節(jié)的核心問(wèn)題就是監(jiān)察程序應(yīng)當(dāng)如何展開(kāi)，以確保監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行體現(xiàn)民主價(jià)值，保障被監(jiān)察對(duì)象的基本權(quán)利得以落實(shí)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察與司法的無(wú)縫銜接，形成對(duì)監(jiān)察權(quán)的權(quán)力制約?！侗O(jiān)察法》第五章第35-49條對(duì)此作了比較詳細(xì)的規(guī)定，涵蓋了監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查及處置的程序規(guī)范。在此，僅以調(diào)查活動(dòng)為例分析對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的程序要求，揭示監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制。

監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使的調(diào)查權(quán)，是屬于監(jiān)察權(quán)的一種表現(xiàn)，監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查活動(dòng)，關(guān)乎監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲制定位，調(diào)查活動(dòng)的法律規(guī)制，直接影響到監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)力的制約平衡。2017年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在北京、山西、浙江三個(gè)地方開(kāi)展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，賦予監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等12項(xiàng)調(diào)查措施，這些措施都是反腐敗實(shí)踐中使用比較成熟的權(quán)限和措施，其中查詢、復(fù)制、凍結(jié)扣留、封存等手段屬于《行政監(jiān)察法》中規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段和權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，《監(jiān)察法》將它修改完善為查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等手段。與此同時(shí)，把紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際使用的談話、詢問(wèn)等措施也確定為法定權(quán)限和調(diào)查措施，寫(xiě)入法律。這樣的完善調(diào)查手段和措施，將權(quán)力監(jiān)督所有的調(diào)查手段法治化，亟待進(jìn)一步制定監(jiān)察行為和監(jiān)察基準(zhǔn)規(guī)范，為監(jiān)察職權(quán)的行使提供清晰的法律根據(jù)。

依照《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，采取12項(xiàng)調(diào)查措施，須經(jīng)立案、告知、調(diào)查等多個(gè)步驟。對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，根據(jù)《監(jiān)察法》第39條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)采取調(diào)查措施之前，須按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)，經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人依法批準(zhǔn)立案后，應(yīng)當(dāng)主持召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，研究確定調(diào)查方案，決定需要采取的調(diào)查措施。根據(jù)《監(jiān)察法》第41條規(guī)定，調(diào)查人員采取訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施，均應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定出示證件，出具書(shū)面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄、報(bào)告等書(shū)面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章。其中留置，是最為重要的調(diào)查措施之一，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的影響也相對(duì)最為嚴(yán)厲，故對(duì)它進(jìn)行特別的程序規(guī)范，包括對(duì)留置的審批程序、使用條件、措施采取的時(shí)限等做出嚴(yán)格的法律規(guī)定，尤顯必要。

2017年4月13日，山西省監(jiān)察委員會(huì)官網(wǎng)掛出消息，日前已對(duì)山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)有限公司原董事長(zhǎng)郭某采取了留置措施，對(duì)其涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查；根據(jù)山西省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站報(bào)道，此前3月22日郭某已接受組織審查。4月14日，該省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站又發(fā)布消息，經(jīng)山西省監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)，運(yùn)城市監(jiān)察委員會(huì)對(duì)運(yùn)城市水務(wù)局、林業(yè)局兩名官員采取留置措施，對(duì)其涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查。公開(kāi)資料顯示，“郭某案”(以下簡(jiǎn)稱“山西省第一案”)是國(guó)內(nèi)授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察體制改革以來(lái)，山西省監(jiān)察委采取留置措施的第一案，是試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察體制改革的階段性成果。該案的重大意義在于探索了監(jiān)察委員會(huì)在依法行使調(diào)查職權(quán)過(guò)程中采取留置措施的具體流程。

從山西省監(jiān)察委員會(huì)對(duì)郭某采取留置措施，以及經(jīng)其批準(zhǔn)后運(yùn)城市監(jiān)察委員會(huì)采取的留置措施可知，省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)決定自己和下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施。換句話說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的留置措施已無(wú)偵查監(jiān)督職能，也就是說(shuō)，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施這一限制公民人身自由權(quán)的最嚴(yán)厲措施，無(wú)須檢察院的批準(zhǔn)。那么，就采取留置措施而言，亟待建立起一個(gè)比較規(guī)范且行之有效的程序制度。為此，《監(jiān)察法》第43條明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案。留置時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長(zhǎng)留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。與此同時(shí)，在檢察院?jiǎn)适Я伺鷾?zhǔn)監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施的職權(quán)下，為了確保留置措施的實(shí)現(xiàn)，《監(jiān)察法》第43條進(jìn)一步規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。不過(guò)，該條還規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時(shí)解除。但監(jiān)察機(jī)關(guān)究竟如何確定所謂“不當(dāng)”，通過(guò)什么程序來(lái)發(fā)現(xiàn)并確定“不當(dāng)”等諸多問(wèn)題，還有待于監(jiān)察法治實(shí)踐的進(jìn)一步細(xì)化與補(bǔ)白。

《監(jiān)察法》第44條在明確監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段的同時(shí)，對(duì)規(guī)范權(quán)力行使也作出多項(xiàng)嚴(yán)格規(guī)定，要求保障被調(diào)查人員特別是被留置人員的合法權(quán)利，這既是保障被留置人的合法權(quán)益，也有利于保障調(diào)查活動(dòng)的順利進(jìn)行。在此，所謂“合理安排訊問(wèn)時(shí)間”是指應(yīng)當(dāng)盡量安排在白天或者夜晚十二點(diǎn)之前。這一規(guī)定堅(jiān)持以人為本，有助于積極落實(shí)憲法原則，實(shí)現(xiàn)懲治職務(wù)違法犯罪與保障人權(quán)并重。

顯見(jiàn)，以上有關(guān)采取留置措施的各種程序規(guī)范是監(jiān)察機(jī)關(guān)注重法治思維和法治方式反腐的重要體現(xiàn)，這些程序規(guī)范無(wú)疑將提升依法執(zhí)行留置乃至調(diào)查的公信力。

與此同時(shí)，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，解決了長(zhǎng)期以來(lái)黨紀(jì)與國(guó)法銜接不暢的問(wèn)題。該條還明確規(guī)定，被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。這一規(guī)定在一定程度上也解決了監(jiān)察程序與司法程序的有序銜接問(wèn)題。

此外，在監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查程序上，不再單設(shè)任何性質(zhì)的“偵查程序”，調(diào)查活動(dòng)結(jié)束后，直接移交人民檢察院審查起訴，即對(duì)涉嫌職務(wù)違法犯罪的案件，“調(diào)查—起訴—審判—執(zhí)行”程序，是一個(gè)較為完整的辦案流程。在《監(jiān)察法》實(shí)施過(guò)程中，正如有學(xué)者指出，“留置措施與人民檢察院、人民法院和公安機(jī)關(guān)的工作銜接機(jī)制和國(guó)家監(jiān)察法與刑事訴訟法的聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)，將成為未來(lái)立法的重中之重?！?秦前紅、葉海波等：《國(guó)家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第194頁(yè)。實(shí)際上，除了留置之外，其他的調(diào)查措施只要構(gòu)成對(duì)公務(wù)人員基本權(quán)利的實(shí)際影響抑或限制的，都應(yīng)恪守正當(dāng)程序原則，都有必要盡快以更加恰當(dāng)而精細(xì)的程序法來(lái)規(guī)制監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)。諸如，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的審查批準(zhǔn)、調(diào)查活動(dòng)的執(zhí)行操作、調(diào)查活動(dòng)的期限問(wèn)題、技術(shù)偵查與通緝措施等，均宜納入程序法治的軌道，接受?chē)?guó)家監(jiān)察有關(guān)法律、法規(guī)以及《刑事訴訟法》等多重規(guī)制。

(二)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及監(jiān)察人員的監(jiān)督

強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的制約和監(jiān)督，既是法治國(guó)家建設(shè)的應(yīng)有之義，也是國(guó)家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法治建設(shè)的具體內(nèi)容之一。依照《監(jiān)察法》第七章第53-61條的規(guī)定，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的及監(jiān)察人員的監(jiān)督，具體包括1.負(fù)責(zé)；2.監(jiān)督；3.公開(kāi)；4.內(nèi)部監(jiān)督；5.遵紀(jì)守法；6.回避；7.保密與競(jìng)業(yè)禁止；8.申訴；9.問(wèn)責(zé)等全方位的制約。在此，著重分析其中比較重要的三種監(jiān)督內(nèi)容。

1.負(fù)責(zé)。我國(guó)現(xiàn)行憲法、組織法、人大議事規(guī)則等法律規(guī)定同級(jí)“一府兩院”對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)。同樣的道理，依照修改后憲法第126條和《監(jiān)察法》第8、9條的規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。

但是，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在向本級(jí)人大及其常委會(huì)和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)時(shí)，是否需要報(bào)告工作，修改的現(xiàn)行憲法和《監(jiān)察法》并未作規(guī)定。在法治國(guó)家、法治政府及法治社會(huì)建設(shè)中，不妨可以參考國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)也應(yīng)向本級(jí)人大及其常委會(huì)和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

2.監(jiān)督。修改后憲法第3條第3款規(guī)定為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！边@一規(guī)定表明，監(jiān)察委員會(huì)被納入既有的監(jiān)督體系之中，重點(diǎn)落實(shí)了人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的法律監(jiān)督。這為學(xué)者主張“可以嘗試在人大及其常委會(huì)設(shè)立對(duì)口監(jiān)督的監(jiān)察監(jiān)督委員會(huì)”*童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。提供了一種制度依據(jù)與可能。依照《監(jiān)察法》第8、9條規(guī)定對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督是一種剛性監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第53條不僅規(guī)定“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督”，而且還規(guī)定“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查?？h級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢?！睋?jù)此可知，所謂“聽(tīng)取”、“審議”監(jiān)察委員會(huì)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法監(jiān)察，以及有關(guān)“就監(jiān)察工作的有關(guān)問(wèn)題”提出“詢問(wèn)或者咨詢”等，均屬于我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的具體途經(jīng)。

根據(jù)修改后憲法第127條以及《監(jiān)察法》第4條“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法犯罪和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約”的精神，明晰了人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)之間的監(jiān)督制約關(guān)系，特別是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。

按照《監(jiān)察法》第45條關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出處置中“(四)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)僅調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見(jiàn)書(shū)，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”的規(guī)定，表明檢察機(jī)關(guān)“依法審查、提起公訴”的職責(zé)中隱含了對(duì)檢察委員會(huì)的監(jiān)督，這是檢察機(jī)關(guān)依托公訴制度發(fā)揮其法律監(jiān)督功能的一種表現(xiàn)。*沈思：《國(guó)家監(jiān)察體制改革中法治保障初步思考》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年2月15日第8版。然而，對(duì)現(xiàn)行憲法第41條有關(guān)公民參與的監(jiān)督規(guī)定，《監(jiān)察法》并未具體規(guī)定公民參與監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的外部監(jiān)督制度，僅是原則上規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，因此也肯認(rèn)了公民對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的可能。憲法是國(guó)家根本大法，依照現(xiàn)行憲法第41條的規(guī)定，公民可以對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提出批評(píng)和建議，也可以對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉，在國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失時(shí)，可以依照法律規(guī)定取得賠償。既然監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的一種，那么公民也可以以提出批評(píng)和建議、提出申訴、控告或者檢舉等方式監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)。此外，《監(jiān)察法》第67條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國(guó)家賠償”，說(shuō)明公民依法通過(guò)提出國(guó)家賠償方式，也同樣能實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的間接監(jiān)督。

3.公開(kāi)?，F(xiàn)代法治要求程序正當(dāng)，實(shí)現(xiàn)公平、公正、公開(kāi)。依照《監(jiān)察法》第54條規(guī)定的“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督”，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，是一個(gè)原則，是一種常態(tài)。《監(jiān)察法》第57條“有關(guān)情況應(yīng)當(dāng)?shù)怯泜浒浮钡囊?guī)定，既是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)制作信息的一種要求，也是敦促監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察活動(dòng)信息公開(kāi)是一種全面的公開(kāi)。

在今后的監(jiān)察法治建設(shè)中，不妨可以借鑒《政府信息公開(kāi)條例》和《人民檢察院案件信息公開(kāi)工作規(guī)定(試行)》以及檢察信息公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)，建立監(jiān)察案件程序性信息和重要、復(fù)雜的監(jiān)察案件信息的公開(kāi)和發(fā)布機(jī)制。

六、結(jié)論

隨著2018年憲法修改和《監(jiān)察法》的頒行，我國(guó)國(guó)家監(jiān)察改革整合“三駕馬車(chē)”為“一馬當(dāng)先”，將監(jiān)督權(quán)從行政權(quán)中剝離出來(lái)，打破既有“一府兩院”格局，變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸钡膽椫瓢才牛闪司哂兄袊?guó)特色的監(jiān)察法治體系，即于人大制度之下設(shè)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)，與黨紀(jì)委合署辦公，以保證監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮實(shí)效，形成監(jiān)察良制。監(jiān)察機(jī)關(guān)這一法律職能對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家、依憲執(zhí)政和確保中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政等都具有重大的意義。