資源枯竭型城市“三舊”改造規(guī)劃補(bǔ)償機(jī)制研究*
——以湖北省黃石市為例

呂慶海 李 軍

1 引言

黃石位于長(zhǎng)江中游南岸、湖北省東南部，從商周銅都到漢宋鐵鎮(zhèn)，從近代鐵港到現(xiàn)代鋼城，工業(yè)文明貫穿黃石歷史發(fā)展的脈絡(luò)。黃石境內(nèi)礦產(chǎn)資源一度非常豐富，是我國(guó)中部地區(qū)重要的原材料工業(yè)基地和長(zhǎng)江港口城市。新中國(guó)成立以來(lái)，累計(jì)向國(guó)家貢獻(xiàn)近2億噸鐵礦、80萬(wàn)噸銅精礦、6000萬(wàn)噸原煤、5.6億噸非金屬礦，直接上繳利稅300億元[1]，素有“百里黃金地，江南聚寶盆”的美譽(yù)。然而進(jìn)入上世紀(jì)九十年代，因?yàn)殚_(kāi)采量逐年遞減，礦冶產(chǎn)業(yè)日漸萎縮；另一方面，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，體制僵化，大量企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，黃石城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面衰敗，城市建設(shè)也停滯不前，舊城范圍內(nèi)出現(xiàn)了大量舊民居、舊村莊和舊廠房（本文簡(jiǎn)稱(chēng)“三舊”）。

2009年和2013年，黃石先后被國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)改委確定為資源枯竭型城市和全國(guó)老工業(yè)基地[2-3]。2017年4月21日，國(guó)家發(fā)展改革委等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持首批老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)的通知》，黃石入選全國(guó)12個(gè)城市（經(jīng)濟(jì)區(qū)）建設(shè)首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)[4]。國(guó)家部委的政策支持為黃石城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益提高帶來(lái)重要機(jī)遇，在此推動(dòng)下黃石城市建設(shè)迎來(lái)“三舊”改造的重要契機(jī)。

2 “三舊”改造規(guī)劃背景分析

2.1 黃石城市空間發(fā)展演變

黃石城市空間的演變大致經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期，可歸納為萌芽期、起步期、蔓延期和對(duì)接期（圖1）。

圖1 黃石城市空間發(fā)展演變圖

2.1.1 萌芽期：沿江發(fā)展，初現(xiàn)雛形

1946年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，國(guó)民政府將原有的黃石港、石灰窯兩個(gè)沿江小鎮(zhèn)合鎮(zhèn)為市，取兩鎮(zhèn)首字名為黃石市，并由當(dāng)時(shí)的行政院資源委員會(huì)組織編制了《黃石市市政建筑設(shè)計(jì)綱要》，黃石市城市規(guī)劃工作由此拉開(kāi)序幕。

2.1.2 起步期：沿路發(fā)展，分散組團(tuán)

解放后，黃石市城市規(guī)劃各項(xiàng)工作逐步開(kāi)展，初步確定了城市沿江串聯(lián)形成的基本骨架，以及組團(tuán)式分散發(fā)展的城市空間雛形。上世紀(jì)五十年代的黃石市城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，工礦資源型的發(fā)展模式孕育出的城市空間形態(tài)主要沿城市交通干線兩側(cè)拓展，形成類(lèi)似T字型的空間結(jié)構(gòu)。依托水運(yùn)條件和港口形成了沿江的黃石港、西塞山片區(qū)，依托東西向產(chǎn)業(yè)運(yùn)輸通道形成了鐵山、下陸和大冶片區(qū)，呈現(xiàn)松散的帶狀發(fā)展結(jié)構(gòu)。

2.1.3 蔓延期：環(huán)湖發(fā)展，中心組團(tuán)

改革開(kāi)放后，城市產(chǎn)業(yè)由資源單一型向多元化轉(zhuǎn)變，城區(qū)人口也快速增長(zhǎng)。為了適應(yīng)城市新的發(fā)展需求，黃石市于1987年對(duì)原有城市總體規(guī)劃進(jìn)行了全面系統(tǒng)地修編，市區(qū)面積由179平方公里增加到237平方公里，總體確定了一中心、多組團(tuán)式的空間發(fā)展結(jié)構(gòu)。隨著行政中心西移以及省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，城市的空間發(fā)展重點(diǎn)聚焦在團(tuán)城山開(kāi)發(fā)區(qū)，并與黃石港、下陸地區(qū)形成了環(huán)繞磁湖的發(fā)展勢(shì)態(tài)。

2.1.4 對(duì)接期：跨山發(fā)展，黃大一體

2000年后，黃石與大冶在城市空間發(fā)展上實(shí)現(xiàn)對(duì)接，空間結(jié)構(gòu)、功能布局、道路骨架、市政設(shè)施等逐步實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。2006年，黃石經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)由大冶市托管，黃石城市總體規(guī)劃的實(shí)際規(guī)劃范圍也由山南鐵路一線向南擴(kuò)大。這一時(shí)期，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展改變了黃石單一工業(yè)化的城市發(fā)展模式，形成了黃金山工業(yè)園、大冶新城等新的建設(shè)熱點(diǎn)地區(qū)，城市工業(yè)區(qū)建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成為了引領(lǐng)城市空間拓展的主要?jiǎng)恿Α?/p>

黃石城市空間發(fā)展經(jīng)歷了“沿江—沿路—環(huán)湖—跨山”的變化過(guò)程，形成以礦產(chǎn)資源利用為城市空間發(fā)展脈絡(luò)，以山水地形為發(fā)展基底，以主要交通線路為框架，以廠礦生活區(qū)為組團(tuán)的礦業(yè)型山水城市格局。

2.2 黃石城市空間未來(lái)發(fā)展要求

2014年初《黃石市城市總體規(guī)劃（2013修編）》編制完成，總規(guī)確定了“長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域性中心城市，湖北省先進(jìn)制造業(yè)基地，生態(tài)型礦冶文化名城”的城市發(fā)展目標(biāo)。黃石市中心城區(qū)用地發(fā)展方向，已經(jīng)由“沿武九鐵路和106（316）國(guó)道軸線向南發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白员毕蚰?，從環(huán)磁湖周邊地區(qū)跨越黃荊山向環(huán)大冶湖周邊地區(qū)拓展”[5]。

由于黃石市早期的城市發(fā)展圍繞礦產(chǎn)資源開(kāi)采和利用，粗放的城市發(fā)展思路造成土地利用效率低下，組團(tuán)開(kāi)發(fā)不均，土地異質(zhì)、拼貼現(xiàn)象嚴(yán)重。城市建設(shè)的外在整合要求，必須在既有的土地利用基礎(chǔ)上，克服建設(shè)用地供需矛盾尖銳的難題。通過(guò)土地整理與再開(kāi)發(fā)利用，向存量要增量，向效率要效益，從而形成精細(xì)的土地開(kāi)發(fā)與利用、優(yōu)質(zhì)的城市更新，量與質(zhì)并重的城市化的局面，以順應(yīng)國(guó)家日趨嚴(yán)格的土地控制政策。

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，黃石市的城市化面臨兩個(gè)不同維度的任務(wù)：城市擴(kuò)張的質(zhì)的提高和城市更新的量的擴(kuò)容。這種空間的再調(diào)整是對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)步迫切需求的呼應(yīng)，也是城市空間演進(jìn)、優(yōu)化的自我提高。從局部到整體、從規(guī)劃到實(shí)施的全方位、多手段改動(dòng)，以適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、新社會(huì)態(tài)勢(shì)、新生態(tài)觀念及新時(shí)代需求。如白德懋提出“舊城改造涉及居民的切身利益和城市的整體效益，既要照顧當(dāng)前的客觀實(shí)際，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，不致日后被動(dòng)落后”[6]?！皩?duì)城市舊區(qū)進(jìn)行的調(diào)整城市結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城市用地布局、改善和更新基礎(chǔ)設(shè)施、整治城市環(huán)境、保護(hù)城市歷史風(fēng)貌等的建設(shè)是舊城改造的主要工作內(nèi)容[7]。緩解當(dāng)前城市發(fā)展的土地供需矛盾，應(yīng)對(duì)既有無(wú)計(jì)劃的土地經(jīng)營(yíng)模式、出讓進(jìn)行改革與改進(jìn)，摒棄以土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模來(lái)謀求“資源”驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路線。

3 “三舊”改造規(guī)劃的必要性分析

3.1 分析城市發(fā)展客觀規(guī)律，“三舊”改造是城市化必然階段

隨著城市發(fā)展和演變，城市規(guī)劃的手段和方法更加注重城市化進(jìn)程的客觀規(guī)律。邁爾克·波特認(rèn)為，城市發(fā)展經(jīng)歷要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和財(cái)富驅(qū)動(dòng)的四個(gè)階段[7]。根據(jù)目前黃石市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)發(fā)展等特征判斷，黃石還處于要素驅(qū)動(dòng)晚期、投資驅(qū)動(dòng)中期、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的萌芽期的復(fù)合階段[8]。城市內(nèi)在發(fā)展階段特征直接在物質(zhì)空間上的表現(xiàn)，映射出多元化、多要素、多層次的特有城市空間形態(tài)。在這個(gè)關(guān)鍵階段對(duì)城市空間進(jìn)行甄別、梳理、分析，通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀城市空間要素優(yōu)化、改造和更新，從而實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)涵式、集約式發(fā)展。

3.2 面對(duì)舊城改造現(xiàn)狀問(wèn)題，“三舊”改造是緩解頑疾的重要方法

伴隨著城市發(fā)展，黃石舊城人地矛盾突出，舊城城市面貌落后、缺乏空間特色，三舊”問(wèn)題日益嚴(yán)重。城市更新中多元主體利益沖突增多，而針對(duì)舊城的治理方法未能相應(yīng)提升，政府、原住民、開(kāi)發(fā)商對(duì)于舊改工作熱情日漸降低，舊改工作困難重重。另一方面，城市發(fā)展的歷史造成舊城區(qū)位優(yōu)勢(shì)良好，交通可達(dá)性高，基礎(chǔ)設(shè)施完備，土地價(jià)值巨大，舊改工作又勢(shì)在必行?！叭f”改造作為城市化階段性深化，城市雙修的主要手段，是對(duì)既有舊城改造規(guī)劃的反思和提升，可謂緩解黃石舊城頑疾的重要方法。

圖2 黃石市中心城區(qū)規(guī)劃圖

3.3 比較國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，“三舊”改造是實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力要素

“投資驅(qū)動(dòng)，實(shí)業(yè)驅(qū)動(dòng)”是現(xiàn)階段黃石市城市發(fā)展的基本面，而在中國(guó)城市化激增，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展攻堅(jiān)期，湖北省建設(shè)兩型社會(huì)國(guó)家戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域格局要求黃石發(fā)揮城市示范效應(yīng)。筆者通過(guò)實(shí)證觀察，從總量規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面分析城市更新的特征。從橫向的城市發(fā)展比較判斷，日本都市圈土地開(kāi)放強(qiáng)度16.4%，香港土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度21%，深圳、東莞土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度40%，武漢市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度36%。通過(guò)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度比較，黃石土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度處于中等偏高的位置，亟需由擴(kuò)張型主導(dǎo)向城市建成環(huán)境改造與更新和城市擴(kuò)張并行的城市發(fā)展模式。

綜上所述，“三舊”改造是城市發(fā)展階段的必然要求，是城市升級(jí)的必由之路，是高質(zhì)量深度城市化的直接體現(xiàn)，是科學(xué)城市管理的反映。

4 黃石現(xiàn)有“三舊”改造規(guī)劃補(bǔ)償機(jī)制

政府主體在“三舊”改造過(guò)程中，由“與民爭(zhēng)利”到“讓利于民”的思路轉(zhuǎn)變，以“共有產(chǎn)權(quán)、公共租賃、租售并舉”為原則的改造拆遷補(bǔ)償與安置模式，充分調(diào)動(dòng)了市民主體在“三舊”區(qū)居民拆遷安置中的積極性，相繼在黃石市工礦棚戶(hù)區(qū)、城中村、舊城改造中起到階段作用。住建部將黃石市列為全國(guó)結(jié)合棚戶(hù)區(qū)改造推進(jìn)公共租賃住房制度試點(diǎn)城市，為其他城市尤其是資源枯竭型城市的棚戶(hù)區(qū)改造工作提供了借鑒。

圖3 黃石“三舊改造股份公司”改造規(guī)劃補(bǔ)償模式圖

面對(duì)量大面廣的改造任務(wù)，現(xiàn)有模式仍然存在適應(yīng)度低、補(bǔ)償靈活性差、缺乏全盤(pán)考慮、難以協(xié)調(diào)政府、開(kāi)發(fā)商、居民多方利益等不足。尤其是區(qū)位好的老城區(qū)，在疏散舊城的原則指導(dǎo)下容積率受到嚴(yán)格控制，居民心理價(jià)位高、對(duì)補(bǔ)償要求高，該機(jī)制在老城改造過(guò)程中的有效性降低，出現(xiàn)了政府希望改造而居民拆遷意愿低，改造成本高而預(yù)期收益小導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)高等現(xiàn)象，難以促進(jìn)“三舊”改造工作健康穩(wěn)步進(jìn)行。為了持續(xù)鼓勵(lì)居民的合作參與，保留現(xiàn)有城市肌理，維護(hù)并增強(qiáng)居住區(qū)的復(fù)原力[9],優(yōu)化規(guī)劃補(bǔ)償機(jī)制成為城市“三舊”改造規(guī)劃重要任務(wù)。

5 黃石“三舊改造股份公司”改造規(guī)劃補(bǔ)償模式

“三舊”改造是基于公共利益的對(duì)城市空間的再開(kāi)發(fā)行為，“三舊”改造應(yīng)該是政府、開(kāi)發(fā)商、居民等多方利益協(xié)調(diào)及再平衡的過(guò)程。在對(duì)黃石市現(xiàn)有改造政策文件和城市改造模式認(rèn)真分析基礎(chǔ)上，結(jié)合其他城市經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)推進(jìn)模式創(chuàng)新，提出“三舊改造股份公司”模式[10]（圖3），并針對(duì)不同區(qū)域的“三舊”改造特點(diǎn)，采用情景分析的研究方法對(duì)該補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行闡述。

5.1 設(shè)立“三舊”改造基金

“三舊”改造過(guò)程中補(bǔ)償款項(xiàng)滯后于拆遷工作，隨著時(shí)間推移，拆遷區(qū)域房?jī)r(jià)大幅度升高了，居民享有的貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有提高；或者市內(nèi)整體房?jī)r(jià)升高了，居民拿到按既有標(biāo)準(zhǔn)確定的補(bǔ)償款卻沒(méi)有辦法搬遷?！叭f”改造基金的設(shè)立能有效協(xié)調(diào)各方矛盾，起到實(shí)時(shí)支付補(bǔ)償款項(xiàng)、臨時(shí)安置拆遷居民、降低開(kāi)發(fā)商投資風(fēng)險(xiǎn)及提升改造效率等作用。

拆遷階段：用于支付居民補(bǔ)償款項(xiàng)。居民采取公開(kāi)招投標(biāo)的方式選擇估價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)居民房屋進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，按照估價(jià)結(jié)果得到補(bǔ)償款?；鸬慕槿肽艽龠M(jìn)改造區(qū)域在較短時(shí)間內(nèi)完成補(bǔ)償工作，降低拆遷成本。待拆遷款項(xiàng)到位后注入“三舊”改造基金。開(kāi)發(fā)階段：“三舊”改造基金與開(kāi)發(fā)商資金（股份高于50%）聯(lián)合成立“三舊”改造股份公司，政府對(duì)開(kāi)發(fā)進(jìn)行引導(dǎo)，有效降低開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目盈利重新注入“三舊”改造基金中?；鹪O(shè)立階段：由政府財(cái)政、開(kāi)發(fā)商投資、被拆遷居民房產(chǎn)投資、銀行投資以及其他基金投資等共同組成，委托基金管理公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，政府起引導(dǎo)作用。基金增值方面，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)完成后，獲益方將1/2額外補(bǔ)償面積的十年收益和1/2額外補(bǔ)償面積的7%服務(wù)費(fèi)注入基金之中（圖4）。

5.2 建立拆遷住房庫(kù)

在拆遷還建安置上，黃石市采取“就地還建與異地還建相結(jié)合，以異地還建為主；集中還建與分散還建相結(jié)合，以集中還建為主；堅(jiān)持多種途徑安置還建，先建后拆，以建促拆”等多種途徑、方式解決棚戶(hù)區(qū)居民的安置問(wèn)題。然而，以往“一對(duì)一”的異地還建方式限制了居民的選擇權(quán)，還建地點(diǎn)常常與居民意向相左，阻礙了拆遷補(bǔ)償工作的進(jìn)展。本研究認(rèn)為，拆遷還建安置應(yīng)統(tǒng)籌全市還建房和公租房資源，建立拆遷住房庫(kù)，實(shí)行“一對(duì)多”的還建方式。

圖4 三舊改造基金組成圖

第一，市房地產(chǎn)管理部門(mén)將全市范圍內(nèi)商品房項(xiàng)目配建的公租房和還建房或新開(kāi)發(fā)的還建小區(qū)納入拆遷住房庫(kù)內(nèi)，統(tǒng)一管理和調(diào)配。第二，被拆遷的居民基于房產(chǎn)評(píng)估的結(jié)果以及不同的驅(qū)動(dòng)因素（職業(yè)驅(qū)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)、人居環(huán)境驅(qū)動(dòng)），可突破市內(nèi)分區(qū)限制在拆遷住房庫(kù)內(nèi)選擇適合的還建住房。第三，實(shí)行差異化的補(bǔ)償方式。鼓勵(lì)居民遷出老城，疏解老城區(qū)人口。對(duì)于愿意遷出老城、異地還建的居民適當(dāng)提高還建比，反之則享受較低的還建比。

5.3 成立“三舊”改造股份公司

黃石市現(xiàn)有舊城區(qū)存在容積率高，拆遷成本大，開(kāi)發(fā)商預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)高、收益小，居民異地還建意愿低等困境，“三舊”改造難度大，“共有產(chǎn)權(quán)公共租賃住房制度”等以往改造模式難以為繼?；诖?，筆者提出“三舊”改造股份公司的模式。

政府引導(dǎo)：政府以合伙人的身份通過(guò)“三舊”改造基金入股，共負(fù)盈虧，所占股份不超過(guò)開(kāi)發(fā)商。項(xiàng)目啟動(dòng)階段，是房地產(chǎn)管理部門(mén)可統(tǒng)籌被拆遷居民臨時(shí)安置；項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府為開(kāi)發(fā)商提供政策上的優(yōu)惠和項(xiàng)目審批中的綠色通道。政府的介入不僅降低了開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)了居民權(quán)益的保障，也提高了改造項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)效率。市場(chǎng)主體：開(kāi)發(fā)商通過(guò)競(jìng)標(biāo)等方式取得“三舊”改造地塊開(kāi)發(fā)權(quán)，并入股“三舊”改造公司，占有最大股份。開(kāi)發(fā)商根據(jù)規(guī)劃要求進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，承擔(dān)盈虧。公眾參股：對(duì)于被拆遷的居民，可以以房產(chǎn)評(píng)估的價(jià)值入股“三舊”改造公司，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)完成后，可享受分紅，或按照市場(chǎng)價(jià)格選擇實(shí)物置換。實(shí)物置換遵照差異化補(bǔ)償?shù)脑瓌t可選擇原地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的住房，也可在拆遷住房庫(kù)中選擇異地住房。

5.4 情景模式分析

5.4.1 情景一：中心城區(qū)的舊城區(qū)

假定A片區(qū)現(xiàn)有建筑面積為10000m2，現(xiàn)有住戶(hù)100戶(hù)（圖5）。由于高地價(jià)、良好的交通便利度和完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套條件，居民對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)钠谕蹈哂邳S石市基準(zhǔn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（假定黃石市拆遷比經(jīng)驗(yàn)值為1：1.2，即每拆除100m2補(bǔ)償120m2，下同），若居民與政府商定最終補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1∶2，即A片區(qū)理論需求還建建筑面積為20000m2。遵照疏散舊城居住人口的原則，中心城區(qū)的容積率受到嚴(yán)格控制，設(shè)為1.6，即原地還建面積為16000m2。綜上所述，我們發(fā)現(xiàn)，相比黃石市基準(zhǔn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，居民原地還建獲益面積為4000m2，這部分面積的產(chǎn)權(quán)歸居民所有，作為居民對(duì)“三舊”改造股份公司住房改造的回饋，1/2該部分獲益面積的10年收益將注入“三舊”改造基金中，另外1/2獲益住房面積則收取7%服務(wù)費(fèi)，注入“三舊”改造基金中；由于無(wú)法滿足全體居民原地還建的需求，故另4000m2面積采用原地還建（該機(jī)制規(guī)定50%以上居民需選擇異地還建），這部分面積的產(chǎn)權(quán)也歸居民所有，作為居民對(duì)“三舊”改造股份公司住房補(bǔ)償?shù)幕仞仯?/2該部分獲益面積的10年收益將注入“三舊”改造基金中，另外1/2獲益住房面積則收取7%服務(wù)費(fèi)，注入“三舊”改造基金中。也就是說(shuō)，一位擁有100m2住房的居民，在舊城區(qū)“三舊”改造過(guò)程中，可以獲得200m2的房屋產(chǎn)權(quán)，包括160m2原地還建面積和40m2異地還建面積。其中120m2原地還建面積為黃山市基準(zhǔn)補(bǔ)償范疇，額外的40m2原地還建面積中，20m2住房面積部分（或其租金收益）將注入“三舊”改造基金中（為期十年），20m2住房面積部分收取7%的服務(wù)費(fèi)注入三舊改造基金中。

圖5 中心城區(qū)情景模式圖

圖6 郊區(qū)情景模式圖

（2）情景二：郊區(qū)

假定B片區(qū)現(xiàn)有建筑面積為10000m2，現(xiàn)有住戶(hù)100戶(hù)（圖6）。由于交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、土地價(jià)值低，居民對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)钠谕档陀邳S石市基準(zhǔn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，若居民與政府商定最終補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1∶1.2，即C片區(qū)理論需求還建建筑面積為12000m2。相比于中心城區(qū)，郊區(qū)環(huán)境好、改造建筑面積少，容積率可在現(xiàn)有條件上適當(dāng)提高，設(shè)為2.0，即原地還建面積為20000m2。綜上所述，我們發(fā)現(xiàn)，相比黃石市基準(zhǔn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府還建獲益面積為8000m2，這部分面積的產(chǎn)權(quán)歸政府所有，作為政府對(duì)“三舊”改造股份公司住房改造的回饋，1/2該部分獲益面積的10年收益將注入“三舊”改造基金中，另外1/2獲益住房面積則收取7%服務(wù)費(fèi)，注入“三舊”改造基金中。也就是說(shuō)，一位擁有100m2住房的居民，在舊城區(qū)“三舊”改造過(guò)程中，可以獲得120m2的房屋產(chǎn)權(quán)，而政府獲得80m2的房屋產(chǎn)權(quán)。在政府的獲益中，40m2住房面積部分（或其租金收益）將注入“三舊”改造基金中（為期十年），40m2住房面積部分收取7%的服務(wù)費(fèi)注入“三舊”改造基金中。

（3）情景三：郊區(qū)與舊城區(qū)間的夾層區(qū)

假 定C片 區(qū)現(xiàn)有建筑面積為10000m2，現(xiàn)有住戶(hù)100戶(hù)（ 圖7）。 由于高地較價(jià)、交通較為便利且基礎(chǔ)設(shè)施配套條件較好，居民對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)钠谕递^黃石市基準(zhǔn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)略高，若居民與政府商定最終補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1∶6，即 A 片 區(qū) 理 論需求還建建筑面積為16000m2。該區(qū)改造建筑較郊區(qū)多，較中心城區(qū)環(huán)境好，容積率可在現(xiàn)有條件上適當(dāng)提高，設(shè)為2.0，即還建面積為20000m2。綜上所述，我們發(fā)現(xiàn)，相比黃石市基準(zhǔn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，居民原地還建獲益面積為4000m2，這部分面積的產(chǎn)權(quán)歸居民所有，作為居民對(duì)“三舊”改造股份公司住房改造的回饋，1/2該部分獲益面積的10年收益將注入“三舊”改造基金中，另外1/2獲益住房面積則收取7%服務(wù)費(fèi)，注入“三舊”改造基金中；政府還建獲益面積為4000m2，這部分面積的產(chǎn)權(quán)歸政府所有，作為政府對(duì)“三舊”改造股份公司住房改造的回饋，1/2該部分獲益面積的10年收益將注入“三舊”改造基金中，另外1/2獲益住房面積則收取7%服務(wù)費(fèi)，注入“三舊”改造基金中。也就是說(shuō)，一位擁有100m2住房的居民，在舊城區(qū)“三舊”改造過(guò)程中，可以獲得160m2的房屋產(chǎn)權(quán)。其中120m2原地還建面積為黃山市基準(zhǔn)補(bǔ)償范疇，額外的40m2原地還建面積中，20m2住房面積部分（或其租金收益）將注入“三舊”改造基金中（為期十年），20m2住房面積部分收取7%的服務(wù)費(fèi)注入“三舊”改造基金中；政府獲益的的40m2還建面積中，20m2住房面積部分（或其租金收益）將注入“三舊”改造基金中（為期十年），20m2住房面積部分則收取7%的服務(wù)費(fèi)注入“三舊”改造基金中。

圖7 夾層區(qū)情景模式圖

在對(duì)中心城區(qū)的舊城區(qū)、郊區(qū)和夾層區(qū)分別進(jìn)行了情景分析，可以看出，舊城區(qū)改造被拆遷居民是最大獲益方，可以獲得原地還建和異地還建房屋的產(chǎn)權(quán)（或資金補(bǔ)償），為達(dá)到政府、開(kāi)發(fā)商和居民之間的利益平衡，居民需將1/2原地及異地額外補(bǔ)償房屋面積的十年收益及1/2原地及異地額外補(bǔ)償房屋面積的7%服務(wù)費(fèi)注入三舊改造基金；郊區(qū)改造被拆遷居民得到相應(yīng)補(bǔ)償，而政府成為最大受益方，同樣，政府需將1/2額外補(bǔ)償房屋面積的十年收益及1/2額外補(bǔ)償房屋面積的7%服務(wù)費(fèi)注入三舊改造基金；夾層區(qū)改造被遷拆居民及政府均為受益方，雙方均需將1/2額外補(bǔ)償房屋面積的十年收益及1/2額外補(bǔ)償房屋面積的7%服務(wù)費(fèi)注入三舊改造基金。在全市統(tǒng)籌的視角下，舊城區(qū)改造難的問(wèn)題得以破解，政府和居民的盈虧杠桿趨于平衡，政府、開(kāi)發(fā)商、居民各自的權(quán)益也因三舊改造基金的成立基本得到保障。

6 結(jié)論

“三舊”改造是以黃石為代表的老工業(yè)城市和資源枯竭型城市，在城市建設(shè)轉(zhuǎn)型、城市內(nèi)涵式提質(zhì)、城市風(fēng)貌提升工作中的重要環(huán)節(jié)。如果說(shuō)城市過(guò)往的外延擴(kuò)張和縱向生長(zhǎng)是城市建設(shè)和發(fā)展的第一次騰飛，那么進(jìn)行“三舊”改造等城市修復(fù)和生態(tài)修補(bǔ)則是實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與發(fā)展第二次騰飛的重要途徑，是城市升級(jí)的必由之路。在“三舊”改造的全面推進(jìn)過(guò)程中，規(guī)劃補(bǔ)償機(jī)制在保障被拆遷人權(quán)益和推進(jìn)拆遷進(jìn)度方面起著重要作用，只有行之有效的補(bǔ)償機(jī)制，才能從根本上改變了“釘子戶(hù)”和“暴力拆遷”的狀況，促進(jìn)了“三舊”改造質(zhì)量和效率的提升。

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[2]中華人民共和國(guó)中央人民政府.國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)[2007]38號(hào)）[EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2007-12/24/content_841978.htm.

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