PPP工程建設項目的監(jiān)管服務

陳 林，吳雪雄

（浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020）

1 問題的提出

隨著工程建設市場的發(fā)展，加強PPP工程建設項目監(jiān)管的問題擺在了政府面前。PPP工程建設項目與一般的工程建設項目不同，一是增加招商引資的環(huán)節(jié)，需要引進資方、簽訂投資協(xié)議；二是需要落實投資協(xié)議內容，確保資方的行為符合投資協(xié)議的要求。這增加了工程建設監(jiān)管的難度，也對政府的監(jiān)管工作提出了更高的要求。隨著推行讓市場配置資源的政策，政府通過市場采購服務的行為不斷得到規(guī)范和發(fā)展，必然會誕生政府向市場采購PPP工程建設項目監(jiān)管服務的需求。因此有必要對PPP工程建設項目監(jiān)管服務進行探討，為該市場的發(fā)展建言獻策。

2 項目監(jiān)管服務的內容

2.1 投資協(xié)議的管理

投資協(xié)議管理的主要任務是依據(jù)合同要求，在建設過程中，判斷合同雙方的行為是否滿足投資協(xié)議的要求，并及時采取相應措施，最大限度地推動各方及時有效地履行投資協(xié)議。內容包括：

（1）監(jiān)督資方按照公司法的要求，在工程項目所在地成立項目公司；并按照投資協(xié)議的要求，檢查各類建設資金按計劃到位情況。

（2）及時采集建設各方（建方、管方、用方和資方）的行為及成果信息，分析各方權利和義務的履行情況，防止合同雙方發(fā)生索賠，并及時提出對策和措施，包括政策處理、環(huán)境建設等。

（3）受理資方向業(yè)主方提出的索賠，并提出索賠事件的處理路線圖，在雙方同意的情況下，依據(jù)路線圖，提出索賠事件的處理意見；在需要訴訟時，為業(yè)主提供訴訟的依據(jù)和材料。

（4）及時組織業(yè)主驗收，確保工程按時發(fā)揮效益；并根據(jù)投資協(xié)議的要求，及時組織項目公司向業(yè)主進行工程項目移交。

2.2 建設目標的管理

通過目標管理，判斷工程建設項目的目標是否滿足規(guī)程規(guī)范、行業(yè)標準以及設計文件的要求，保質、保量、如期建成。內容包括：

（1）建立跟蹤審價制度，用概算控制預算，預算控制決算，確保工程造價的形成符合國家有關要求，確保過程科學、公正、透明。

（2）建立第三方監(jiān)測制度，掌握工程建設項目的質量特性，確保第一手掌控的資料符合工程初步設計要求；對涉及初步設計內容的工程變更，及時進行管控，必要時應組織專家評審，并報有關部門批準；需要施工圖審查的，應組織有資質的單位及時進行施工圖審查。

（3）建立工地定期巡檢制度，一旦發(fā)現(xiàn)工地存在未執(zhí)行規(guī)程規(guī)范、行業(yè)標準、設計文件的工程建設行為，要求項目公司按照“四不放過”的原則進行處理，并按照處理要求監(jiān)督整改到位。

（4）建立月工程監(jiān)管簡報制度，定期向業(yè)主通報工程建設監(jiān)管情況，分析工程各項建設目標的完成情況和存在的技術風險情況；并從組織、技術、經濟、合同4個方面，對存在的重大問題，提出建設性控制措施或方案。

2.3 廉政安全管理

在建設過程中，通過檢查項目法人的行為是否滿足有關法律法規(guī)的要求，把好工程設計、招標和施工過程廉政關，控制安全風險。主要包括：

（1）督察項目公司，按照合同法、招標投標法的要求，委托有相應資質的工程建設隊伍承擔相應的工程建設任務；應當進行招標投標的，應督促其依法開展招標投標工作，必要時應參與招標工作。

（2）依法審計項目公司的各項費用開支情況，以便掌控經費使用是否符合工程建設要求，包括是否按照各類工程建設合同及時支付工程價款，確保農民工工資到位，防止發(fā)生群體事件。

（3）積極、穩(wěn)妥地受理參建各方的投訴、舉報，建立基層監(jiān)督機制，督促和幫助項目公司開展廉潔自律管理，為建立合法、公正、有序的工程項目管理建設機制提供保障；參與風險事件調查，有權代表業(yè)主提出風險事件整改意見或建議，并要求項目公司落實到位。

（4）幫助項目公司，定期開展危險源識辨和隱患排查工作，評估管控措施的建立、培訓、運行情況；督促項目公司開展標準化工地建設和文明施工，力保工地無安全生產事故。

3 監(jiān)管服務單位的選擇

3.1 項目監(jiān)管服務市場的培育

由于監(jiān)管服務市場尚處在發(fā)展初期，市場各建設主體均不具備承接監(jiān)管服務的法定條件；因此政府在審批PPP項目的建設方案時，應考慮到PPP項目的特殊性，允許有能力的工程咨詢、項目管理以及建設監(jiān)理單位參與政府采購監(jiān)管服務的投標，以培育監(jiān)管服務市場。

3.2 采購監(jiān)管服務的方式

市場采購有市場詢價、議標、邀請招標和公開招標等4種方式。監(jiān)管服務采用何種采購方式應根據(jù)工程項目的大小和特點合理選擇。目前市場上的政府采購，通常采用的公開招標投標方式。但是這種采購方式，適合在完全競爭的成熟市場，以利用市場競爭來提高服務的性價比，但成本高、效率低、適合較大的或重要的工程項目。公開招標方式對政府采購監(jiān)管服務顯然不適合。一方面市場需要一定的利潤空間，以培育監(jiān)管服務的發(fā)展；另一方面，合理的利潤空間，有利于找到好的服務單位，以確保服務質量。為了提高工作質量，建議通過議標或邀請招標來采購監(jiān)管服務單位。

3.3 監(jiān)管服務費的取費

監(jiān)管服務費顯然不同于監(jiān)理服務費，也不是建設單位管理費，嚴格地說，它不屬于工程建設費用，應該列入政府預算，或者作為財務費用在政策處理費中列支。

但其費用的計取，可以參照服務費用的預算方式，即采用酬金加成本的方式，即由監(jiān)管服務人員費、辦公設施設備費以及運行費，外加必要的企業(yè)管理費、計劃利潤和稅金，具體可以按照當?shù)氐纳钏?，按質論價，通過合同談判商定。涉及其他服務的，應另行計費，如第三方論證、施工圖審查、跟蹤審價等。

4 監(jiān)管服務單位的自身建設

監(jiān)管服務單位應按照合同的要求在工程建設現(xiàn)場建立服務點，以加強自身建設，確保完成工程建設監(jiān)管任務。主要有：

（1）確保資源獲得，保證工作質量。按照項目監(jiān)管服務協(xié)議的要求，及時配備必要的辦公、生活設施和足夠的專業(yè)工作人員，必要時應聘請法律、財務等專業(yè)人員到現(xiàn)場提供監(jiān)管服務；

（2）按照標準化管理要求，做好制度建設。做好工程建設的監(jiān)管服務工作規(guī)劃，合理設置崗位，確保每個工作崗位的資源獲得；制定崗位職責，組織工作交底，確保各項工作落實到位；建立崗位責任制，確保考核分配與工作績效掛鉤；建立信息溝通制度，規(guī)范內部信息聯(lián)絡制度；建立基本考勤制度，確保勞動關系管理規(guī)范有序；建立員工行為規(guī)范和職業(yè)操守制度，做到每個處罰都有規(guī)章可循；建立管理評審制度，確保每項工作能夠持續(xù)改進；建立內部審查制度，確保內部各項制度有效運行。

（3）加強監(jiān)管服務團隊建設，提升服務質量。監(jiān)管服務團隊應加強自身業(yè)務學習和職業(yè)操守的修養(yǎng)，在提升業(yè)務能力的同時，要嚴格遵守各項規(guī)章制度，努力把握原則性和靈活性的統(tǒng)一，善于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、把控問題，努力學習其他PPP項目的先進經驗，以提高團隊工作水平、提升團隊工作效率。

（4）及時整理工作文件和監(jiān)管記錄，形成監(jiān)管臺帳，以便在工程項目移交時，及時、完整地移交監(jiān)管檔案，確保工程項目得到及時移交。

5 監(jiān)管服務和建設監(jiān)理的關系

監(jiān)管服務和建設監(jiān)理的關系可以通過以下3方面進行研究。

（1）由于監(jiān)管服務費不屬于工程建設費用，因此監(jiān)管服務單位是受項目業(yè)主的委托，其服務費是由項目業(yè)主支付給監(jiān)管服務單位；而建設監(jiān)理費屬于工程建設費用，因此監(jiān)理單位是受項目法人委托，其監(jiān)理費由項目法人支付給建設監(jiān)理單位。

（2）監(jiān)管服務和建設監(jiān)理的服務客體雖然相同，即同一個工程建設項目，但是服務的依據(jù)不同，前者是投資協(xié)議受發(fā)改委監(jiān)管，后者是建設合同受行業(yè)主管部門監(jiān)管；管理的對象也不同，前者是建設各方（資方、建方、用方和管方），后者是參建各方（設計單位、勘察單位、承包商、供貨商、咨詢單位等）。

（3）法律地位不同，建設監(jiān)理的法律地位十分明確，既代表項目法人具有獨立的市場主體，并承擔相應的民事責任；同時又要履行部分政府職能，對政府負責，并承擔相應的行政責任。監(jiān)管服務的法律責任，目前顯然不明確。

根據(jù)上述分析，監(jiān)理單位和監(jiān)管服務單位顯然不宜同體。但是下列情況可以例外，在政府的特許下，項目法人可以不實行建設監(jiān)理制時，政府為滿足公益性項目必須實行建設監(jiān)理制的規(guī)定同時為了節(jié)省建設費用，可以委托同一單位，一方面完成法律規(guī)定建設監(jiān)理任務，另一方面要求監(jiān)理單位提供工程監(jiān)管服務。由于建設監(jiān)理單位的委托方已經是項目業(yè)主，因此建設監(jiān)理費應由項目業(yè)主支付，同時，工程建設費用決算中不應再計算工程建設監(jiān)理費。需要注意的是，此時的建設監(jiān)理，嚴格意義上說，已經不是傳統(tǒng)意義上的建設監(jiān)理。

6 結 語

PPP項目的監(jiān)管服務市場還處在發(fā)展的萌芽狀態(tài)，需要政府有關部門的扶持和培育，其資質、取費、服務內容等工作，還有待大家的探索和市場的規(guī)范。

（責任編輯 郎忘憂）

浙江省河海測繪院測繪乙級資質增項成功

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