黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)和程序機制研究
——以副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)為例

童 彬

(重慶行政學(xué)院法學(xué)教研部,重慶400041)

十九大報告提出,增強依法執(zhí)政本領(lǐng),加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。因此,黨內(nèi)法規(guī)制定工作是加強黨的建設(shè)的制度基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴(yán)治黨的重要依據(jù),依照黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨更是依法治國的政治保障。重視黨內(nèi)法規(guī)制定工作是加強黨的建設(shè)和全面依法治國的重要路徑。探索副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)體制機制有助于實現(xiàn)提高黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化水平。十八屆四中全會提出,加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。可見,探索副省級城市和省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)和程序機制是全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的體制機制創(chuàng)新。

黨內(nèi)法規(guī)制定工作的本質(zhì)在于合理配置黨內(nèi)權(quán)力、監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力運行和確保黨內(nèi)法規(guī)的有效實施。從黨內(nèi)法規(guī)制定的歷史上看,毛澤東在黨的六屆六中全會上提出：“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī),以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動?！盵1]528劉少奇在《關(guān)于修改黨章的報告》中提到：“黨章,黨的法規(guī),不僅是要規(guī)定黨的基本原則,而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法,規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。”[2]4001978年12月,鄧小平在中央工作會議上提出,國要有國法,黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法,國法就很難保障。此后,中央制定和頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》,該條例正式采用了“黨內(nèi)法規(guī)”的用法。黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)化水平直接制約著黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和有效實施。之后《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》相繼頒布。2017年,中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出：探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。此后,在全國范圍內(nèi),沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州7個副省級城市和省會城市黨委已經(jīng)開展探索黨內(nèi)法規(guī)制定的試點。在現(xiàn)有試點中,試點城市黨委主要圍繞基層黨建和作風(fēng)建設(shè)兩個方面探索制定黨內(nèi)法規(guī)。以武漢市為例,武漢市委正研究制定《武漢市城市社區(qū)黨組織工作規(guī)則》和《武漢市加強基層黨員干部作風(fēng)建設(shè)若干規(guī)定》。

1 黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性和制定權(quán)限問題

1.1 黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性

作為規(guī)范黨員、黨員干部和黨組織的基本行為規(guī)范,黨內(nèi)法規(guī)具有制度性、體系性和規(guī)范性。盡管黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)不同,但黨內(nèi)法規(guī)的制定在國家法律范圍內(nèi)并且嚴(yán)于國家法律?！坝捎谥袊伯a(chǎn)黨在中國的特殊地位,黨內(nèi)法規(guī)對黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國務(wù)。從而,中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就不完全是社會法和軟法,它也會同時具有一定的國家法和硬法的因素?！盵3]從類型上劃分,黨內(nèi)法規(guī)制度可分為黨章、黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)以及監(jiān)督保障法規(guī)等類型?！蛾P(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》強調(diào)：黨內(nèi)法規(guī)制度體系,是以黨章為根本,以民主集中制為核心,以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干,由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體。在構(gòu)建國家治理體系和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的過程之中,黨內(nèi)法規(guī)的制度體系和實施體系對黨在國家政治、經(jīng)濟、社會、文化和法治等方面的綜合治理有著內(nèi)部規(guī)則外化的作用。“黨內(nèi)法規(guī)會產(chǎn)生‘內(nèi)部規(guī)則外化’的效果,即黨內(nèi)法規(guī)的實際效力范圍不局限于黨內(nèi)活動,而且還包含國家事務(wù)和社會行為?！盵4]因此,從制度屬性來看,黨內(nèi)法規(guī)在社會主義法治體系中占有基礎(chǔ)性和體系性的地位,進(jìn)而探索副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)更能體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在基層黨的建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)中的規(guī)范性和制度性。

1.2 黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限

1.2.1 黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的現(xiàn)實狀況

盡管主要的黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)制定完成,但是涉及基層黨的建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作尚不適應(yīng)現(xiàn)實需要。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。因此,在現(xiàn)有制定規(guī)則下,黨內(nèi)法規(guī)的制定主體不包括副省級和省會城市黨委。然而,在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國中,副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)面臨許多挑戰(zhàn),表現(xiàn)為：第一,黨內(nèi)法規(guī)不足的現(xiàn)象。當(dāng)下,黨內(nèi)法規(guī)存在制度空白和配套法規(guī)不足的情況,并存在中央制定的黨內(nèi)法規(guī)與部門和地方制定的規(guī)范不一致之處?！拔覀冊邳h內(nèi)法規(guī)健全完善方面進(jìn)行了大量工作,也取得了明顯成效,但是在黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施中還存在不少問題,制約了黨內(nèi)法規(guī)的實效?！盵5]盡管在中央層面已經(jīng)對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了清理和整理,但是基層黨委仍面臨許多具體和現(xiàn)實的黨內(nèi)法規(guī)實施問題?！耙粋€黨喪失了作出有約束力的決議的可能性,它就只能在自己的活的、經(jīng)常變化的需要中去尋找自己的法規(guī)?！盵6]440第二,黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)的協(xié)同問題。在國家治理體系中,黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)分別處于不同的效力層級。部分基層黨委針對黨員、黨員干部和黨組織作了部分行為規(guī)范,但存在與中央黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)不協(xié)調(diào)的情況。第三,黨內(nèi)法規(guī)操作性不強的情況。在全面深化改革時期,社會主要矛盾發(fā)生新變化對黨內(nèi)法規(guī)提出了新要求。然而,部分黨內(nèi)法規(guī)具有抽象性和過渡性,因而缺乏定量規(guī)定和可操作性。

1.2.2 黨內(nèi)法規(guī)制定的主要事項

“制定權(quán)限是黨內(nèi)法規(guī)的核心內(nèi)容。制定權(quán)限分配是否合理,直接關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量高低?！盵7]事實上,在基層黨組織建設(shè)中,副省級城市和省會城市黨委先行探索黨內(nèi)法規(guī)的制定可為全國范圍內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定提供經(jīng)驗和樣本。因此,賦予和授權(quán)副省級城市和省會城市制定黨內(nèi)法規(guī)符合全面從嚴(yán)治黨的要求,如制定黨委會制度、黨代會制度、干部考察公示制度、重大決策征求意見制度、黨內(nèi)情況通報制度、黨員權(quán)利保障制度等基層黨建和作風(fēng)建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)。在基層黨建方面,副省級城市和省會城市黨委可圍繞提高組織力為重點探索基層黨建和基層治理銜接機制,如黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的民主協(xié)商、社會參與機制和居民自治機制。在作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)域,副省級城市和省會城市黨委可在辦公用房、公務(wù)用車、工作人員、醫(yī)療保障、工會工作等方面探索創(chuàng)新。在意識形態(tài)領(lǐng)域,副省級城市和省會城市黨委可在思想教育工作、理論創(chuàng)新工作等方面構(gòu)建制度化的規(guī)則體系。在黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)設(shè)立上,副省級城市和省會城市黨委可設(shè)定黨內(nèi)法規(guī)制定計劃、黨內(nèi)法規(guī)起草審核、黨內(nèi)法規(guī)備案清理等具體制度。此外,為保證中央制定的黨內(nèi)法規(guī)實施,副省級城市和省會城市黨委還可據(jù)此進(jìn)一步制定實施細(xì)則。

2 制定黨內(nèi)法規(guī)的基本要求和程序機制

作為全面從嚴(yán)治黨和依法執(zhí)政的重要保障,黨內(nèi)法規(guī)的制定需要通過法治思維和程序機制來提高立法質(zhì)量和制定水平。作為中國特色社會主義法治體系的組成部分,黨內(nèi)法規(guī)制定必須在嚴(yán)格的制度依據(jù)和程序機制中進(jìn)行,以避免形式主義、官僚主義、閉門造車等現(xiàn)實問題。

2.1 黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)當(dāng)以黨章為根本依據(jù)

在先行先試和積極探索中,副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以黨章為基本依據(jù)?！敖⒔∪h內(nèi)制度體系,要以黨章為根本依據(jù);判斷各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn),要以黨章為基本標(biāo)準(zhǔn);解決黨內(nèi)矛盾,要以黨章為根本規(guī)則。”[8]“黨章在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的核心地位,首要體現(xiàn)在黨章是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本依據(jù)。”[9]因此,在探索副省級和省會城市黨委制定適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的黨內(nèi)法規(guī)時應(yīng)當(dāng)將黨章作為制度基礎(chǔ)和法理依據(jù)。以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)制度體系需要經(jīng)過實踐檢驗,而副省級和省會城市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)試點中可提供基層黨的建設(shè)實踐樣本。在黨章的指導(dǎo)下,副省級城市和省會城市黨委可加強黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)規(guī)劃,如黨員干部的財產(chǎn)公開制度、黨員干部的基本待遇制度、上級組織在做出同下級組織有關(guān)重要決策前征求下級黨組織意見制度、黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度、基層黨組織書記任前黨內(nèi)法規(guī)考試制度以及黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機制。

2.2 基層試點與協(xié)調(diào)推進(jìn)

副省級和省會城市黨委探索制定黨內(nèi)法規(guī)可適應(yīng)基層黨組織建設(shè)工作和黨員作風(fēng)建設(shè)的新常態(tài)和適合全面從嚴(yán)治黨的新方式。十九大提出,統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置,科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。作為黨的路線、方針、政策和決策部署的落實主體,黨的基層組織需要在中央黨內(nèi)法規(guī)指引下創(chuàng)新黨的基層組織設(shè)置和活動方式。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)需要鼓勵基層試點,尤其是試點暫不宜全面推廣的重要制度設(shè)計,如干部考核激勵機制和容錯糾錯機制、紀(jì)委委員評議和質(zhì)詢下級黨委履職情況制度。黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)當(dāng)保持系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性,因而副省級和省會城市黨委探索制定黨內(nèi)法規(guī)有助于實現(xiàn)中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性。探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主要目的在于在地方黨委對基層黨建和作風(fēng)建設(shè)的制度探索和先行先試并賦予地方黨委在依規(guī)管黨治黨中以靈活性和自主性。

2.3 黨內(nèi)法規(guī)制定需正確處理合法性和合理性的關(guān)系

在全面依法治國的背景下,副省級城市和省會城市黨委探索黨內(nèi)法規(guī)制定首先必須符合憲法法律和黨章等黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定?！包h在憲法和法律的范圍內(nèi)活動是健全社會主義法制,依法治國的必要前提?！盵10]371《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出,治國必先治黨,治黨務(wù)必從嚴(yán),從嚴(yán)必依法度。憲法和法律所確立的基本制度和具體規(guī)則對副省級城市和省會城市黨委探索制定黨內(nèi)法規(guī)具有指引作用。在制定基層黨組織建設(shè)和黨員干部作風(fēng)建設(shè)的規(guī)則時,黨委需要依照憲法法律的法治精神制定相關(guān)規(guī)則并且不能與憲法法律的具體規(guī)定相抵觸,尤其是不能違反憲法法律對公民基本權(quán)利的規(guī)定。與此同時,副省級城市和省會城市在制定黨內(nèi)法規(guī)時還應(yīng)保持一定的合理性。黨建工作和作風(fēng)建設(shè)的力量支撐來自于基層,但最為突出的問題也來自于基層。長期以來,黨內(nèi)法規(guī)制定的合理性問題困擾著黨在治國理政中的制度建設(shè)。在堅持探索在前和總結(jié)在后的前提下,黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)則可以嚴(yán)于憲法法律的規(guī)定,但也要符合基層工作的實際和具有可操作性,即保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了。在中國特色社會主義進(jìn)入新時代,副省級城市和省會城市黨委需要以問題意識為導(dǎo)向探索黨內(nèi)法規(guī)制定的基本問題。

2.4 黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)當(dāng)符合民主性和公開性的要求

副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)需要具有民主性的立法程序機制。民主性和公開性是制定規(guī)則和法律的基本要求。副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)需要展現(xiàn)開放性和包容性以適應(yīng)“公開”的基本要求。制定黨內(nèi)法規(guī)的民主性要求黨內(nèi)法規(guī)的制定活動應(yīng)當(dāng)可能地公開相關(guān)程序和機制,如通過新聞媒體向外公開制定情況。制定黨內(nèi)法規(guī)的民主性更是黨員行使知情權(quán)的現(xiàn)實需要,尤其是涉及黨員干部的基本權(quán)利問題?，F(xiàn)代政黨的制度自信應(yīng)當(dāng)保障普通黨員對黨內(nèi)法規(guī)制定享有充分的知情權(quán),即應(yīng)當(dāng)知悉制定機關(guān)、制定內(nèi)容和制定進(jìn)展等基本情況。

3 制定黨內(nèi)法規(guī)必須具備的程序機制

3.1 程序公開公正

副省級城市和省會城市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)中應(yīng)當(dāng)遵循程序公開和程序公正的法治精神和程序思維。副省級城市和省會城市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)中程序公開公正的主要內(nèi)涵在于黨內(nèi)法規(guī)制定中應(yīng)當(dāng)將制定標(biāo)準(zhǔn)、制定條件、主要內(nèi)容和公開機制納入制定機制中,并且行政會議、制定決定和相關(guān)情況應(yīng)允許新聞媒體報道和社會公眾及時了解。事實上,黨內(nèi)法規(guī)的制定需要按照特定的程序機制進(jìn)行方能保證其民主性和科學(xué)性。黨內(nèi)法規(guī)制定情況應(yīng)當(dāng)依照程序進(jìn)行公開并接受黨員和社會公眾的監(jiān)督。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)對黨內(nèi)法規(guī)制定建議交由專門的研究機構(gòu)進(jìn)行專項研究和論證,如副省級城市和省會城市黨委研究室或黨委法制辦。副省級城市和省會城市黨委在論證主要問題、必要性和可行性、法律法規(guī)依據(jù)、基本方案時可征求上級黨委和下級黨委的建議和意見。在啟動黨內(nèi)法規(guī)制定程序后,制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)明確黨內(nèi)法規(guī)的承辦機構(gòu),明確承辦機構(gòu)的工作內(nèi)容和工作職責(zé)。承辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在黨員干部和社會公眾廣泛開展調(diào)查以便全面掌握主要問題和形成初步方案,如制定《城市社區(qū)黨組織工作規(guī)則》《加強基層黨員干部作風(fēng)建設(shè)若干規(guī)定》。只有公開公正的程序機制,才能保證副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的過程獲得黨員和社會公眾的認(rèn)可并取得共識。

3.2 黨員民主參與

副省級城市和省會城市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)中必須保證多數(shù)黨員的民主參與。與黨員切身利益直接相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取黨員和群眾的意見,必要時應(yīng)當(dāng)在副省級城市和省會城市全體黨員范圍內(nèi)征求意見,如涉及黨員權(quán)利保障和權(quán)利救濟渠道、黨委議事決策程序機制等。為規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定和保障黨員的民主參與,需要建立副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)黨員民主參與制度。在實踐中,為增加黨內(nèi)法規(guī)制定的透明度和參與度,副省級城市和省會城市黨委需要向黨員公開征求意見和推行聽證制度,以此保證黨員民主參與黨內(nèi)法規(guī)制定。作為利益相關(guān)者,黨員民主參與黨內(nèi)法規(guī)制定是黨委和黨員雙向溝通和協(xié)調(diào)的重要渠道。黨內(nèi)法規(guī)的制定必須符合最廣大黨員的根本利益和基本要求,因而需要黨員積極參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定中來。在大數(shù)據(jù)時代,副省級城市和省會城市黨委可利用大數(shù)據(jù)來提高黨員參與黨內(nèi)法規(guī)的制定,從而使黨員積極進(jìn)行民主參與,以解決“信息孤島”問題。在數(shù)據(jù)化的社會環(huán)境中,黨員通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)或者數(shù)據(jù)化方式參與黨內(nèi)法規(guī)制定,積極作用于黨委決策的各階段。依靠大數(shù)據(jù)的分析技術(shù),副省級城市和省會城市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)中可通過電子決策、電子服務(wù)、電子參與和電子監(jiān)督等方式助推黨內(nèi)立法科學(xué)化和民主化。因此,在與黨員溝通、交流、協(xié)商、妥協(xié)的民主參與基礎(chǔ)上,副省級城市和省會城市黨委和黨員就黨內(nèi)法規(guī)制定達(dá)成共識。

3.3 堅持民主集中制

副省級城市和省會城市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)時應(yīng)當(dāng)堅持民主集中制原則,即黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)制定機制。黨內(nèi)法規(guī)的制定屬于社會主義法治體系的重要組成部分,主要涉及黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)關(guān)系的基本準(zhǔn)則問題,因而需要發(fā)揚“又有集中又有民主”以及“又有紀(jì)律又有自由”的基本精神。從本質(zhì)上看,副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)屬于黨內(nèi)民主決策的制度體系,需要發(fā)揮黨的委員會全體會議和黨代會的制度作用,并助推民主集中制的制度化、程序化和法治化。在制定黨內(nèi)法規(guī)的過程中,民主集中制需要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的基本原則,避免民主不夠和權(quán)力過度集中的問題,決不能允許出現(xiàn)獨斷專行、各自為政、議而不決和決而不行的情況。因此,在民主集中的方式上,副省級城市和省會城市黨委應(yīng)按照黨委常委會議事規(guī)則和決策程序來統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)的制定,最終按照集體討論和少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)的制定。

3.4 合法性和合規(guī)性審查程序

黨內(nèi)法規(guī)是副省級城市和省會城市黨委規(guī)范黨的建設(shè)和黨員行為的基本規(guī)則。因此,黨內(nèi)法規(guī)的合法性和合規(guī)性是黨依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的制度前提,是建設(shè)中國特色社會主義法治體系和法治國家的核心要素。合法性和合規(guī)性審查程序要求黨內(nèi)法規(guī)的制定工作符合社會主義法治體系的基本要求,包括憲法法律和黨章以及其他黨的法規(guī)。合法性和合規(guī)性審查具體內(nèi)容包括對黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)、制定主體、制定權(quán)限、制定內(nèi)容和制定程序進(jìn)行合法性和合規(guī)性審查。在合法性和合規(guī)性審查后,針對黨內(nèi)法規(guī)制定是否符合當(dāng)?shù)攸h的建設(shè)的實際情況、可操作性等方面做出不予制定、暫緩出臺、補正程序、修改內(nèi)容等審查意見。作為黨委內(nèi)部立法機制,黨內(nèi)法規(guī)制定如未經(jīng)合法性和合規(guī)性審查或經(jīng)審查不合法的,將不能通過黨委常委會討論和實施。盡管如此,副省級城市和省會城市在制定黨內(nèi)法規(guī)時需要考慮各地的情況,但是在黨內(nèi)法規(guī)制定中重視實體規(guī)定和輕視程序機制的錯誤理念仍然存在于部分立法機制中。因此,副省級城市和省會城市在制定黨內(nèi)法規(guī)時進(jìn)行合法性和合規(guī)性審查是黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化和法治化的基本要求。

3.5 第三方評估機制

在全面深化改革時代,黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施需要采用科學(xué)決策和民主決策的第三方評估機制。在制定黨內(nèi)法規(guī)時,副省級城市和省會城市黨委可通過購買公共服務(wù)的方式來制定黨內(nèi)法規(guī)或?qū)ζ溥M(jìn)行評定,如第三方評估機制。按照公開、公平、公正的法治理念和程序機制,副省級城市和省會城市黨委可通過招標(biāo)或邀標(biāo)等方式選擇第三方評估機構(gòu)。第三方評估機制的專業(yè)性和獨立性有助于提升副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性、合理性和合法性。副省級城市和省會城市黨委通過購買公共服務(wù)的方式將黨內(nèi)法規(guī)制定的內(nèi)容和程序委托給具有中立性的第三方專業(yè)評估機構(gòu),從而得到合理性和合法性的立法建議和意見。作為國家治理體系法治化的重要方式,第三方評估機制的制度化、程序化是副省級城市和省會城市制定黨內(nèi)法規(guī)的制度保證。在制定黨內(nèi)法規(guī)前,第三方評估機構(gòu)可對規(guī)則制定和方案進(jìn)行可行性論證;在制定黨內(nèi)法規(guī)后,第三方評估可對既有規(guī)則進(jìn)行調(diào)查從而完善相關(guān)規(guī)則。以黨員干部財產(chǎn)申報和公開為例,第三方評估機構(gòu)可先對國內(nèi)外財產(chǎn)申報和公開的情況進(jìn)行調(diào)查,然而對副省級城市和省會城市黨委制定相關(guān)準(zhǔn)則和規(guī)則提出對策建議。此外,第三方評估還可形成評估、改進(jìn)、再評估和再改進(jìn)的良性機制。

4 黨內(nèi)法規(guī)的配套工作機制

完善的黨內(nèi)法規(guī)配套機制是黨內(nèi)法規(guī)制定和實施的重要支撐,包括立法規(guī)劃計劃、起草審核、備案審查、協(xié)調(diào)監(jiān)督等具體工作。因此,在制定黨內(nèi)法規(guī)的同時,副省級城市和省會城市黨委需要考慮制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)配套機制以保障黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則和實行相統(tǒng)一。一般而言,黨內(nèi)法規(guī)的配套機制可以分為立法規(guī)劃機制、審核機制、協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督機制。鑒于此,副省級城市和省會城市黨委可根據(jù)現(xiàn)實需要制定相應(yīng)的配套工作機制。

4.1 黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃機制

科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃和計劃是副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的基本前提。為實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與時俱進(jìn),副省級城市和省會城市黨委需要建立黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃目標(biāo)。第一,制定黨內(nèi)法規(guī)立法工作制度。為完善黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)及時制定相應(yīng)的工作制度,如制定《某市黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃工作制度》。第二,拓寬黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃的征求方式。除了在黨內(nèi)征求黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃以外,副省級城市和省會城市黨委還可以向社會征集黨內(nèi)法規(guī)的立法建議。向社會征集黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃建議時,可以通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、電視、廣播等媒介。第三,規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃論證和建立立法協(xié)商制度。在完成黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃征求意見后,副省級城市和省會城市黨委將黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃建議進(jìn)行可行性、必要性和合法性論證。在制度機制上,副省級城市和省會城市黨委可將立法規(guī)劃與黨委法制機構(gòu)、政府相關(guān)部門、專家學(xué)者或者第三方評估機構(gòu)進(jìn)行調(diào)研論證和協(xié)商。第四,黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃的執(zhí)行工作。在黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃完成后,副省級城市和省會城市黨委所擬定的黨內(nèi)法規(guī)草案要嚴(yán)格按照立法標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論和執(zhí)行?？傮w而言,唯有完善的黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃,方能確保副省級城市和省會城市黨委順利制定符合中央和當(dāng)?shù)匦枰狞h內(nèi)法規(guī)。

4.2 黨內(nèi)法規(guī)的審核機制

為保證黨內(nèi)法規(guī)的立法質(zhì)量,副省級城市和省會城市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)時需要完善黨內(nèi)法規(guī)審核機制。第一,明確黨內(nèi)法規(guī)審核的制度依據(jù)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第三條要求：黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案,應(yīng)當(dāng)做到有件必備、有備必審、有錯必糾。依照規(guī)定,副省級城市和省會城市黨委應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)制定后30日內(nèi)報送中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)備案審查。從構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度而言,副省級城市和省會城市黨委應(yīng)當(dāng)及時將制定的黨內(nèi)法規(guī)提交中央審查備案。第二,明確黨內(nèi)法規(guī)審核的程序機制。針對副省級城市和省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī),依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第七條規(guī)定：中央辦公廳主要審查是否與黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸;是否與憲法和法律不一致;是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸;是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項相沖突;規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當(dāng);是否符合制定權(quán)限和程序。中央在副省級城市和省會城市黨內(nèi)法規(guī)審查備案中應(yīng)當(dāng)以形式審查為主和實質(zhì)審查為輔。在備案審查中,如果發(fā)現(xiàn)副省級城市和省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)存在上述問題,中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)可以建議副省級城市和省會城市黨委自行糾正。在收到糾正建議后,副省級城市和省會城市黨委應(yīng)當(dāng)在30天內(nèi)處理和反饋;如有逾期不處理的情形,中央辦公廳則將糾正或撤銷副省級城市和省會城市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的建議報送中央決定和處理。第三,與此同時,副省級城市和省會城市黨委應(yīng)當(dāng)探索將制定的黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件審查銜接聯(lián)動機制,如合憲性審查機制。

4.3 黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督機制

為確保黨內(nèi)法規(guī)的合法性和合規(guī)性,副省級城市和省會城市黨委需要及時建立黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督機制。第一,建立黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)的協(xié)調(diào)機制和解釋機制,尤其是注重黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)的銜接機制。以財產(chǎn)申報和從業(yè)行為為例,副省級城市和省會城市黨委可以規(guī)劃制定關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度、領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女從業(yè)行為等配套工作機制,由此可有效規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為。第二,建立黨內(nèi)法規(guī)的配套工作,及時完善黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況和實施效果的跟蹤監(jiān)督工作。以領(lǐng)導(dǎo)干部教育為例,副省級城市和省會城市黨委可創(chuàng)新黨內(nèi)學(xué)習(xí)教育制度,如規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部定期到黨校學(xué)習(xí)中央精神和將學(xué)習(xí)教育情況作為干部考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。第三,建立和完善黨內(nèi)法規(guī)的動態(tài)清理機制。在黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系中,集中清理工作已經(jīng)基本完成,因而需要構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)的動態(tài)清理機制。在具體規(guī)范上,黨內(nèi)法規(guī)的動態(tài)清理機制需要專門的黨內(nèi)法規(guī)清理機構(gòu)、清理方式、清理權(quán)限、清理程序。因此,在制定黨內(nèi)法規(guī)后,副省級城市和省會城市黨委應(yīng)當(dāng)及時建立黨內(nèi)法規(guī)的清理機制,如黨內(nèi)法規(guī)廢止機制。此外,在不合格黨員處理機制上,針對理想信念動搖、政治意識淡薄以及長期不參加組織生活的黨員需要加強監(jiān)督并建立退出機制。

中國特色社會主義法治體系由法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系共同組成。在國家治理中,法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)一起促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和法治化。同時,由于基層黨建工作具有復(fù)雜性和時代性,為解決黨內(nèi)法規(guī)實施的“最后一公里”問題,因而探索副省級城市和省會城市黨內(nèi)法規(guī)制定負(fù)有時代價值和制度價值。

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