新時(shí)代反腐敗斗爭(zhēng)中防止利益沖突制度建設(shè)路徑探析

李 芳,陳華娟

(華中師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院,湖北武漢430079)

“實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想,必須進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)?！庇绕湓趯?shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的新征程中,黨要完成自己的歷史重任,就要求必須加強(qiáng)黨的建設(shè),推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨,堅(jiān)定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。對(duì)此,十九大報(bào)告明確指出：“只有以反腐敗永遠(yuǎn)在路上的堅(jiān)韌和執(zhí)著,深化標(biāo)本兼治,保證干部清正、政府清廉、政治清明,才能跳出歷史周期率,確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。”[1]67在2018年1月召開(kāi)的十九屆中紀(jì)委二次全會(huì)上,習(xí)近平進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“要通過(guò)改革和制度創(chuàng)新切斷利益輸送鏈條?！盵2]如何通過(guò)改革和制度創(chuàng)新切斷利益輸送鏈條?這其中非常重要的就是建立完善防止利益沖突制度。從近年來(lái)發(fā)生的腐敗案例表明,很多腐敗行為背后都存在嚴(yán)重的利益沖突問(wèn)題,包括利用權(quán)力為配偶、子女等其他關(guān)系人經(jīng)商辦企業(yè)提供方便等。在發(fā)生利益沖突時(shí),公職人員可能并沒(méi)有收取賄賂,也沒(méi)有直接違反法律規(guī)定,但卻暗地里通過(guò)政策偏袒、內(nèi)部信息等途徑為自己、親屬和其他關(guān)系人提供方便。因此,雖然利益沖突行為并不都直接歸類(lèi)于腐敗,但公共生活中的許多腐敗現(xiàn)象、不正之風(fēng)等問(wèn)題的背后都有一個(gè)共同的根源,即利益沖突?？梢哉f(shuō),在反腐倡廉法規(guī)制度體系中,防止利益沖突制度是預(yù)防和治理腐敗的基礎(chǔ)性制度。改革開(kāi)放以來(lái),為了預(yù)防市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中可能出現(xiàn)的腐敗問(wèn)題,推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè),中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)防止利益沖突制度進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐,也發(fā)布了大量的關(guān)于防止利益沖突的法規(guī)制度,但總的看來(lái),防止利益沖突制度還面臨一些問(wèn)題。在新時(shí)代反腐敗斗爭(zhēng)中,要鞏固反腐斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)、奪取反腐斗爭(zhēng)壓倒性勝利,就需要進(jìn)一步思考推動(dòng)防止利益沖突制度建設(shè)的有效途徑。

1 防止利益沖突制度：預(yù)防腐敗制度的基礎(chǔ)

關(guān)于利益沖突的內(nèi)涵,在不同的學(xué)科中有著很大的差異。在政治學(xué)領(lǐng)域,目前學(xué)者在具體表述上還存在一定的差異,但就其內(nèi)涵來(lái)說(shuō),它主要是指：“發(fā)生在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家公職人員中的私人利益與公共利益的沖突行為?！盵3]331“防止利益沖突制度是國(guó)家廉政體系建設(shè)的重要支柱,是預(yù)防和治理腐敗的基礎(chǔ)性制度?！盵3]331在公共權(quán)力運(yùn)作中,公共權(quán)力的行使者是作為政治理性人參與其中的,其本身是社會(huì)的一分子,他們和普通人一樣,也有人情的一面。人的自利性決定了其在日常的工作中難免會(huì)考慮自身利益以及與自己有著密切關(guān)系人的利益,利用其掌握的公共權(quán)力謀取個(gè)人私利。

從表面看,公共權(quán)力與個(gè)人私利的沖突并不一定會(huì)導(dǎo)致腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生,但利益沖突的存在大大增加了腐敗發(fā)生的可能。因?yàn)?權(quán)力腐敗的一個(gè)重要特征就是公共權(quán)力私有化,尤其是在一些公職人員缺乏自律意識(shí)的情況下,就可能使公共權(quán)力也偏離為人民謀福利的正確軌道,不可避免地導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。從這個(gè)角度來(lái)看,防止利益沖突制度就相當(dāng)于一種觸發(fā)機(jī)制,是腐敗行為的預(yù)防性制度,即圍繞權(quán)力和利益之間的關(guān)系,作出合理的制度設(shè)計(jì),以阻斷權(quán)力腐敗的通道,鏟除公職人員以權(quán)謀私的土壤。在實(shí)踐中,為了防止可能出現(xiàn)的利益沖突,加強(qiáng)反腐敗制度建設(shè),國(guó)外很多國(guó)家都建立了這方面制度,如加拿大就專(zhuān)門(mén)制定了《公職機(jī)關(guān)利益沖突和離職規(guī)則》。其他很多國(guó)家在相關(guān)制度中也都對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定,如日本的《國(guó)家公務(wù)員倫理法》、韓國(guó)的《公職人員倫理法》等也都對(duì)此作了規(guī)定[4]?？傊?目前,防止利益沖突制度已經(jīng)成為很多國(guó)家反腐倡廉的主要制度之一,并且“隨著這一制度的不斷完善,其在防止腐敗方面的功效日益明顯,防止利益沖突也逐漸從政府機(jī)構(gòu)走向其他部門(mén),如私營(yíng)部門(mén)、非政府部門(mén)等,成為創(chuàng)造廉政國(guó)家的一個(gè)關(guān)鍵制度”[5]118。

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,重人情、重關(guān)系是中國(guó)文化的重要特征之一。改革開(kāi)放以來(lái),盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展擴(kuò)大了人們的交往空間,改變了人們的交往方式,提高了人們的規(guī)則意識(shí)和法治意識(shí),但是也應(yīng)該看到,時(shí)至今日,遇事找關(guān)系的思維方式依然普遍存在。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言,其生活環(huán)境就是由“工作圈”和“生活圈”組成的,一些領(lǐng)導(dǎo)干部在行使公共權(quán)力的過(guò)程中也會(huì)自覺(jué)、不自覺(jué)地考慮到與自己有各種“關(guān)系”的人。有的領(lǐng)導(dǎo)干部在思想深處認(rèn)為“多個(gè)朋友多條路”,奉行“熟人好辦事”的觀點(diǎn),在日常工作中特別注意利用職權(quán)編織各種關(guān)系網(wǎng)。這種情況很容易在觀念上和行為上導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部的利益沖突,當(dāng)利益沖突情境激起領(lǐng)導(dǎo)干部作為政治理性人的自利本性時(shí),就可能導(dǎo)致腐敗的發(fā)生。從現(xiàn)實(shí)中看,有的黨員干部正是在種種的“關(guān)系圈”中混淆了“公”與“私”的界限,只講“朋友交情”不講法規(guī)制度,最終陷入腐敗犯罪的深淵,同時(shí)也使得公共權(quán)力的運(yùn)行偏離為民眾服務(wù)的軌道。正是基于此,習(xí)近平指出：“同學(xué)、同行、同鄉(xiāng)、同事等小圈子也值得警惕……有的這種聚會(huì)里面有潛規(guī)則。”[6]76-77“有些干部聚在一起,搞個(gè)同鄉(xiāng)會(huì)、同學(xué)會(huì),一段時(shí)間聚一下……這種聚會(huì)最好不要搞,這種飯最好不要吃?！盵7]26在黨的十九大報(bào)告中,習(xí)近平進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)決防止和反對(duì)宗派主義、圈子文化、碼頭文化”[1]63,并強(qiáng)調(diào)要：“強(qiáng)化不敢腐的震懾,扎牢不能腐的籠子,增強(qiáng)不想腐的自覺(jué),通過(guò)不懈努力換來(lái)海晏河清、朗朗乾坤?！盵1]67總之,要預(yù)防和反對(duì)腐敗,營(yíng)造風(fēng)清氣正的生態(tài)環(huán)境,就必須最大限度地把各種“關(guān)系”與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)行為隔離開(kāi)來(lái),尤其在新時(shí)代條件下反腐倡廉建設(shè)中,要鞏固反腐敗的壓倒性態(tài)勢(shì)、奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利,必須注重完善防止利益沖突制度。這也是新時(shí)代反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)的一個(gè)重要著力點(diǎn)。

2 改革開(kāi)放以來(lái)防止利益沖突制度的探索及其現(xiàn)狀分析

實(shí)際上,改革開(kāi)放以來(lái),針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能導(dǎo)致的利益沖突問(wèn)題,中國(guó)共產(chǎn)黨人在防止利益沖突制度建設(shè)方面進(jìn)行了積極的探索。

2.1 相關(guān)的法規(guī)制度主要包括五大方面

2.1.1 對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部及其家庭成員、親屬的相關(guān)規(guī)定

早在1985年,中共中央、國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》。之后,又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》《關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)退(離)休干部經(jīng)商辦企業(yè)問(wèn)題的若干規(guī)定》。20世紀(jì)90年代,隨著金融、證券行業(yè)快速發(fā)展,1993年,中共中央、國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人證券投資行為若干規(guī)定》。1997年,中共中央下發(fā)的《關(guān)于對(duì)違反〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例〉行為的處理規(guī)定》,對(duì)干部選拔任用中可能涉及與家庭成員、親屬之間的利益沖突問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。2001年發(fā)布了《關(guān)于省、地兩級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定(試行)》。2016年發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女出現(xiàn)的利益沖突情況的具體處罰措施。

2.1.2 對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部兼職的有關(guān)規(guī)定

1988年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)退(離)休干部經(jīng)商辦企業(yè)問(wèn)題的若干規(guī)定》。1989年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于清理黨和國(guó)家機(jī)關(guān)干部在公司(企業(yè))兼職有關(guān)問(wèn)題的通知》。之后,發(fā)布的相關(guān)法規(guī)制度主要有：《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和黨政機(jī)關(guān)干部從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)問(wèn)題的通知》《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》《關(guān)于對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》以及2016年中紀(jì)委發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》,規(guī)定了“違反有關(guān)規(guī)定在經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)團(tuán)體等單位中兼職”等情況的處罰措施。

2.1.3 建立了干部回避制度

建立健全干部回避制度是預(yù)防和遏制干部選拔任用中可能出現(xiàn)的不正之風(fēng)和腐敗的重要舉措,也是為保證領(lǐng)導(dǎo)干部不因親屬關(guān)系、地域等因素對(duì)公務(wù)活動(dòng)產(chǎn)生不良影響而作出一定限制性規(guī)定的干部管理制度,是防止利益沖突制度建設(shè)的重要內(nèi)容?？偟目磥?lái),關(guān)于干部回避制度,改革開(kāi)放以來(lái)發(fā)布的法規(guī)制度主要有：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》《黨政干部選拔任用工作條例》等。此外,國(guó)家法律法規(guī)也對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定,如2005年頒布的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的回避作了明確的規(guī)定。

2.1.4 對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部工作可能出現(xiàn)的利益沖突情況的規(guī)定

1980年,中紀(jì)委發(fā)布了《關(guān)于杜絕接待工作中不正之風(fēng)的通知》。1984年發(fā)布了《關(guān)于重申嚴(yán)禁接待工作中不正之風(fēng)的通知》。之后,又相繼發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)禁對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部請(qǐng)客送禮的通知》《關(guān)于簡(jiǎn)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部外出活動(dòng)接待工作的若干規(guī)定》《關(guān)于堅(jiān)決制止干部用公款旅游的通知》《關(guān)于對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在國(guó)內(nèi)交往中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》《關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》等;十八大以來(lái),又制定了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定、六項(xiàng)禁令》等。所有這些對(duì)于推進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè),對(duì)于防止利益沖突都起到非常重要的作用。

2.1.5 涉及領(lǐng)導(dǎo)干部各種社會(huì)關(guān)系方面防止利益沖突制度

早在1981年7月,中紀(jì)委發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)肅黨紀(jì),杜絕“關(guān)系戶(hù)”不正之風(fēng)的通告》。之后,2002年中共中央紀(jì)委、中共中央組織部、總政治部又發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部不得參加自發(fā)成立的“老鄉(xiāng)會(huì)”“校友會(huì)”“戰(zhàn)友會(huì)”組織的通知》。上述規(guī)定,進(jìn)一步擴(kuò)大了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行為的限制范圍。

總的看來(lái),改革開(kāi)放以來(lái),為了防止利益沖突,黨在利益沖突制度建設(shè)方面作了積極的探索和實(shí)踐,相繼發(fā)布了一系列的黨內(nèi)法規(guī)制度。不僅如此,目前有些地方在防止利益沖突的探索中還制定了專(zhuān)門(mén)的防止利益沖突制度。如2011年浙江省紀(jì)委制定的《浙江省黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突暫行辦法》,2013年遼寧省紀(jì)委制定的《遼寧省黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突若干規(guī)定》。與此同時(shí),一些地市一級(jí)的地區(qū)如蘇州市委也制定了《蘇州市黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突暫行辦法》,威海市紀(jì)委制定了《威海市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突暫行規(guī)定》,溫州市紀(jì)委、溫州市監(jiān)察局制定了《溫州市國(guó)家工作人員利益沖突回避暫行辦法》。所有這些對(duì)于防止利益沖突制度建設(shè),預(yù)防腐敗都起到非常積極的意義。但總的看來(lái),當(dāng)前防止利益沖突制度建設(shè)還面臨一些問(wèn)題。

2.2 防止利益沖突制度建設(shè)面臨的一些問(wèn)題

2.2.1 防止利益沖突制度還有待完善

改革開(kāi)放以來(lái),雖然防止利益沖突制度在內(nèi)容上不斷豐富和完善,但總的看來(lái)依然面臨一些問(wèn)題。一是很多關(guān)于防止利益沖突的要求分散在相關(guān)規(guī)定之中,這些規(guī)定大都側(cè)重于提出禁止性的要求,規(guī)定了“不得”“不準(zhǔn)”等各種情形,而對(duì)相關(guān)的懲罰措施卻沒(méi)有加以明確規(guī)定,或者規(guī)定的不夠詳細(xì),由此也影響法規(guī)制度本身的權(quán)威性;二是有關(guān)制度的規(guī)定還有待進(jìn)一步細(xì)化。例如在收受禮品制度方面,目前,關(guān)于禁止收受禮品情形的規(guī)定不明確,也不好區(qū)分合法人情交往與不合法的人情交往。再以干部回避制度為例,《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》對(duì)公務(wù)員任職回避、地域回避和公務(wù)回避都做了規(guī)定,不過(guò)也有需要進(jìn)一步細(xì)化的地方。如關(guān)于公務(wù)回避的規(guī)定中,對(duì)“其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的”情形如何精準(zhǔn)界定?這些問(wèn)題如果不能得到很好解決,就有可能影響干部回避制度的實(shí)施效果。三是有些領(lǐng)域的防止利益沖突制度還有待強(qiáng)化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入推進(jìn)的情況下,有些領(lǐng)域發(fā)生利益沖突頻率非常高,尤其是“公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域(簡(jiǎn)稱(chēng)‘三公’領(lǐng)域)是當(dāng)前我國(guó)公共權(quán)力比較集中、利益沖突易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域”[8]。不過(guò),目前只是少數(shù)地區(qū)對(duì)“三公”領(lǐng)域防止利益沖突制度進(jìn)行了一定的實(shí)踐,這方面的法規(guī)制度還有待進(jìn)一步探索。

2.2.2 缺乏防止利益沖突的專(zhuān)門(mén)性法規(guī)制度,且制度系統(tǒng)內(nèi)部存在沖突的現(xiàn)象

總的看來(lái),不同時(shí)期制定的關(guān)于防止利益沖突制度主要針對(duì)不同時(shí)期的突出問(wèn)題,如改革開(kāi)放初期,針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商問(wèn)題,就制定了關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女經(jīng)商問(wèn)題法規(guī)制度。隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展,就有了在金融、證券業(yè)中防止利益沖突的法規(guī)制度,這些規(guī)定有很大的時(shí)效性,但也存在前瞻性、穩(wěn)定性不足的特點(diǎn)。不僅如此,由于防止利益沖突制度的相關(guān)規(guī)定主要分散在不同的法規(guī)制度之中,缺乏整體規(guī)劃,現(xiàn)有發(fā)布的法規(guī)制度在具體內(nèi)容規(guī)定方面還存在局部相互沖突的現(xiàn)象。以領(lǐng)導(dǎo)干部及其子女經(jīng)商、辦企業(yè)方面防止利益沖突制度建設(shè)而言,領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)行為是滋生腐敗的重要原因,近年來(lái)雖然國(guó)家加大查處力度,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商入股的現(xiàn)象大大減少,但是權(quán)力背后操作,尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)上的影響,為配偶、子女及其配偶以及其他親屬經(jīng)商辦企業(yè)提供便利和優(yōu)惠條件的現(xiàn)象依然存在。正因?yàn)槿绱?改革開(kāi)放以來(lái)黨非常重視加強(qiáng)這一方面的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。但是,由于不同黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)布的背景不同,具體的要求也存在著很大的差異,在實(shí)踐中也必然給黨內(nèi)法規(guī)制度的適用帶來(lái)很大的不確定性。

此外,目前防止利益沖突的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)之間也還存在不一致的現(xiàn)象。如關(guān)于干部回避制度的規(guī)定中,根據(jù)中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2014)第五十五條卻規(guī)定：領(lǐng)導(dǎo)干部“不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任縣(市)黨委和政府以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門(mén)、人民法院、人民檢察院、公安部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)成員”。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第六十八條同時(shí)規(guī)定：“選拔任用鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,由省、自治區(qū)、直轄市黨委根據(jù)本條例制定相應(yīng)的實(shí)施辦法?！钡吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》(2005)第六十九條卻規(guī)定：“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避?！盵9]16上述兩者的規(guī)定顯然存在差別,尤其《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》只是適用于縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo),但并不適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)。在實(shí)踐中,很多地方組織部門(mén)是依據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》任免干部的,以至于在實(shí)踐中往往造成黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律法規(guī)之間的沖突。

2.2.3 防止利益沖突的支撐保障體系建設(shè)有待進(jìn)一步推進(jìn)

防止利益沖突制度的有效運(yùn)行離不開(kāi)一系列的支撐保障,就黨內(nèi)法規(guī)制度來(lái)看,為了掌握領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)情況,2010年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。但《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》將報(bào)告的對(duì)象只是限定于縣處級(jí)副職以上(含縣處級(jí)副職)的干部。從實(shí)踐中來(lái)看,目前腐敗問(wèn)題不僅僅局限于較高職位的領(lǐng)導(dǎo)干部,科級(jí)甚至是村級(jí)干部也同樣有著嚴(yán)重的腐敗的問(wèn)題,尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū),“蒼蠅式”腐敗現(xiàn)象是比較突出的。在此情況下,是否需要進(jìn)一步擴(kuò)大報(bào)告的主體,如將科級(jí)干部納入到報(bào)告主體的范圍之中,是領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告制度建設(shè)中需要思考的重要問(wèn)題。不僅如此,防止利益沖突制度建設(shè)離不開(kāi)社會(huì)信用體系制度建設(shè)的有效推進(jìn)。但從當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看,目前我國(guó)社會(huì)信用制度建設(shè)還相對(duì)滯后,相關(guān)的信息平臺(tái)建設(shè)也有待進(jìn)一步推進(jìn),公職人員報(bào)告的個(gè)人和家庭金融相關(guān)信息核實(shí)不便或無(wú)法核實(shí),不利于防止利益沖突制度的貫徹落實(shí)。

3 新時(shí)代推進(jìn)防止利益沖突制度建設(shè)的路徑探析

“長(zhǎng)期以來(lái),腐敗對(duì)黨的形象破壞性最烈、殺傷力最大?！盵10]十八大以來(lái),黨中央把懲治腐敗作為重要的抓手,堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍,“老虎”“蒼蠅”一起打,形成了反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)。但是也必須看到,反腐敗斗爭(zhēng)減少存量的任務(wù)還很重。對(duì)此,十九大報(bào)告指出：“當(dāng)前,反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜,鞏固壓倒性態(tài)勢(shì)、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石。”[1]672018年1月,習(xí)近平在十九屆中紀(jì)委二次全會(huì)的講話中進(jìn)一步指出：“要推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸,嚴(yán)厲整治發(fā)生在群眾身邊的腐敗問(wèn)題?！盵2]新時(shí)代要推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨,完善預(yù)防腐敗制度,就需要針對(duì)當(dāng)前防止利益沖突制度面臨的問(wèn)題,探尋防止利益沖突制度建設(shè)的有效路徑。

3.1 完善防止利益沖突法規(guī)制度本身

如上所述,改革開(kāi)放以來(lái),我們發(fā)布了大量的防止利益沖突法規(guī)制度,但相關(guān)的法規(guī)制度還存在不完善的地方。為此,需要做到：一是完善現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度的邏輯結(jié)構(gòu)。防止利益沖突制度本身應(yīng)遵循制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行的基本要求。針對(duì)目前很多防止利益沖突制度側(cè)重于提出禁止性要求,而沒(méi)有規(guī)定明確的懲罰措施的現(xiàn)實(shí),要求我們?cè)谕七M(jìn)防止利益沖突制度建設(shè)中完善防止利益沖突法規(guī)制度的邏輯結(jié)構(gòu),即在規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部的禁止性行為的同時(shí),明確具體性的懲罰措施,以便于防止利益沖突制度的貫徹落實(shí)。二是注重對(duì)防止利益沖突加以細(xì)化。以收受禮品制度為例,可以結(jié)合新時(shí)代黨的作風(fēng)建設(shè)的實(shí)際,進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)規(guī)定,明確執(zhí)行禮品登記上交制度的受理部門(mén)和程序以及對(duì)違反制度的具體處罰措施,以此給公職人員提供清晰的制度規(guī)范,保證制度的有效貫徹落實(shí)。三是強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域的利益沖突制度建設(shè)。針對(duì)當(dāng)前“三公”領(lǐng)域利益沖突頻發(fā)、腐敗問(wèn)題容易產(chǎn)生的問(wèn)題,要對(duì)這些重點(diǎn)領(lǐng)域制定與完善防止利益沖突制度。

3.2 注重頂層設(shè)計(jì),適時(shí)制定專(zhuān)門(mén)的防止利益沖突法規(guī)制度

當(dāng)前關(guān)于防止利益沖突制度主要分散在不同的法規(guī)制度之中,不利于防止利益沖突制度的貫徹落實(shí)。雖然,目前很多地方對(duì)構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的防止利益沖突制度進(jìn)行了積極探索,但是不同地區(qū)對(duì)防止利益沖突制度的規(guī)定無(wú)論在結(jié)構(gòu)還是在具體內(nèi)容上都呈現(xiàn)出很大的差別。比如威海市紀(jì)委發(fā)布的《威海市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》)分總則、防止利益沖突的主要措施、發(fā)生利益沖突的處理和責(zé)任追究幾大部分;遼寧省紀(jì)委制定的《遼寧省黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》)分為總則、防止利益沖突的行為限制與監(jiān)督實(shí)施等部分;溫州市紀(jì)委、溫州市監(jiān)察局制定的《溫州市國(guó)家工作人員利益沖突回避暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)分為總則、行為規(guī)范、回避實(shí)施幾部分。在具體內(nèi)容上,不同地區(qū)的探索也有著很大差別。如在防止利益沖突制度主體規(guī)定方面。威海市發(fā)布的《暫行規(guī)定》適用的對(duì)象主要是副縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部。而遼寧省發(fā)布的《若干規(guī)定》規(guī)定的對(duì)象是泛指所有的黨員干部。溫州市的《暫行辦法》規(guī)定的對(duì)象則是指所有國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。不僅如此,有的地方發(fā)布的法規(guī)制度還有明顯不足。如溫州市的《暫行辦法》大都規(guī)定“不得”各種情況,沒(méi)有規(guī)定明確的處罰措施。因此,新時(shí)代推進(jìn)防止利益沖突制度建設(shè),要注重系統(tǒng)地總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),適時(shí)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的防止利益沖突法規(guī)制度,從整體上推動(dòng)防止利益沖突制度建設(shè),并為各地區(qū)防止利益沖突制度建設(shè)提供基本依據(jù)。這一制度包括以下幾個(gè)基本要求：(1)防止利益沖突的主體。(2)防止利益沖突的各種限制性行為的規(guī)定,包括任前、任中、離任的規(guī)定。(3)利益回避的具體要求。(4)利益處理,包括發(fā)生利益沖突的處理和責(zé)任追究辦法等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,需要進(jìn)一步將防止利益沖突制度上升為國(guó)家法律法規(guī),制定《防止利益沖突法》,進(jìn)一步增強(qiáng)制度的權(quán)威性。

3.3 構(gòu)筑防止利益沖突制度有效運(yùn)作的支撐基礎(chǔ)

防止利益沖突制度的有效運(yùn)行離不開(kāi)一系列支撐條件,從當(dāng)前來(lái)看,要夯實(shí)防止利益沖突制度有效運(yùn)作的基礎(chǔ)需要做到：一是完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度。在報(bào)告主體上,結(jié)合當(dāng)前干部報(bào)告制度面臨的問(wèn)題,目前可以考慮在省一級(jí)對(duì)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)加以細(xì)化,尤其是將在職的科級(jí)副職以上(含科級(jí)副職)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部納入報(bào)告的主體之中,同時(shí)明確報(bào)告的流程和要求,或者單獨(dú)制定與《規(guī)定》相配套的《關(guān)于科級(jí)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的實(shí)施辦法》,進(jìn)一步擴(kuò)大報(bào)告的主體范圍。二是加強(qiáng)防止利益沖突管理工作的信息化建設(shè)。在新時(shí)代信息化不斷推進(jìn)的條件下,防止利益沖突制度也要加強(qiáng)信息管理工作。一方面要完善領(lǐng)導(dǎo)干部信息庫(kù)建設(shè),將領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)信息,包括配偶、子女等相關(guān)關(guān)系人等事項(xiàng)錄入領(lǐng)導(dǎo)干部信息庫(kù),完善領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案和誠(chéng)信檔案。另一方面,建立健全相關(guān)電子平臺(tái)建設(shè),通過(guò)發(fā)揮“平臺(tái)+制度+科技”新型監(jiān)督模式的作用,為防止利益沖突制度提供支撐,尤其是針對(duì)當(dāng)前“三公”領(lǐng)域利益沖突頻發(fā)、腐敗問(wèn)題容易產(chǎn)生的問(wèn)題,要將公共資源交易、公共產(chǎn)品采購(gòu)、公共資產(chǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)等納入電子監(jiān)察范圍,有效遏制“三公”領(lǐng)域利益沖突問(wèn)題的發(fā)生,以此保障防止利益沖突制度的貫徹落實(shí)。三是加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)。一方面要建立制度化的誠(chéng)信文化宣傳教育機(jī)制,不斷提高民眾的誠(chéng)信意識(shí)。另一方面要加強(qiáng)誠(chéng)信制度體系建設(shè)。如建立“誠(chéng)信信息采集記載制度、失信行為處罰制度、誠(chéng)信檔案管理制度等”[11]。鼓勵(lì)有條件的地方、部門(mén)在公務(wù)員職務(wù)晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先中查詢(xún)信用記錄,進(jìn)一步減少領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中發(fā)生利益沖突的可能性,完善預(yù)防腐敗制度。

[1] 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社,2017.

[2] 習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神以永遠(yuǎn)在路上的執(zhí)著把從嚴(yán)治黨引向深入[N].人民日?qǐng)?bào),2018-01-12.

[3] 楊紹華.把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里——中國(guó)特色反腐倡廉制度創(chuàng)新研究[M].北京：中國(guó)方正出版社,2013.

[4] 唐曉清,楊紹華.防止利益沖突制度：國(guó)際社會(huì)廉政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義,2011(2)：135-139.

[5] 段龍飛,任建明.香港反腐敗制度體系研究[M].北京：中國(guó)方正出版社,2010.

[6] 中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì),中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社,2015.

[7] 中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì),中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社,2015.

[8] 楊紹華.對(duì)我國(guó)當(dāng)前“三公”領(lǐng)域利益沖突易發(fā)多發(fā)問(wèn)題的思考[J].紅旗文稿,2011(3)：32-33.

[9] 楊士秋,王京清.公務(wù)員法配套政策法規(guī)文件匯編[G].北京：黨建讀物出版社,2008.

[10]齊衛(wèi)平.中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔形象建設(shè)的思考[J].江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2017(5)：3-8.

[11]王新剛.社會(huì)主義誠(chéng)信價(jià)值觀的時(shí)代境遇及培育策略[J].學(xué)術(shù)論壇,2016(12)：55-58.