教育治理的應(yīng)然與實然

/ 廣東省深圳明德實驗學(xué)?？傂ｉL

教育治理體系變革的初心是突破單一管理主體的局限性，實行體制機(jī)制變革，更好地發(fā)揮新體制機(jī)制的優(yōu)越性，充分調(diào)動社會各界力量積極支持、參與學(xué)校辦學(xué)，充分發(fā)揮專業(yè)人士的辦學(xué)智慧，實現(xiàn)多元主體辦學(xué)，提升辦學(xué)質(zhì)量，解決越來越復(fù)雜的多元化、多層次的教育問題，以滿足人民群眾日益增長的教育需求，實現(xiàn)教育善治。

但現(xiàn)實是復(fù)雜的，教育治理的應(yīng)然狀態(tài)并不能完全轉(zhuǎn)化為實然狀態(tài)。教育治理模式的變革說到底是權(quán)力的再分配，制度的本質(zhì)是權(quán)力，建立新的治理模式就是要擴(kuò)大辦學(xué)主體的依法自主辦學(xué)權(quán)力，涉及放權(quán)、賦權(quán)、用權(quán)，在實踐中必然會遇到許多困難和阻力。因此教育治理比較現(xiàn)實的是在理想的應(yīng)然狀態(tài)和客觀的實然狀態(tài)之中達(dá)成一種平衡，即在理想的遠(yuǎn)景與現(xiàn)實的情境之間尋找一種平衡?，F(xiàn)在教育治理的研究和實踐是處于特殊歷史時期的一種研究探討、實踐摸索，確定不同治理方式之間的關(guān)系，并建立處理這些關(guān)系的合理程序，自有其積極的意義。

教育治理改革的第一步是政府放權(quán)給社會機(jī)構(gòu)

我國教育管理體制看似發(fā)生了向地方放權(quán)的變化，但這種教育管理權(quán)的重新配置并沒有從根本上改變政府的教育管理模式，教育行政部門仍然習(xí)慣于行政審批、計劃指標(biāo)、比例控制，這在一定程度上抑制了學(xué)校的辦學(xué)活力。理論上教育治理必須首先實現(xiàn)政府充分放權(quán)這樣一種應(yīng)然狀態(tài)。這樣可以實現(xiàn)學(xué)校依法自主辦學(xué)，治理體系變革設(shè)計的主要優(yōu)勢就在于實現(xiàn)依法自主辦學(xué)，體現(xiàn)在“用人自主”“用錢自主”“課程教學(xué)自主”。學(xué)校用人自主，實行契約型教師聘任方式，獨(dú)立招聘教師或解聘教師，自主制定教師薪酬制度和獎勵方案。不再受招聘教師繁瑣流程的約束，不再受平均主義大鍋飯的影響。優(yōu)秀教師進(jìn)得來，不合格教師出得去，實現(xiàn)多勞多得，優(yōu)績優(yōu)籌，可以極大地調(diào)動教師隊伍的工作積極性。再說學(xué)校用錢自主，政府的財政撥款按照生均經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)撥付給學(xué)校。學(xué)校在董事會的指導(dǎo)下建立財務(wù)章程，按照董事會、基金會通過的財務(wù)章程、采購流程自主使用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，學(xué)校的財務(wù)章程向政府財政局、教育局報備。理論上政府審計部門應(yīng)該根據(jù)學(xué)校的財務(wù)章程審計學(xué)校的經(jīng)費(fèi)使用，實現(xiàn)規(guī)范加效益的雙重效果。反之，如果政府審計部門按照一般學(xué)校所應(yīng)遵守的一切標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則來審計學(xué)校，那么學(xué)校就不能自己制定教師的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，所謂的用人自主就無法實現(xiàn)。至于學(xué)校課程教學(xué)自主，校長如果擁有充分的教育教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，那么以校長為首的管理團(tuán)隊基于國家課程標(biāo)準(zhǔn)的前提下，就可以帶領(lǐng)教師大膽實施新課程改革，課程重構(gòu)，學(xué)科重組，課堂重建，構(gòu)建適合于學(xué)生發(fā)展的課程系統(tǒng)，建設(shè)全新的課堂，建立全面的評價體系。

實然狀態(tài)常常并不理想，這與政府機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的素養(yǎng)有極大的關(guān)系。縱向看，一般而言，改革的創(chuàng)始者都有一定的格局和能力，然而政府機(jī)關(guān)人事變動之大之快，也會影響后續(xù)改革是否得以持續(xù)。橫向看，即使教育主管部門（教育局）管理理念開放，主張改革，但其他政府部門如人力資源保障局、財政局、審計局、發(fā)改委，他們是否秉持改革思想，是否支持改革，也直接關(guān)系到教育治理改革的成敗。就現(xiàn)實情況而言，多數(shù)人習(xí)慣于掌權(quán)，不習(xí)慣于放權(quán)；習(xí)慣于統(tǒng)一化、規(guī)范化管理，不習(xí)慣于個性化管理。這對領(lǐng)導(dǎo)者的治理能力帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。重要的挑戰(zhàn)之一就是原來是從上到下的等級結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在是平行的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；傳統(tǒng)的管理是命令型的，通常以指揮者的身份向?qū)W校發(fā)號施令，與學(xué)校是上下級關(guān)系，政府發(fā)指令，學(xué)校執(zhí)行指令?，F(xiàn)在教育治理改革之后，教育行政部門其實是把原本屬于自己的一部分權(quán)力交給辦學(xué)者，這無疑是困難的一步，也是制約教育綜合治理的關(guān)鍵一步。

教育治理改革的第二步是由董事會賦予學(xué)校管理團(tuán)隊權(quán)力

理論上以社會機(jī)構(gòu)為主，聯(lián)合政府相關(guān)部門代表、社區(qū)代表、社會賢達(dá)代表、家長代表、教師代表組成校董會，一般情況下校董會的實際運(yùn)作權(quán)利掌握在機(jī)構(gòu)手里，理論上董事會的權(quán)利邊界應(yīng)該是明晰的。董事會負(fù)責(zé)審核學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、高級管理人員選聘、財務(wù)狀況預(yù)算決算審核。副校長、校長助理由校長提名，董事會負(fù)責(zé)考察，從而建立以校長為首的學(xué)校管理團(tuán)隊，并賦予實實在在的學(xué)校管理權(quán)。董事會派出專業(yè)人員指導(dǎo)學(xué)校制定并審核學(xué)校財務(wù)章程和學(xué)校采購流程，年度審核學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、重點項目，審核學(xué)校財務(wù)預(yù)算、決算，請專業(yè)會計事務(wù)所審計學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用情況，同時也審計人事制度及相關(guān)流程。學(xué)校其他權(quán)力交給校長為首的學(xué)校管理團(tuán)隊。這是應(yīng)然狀態(tài)，如果這樣運(yùn)作，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)得以實實在在地體現(xiàn)，人權(quán)、財權(quán)、教育教學(xué)管理權(quán)，即包括學(xué)校發(fā)展規(guī)劃制定權(quán)、學(xué)校環(huán)境改造與文化標(biāo)識的確定權(quán)、常規(guī)教育教學(xué)的安排權(quán)、課程改革的自主權(quán)、教材讀本的自選權(quán)、教師聘用與獎懲權(quán)、學(xué)生畢業(yè)的批準(zhǔn)權(quán)、學(xué)校與社會的合作權(quán)等得到了充分的賦權(quán)，這是理論設(shè)計的理想模型。

但實然狀態(tài)并不如此簡單，這里有一個重要的變量因素需要重視，即采用了董事會、基金會這種管理形式，并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)學(xué)校自主辦學(xué)。一般來說，作為董事會、基金會的主要領(lǐng)導(dǎo)是改革的初始參與者，他們會積極改革，主動改革，支持學(xué)校自主辦學(xué)，但是具體日常管理人員是本著幫忙不添亂的心態(tài)，還是自以為掌握相關(guān)權(quán)利，也要對學(xué)校行使一定的管理權(quán)，也要干預(yù)學(xué)校的行政管理，這就會影響理論構(gòu)想是否實現(xiàn)或者實現(xiàn)的程度如何，這就直接關(guān)系到董事會、基金會是否真正賦予以校長為首的學(xué)校管理團(tuán)隊的管理權(quán)，學(xué)校是否具有真正意義上的自主辦學(xué)權(quán)。權(quán)利是個好東西，它能幫助我們實現(xiàn)自己的主觀意志，給人以成就感，喜歡權(quán)利，喜歡使用權(quán)利，幾乎是管理者與生俱來的特性，所以一般情況下權(quán)利的無條件讓渡是一件很困難的事。

教育治理改革的第三步是學(xué)校管理團(tuán)隊規(guī)范而高效地使用權(quán)力

改革學(xué)校內(nèi)部治理，理論上是通過實體建制明確權(quán)力邊界，通過程序建制明確權(quán)力程序，通過行政問責(zé)明確權(quán)力約束，從而真正建立權(quán)力自律。這種管理機(jī)制非?？茖W(xué)，學(xué)校直接面向董事會，扁平化；學(xué)校吸收借鑒企業(yè)現(xiàn)代化的管理方式，提高了效率，注重社會評價，突出社會認(rèn)可度，從而實現(xiàn)學(xué)校治理的現(xiàn)代化，極大提升學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。這是應(yīng)然狀態(tài)。但這里有一個重要因素就是校長的個人素質(zhì)，校長如果是有教育信仰、很高的職業(yè)操守、高水平的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力、很強(qiáng)的自律意識，就能保證規(guī)范而高效地使用權(quán)力，從而產(chǎn)生積極的效益；反之，則學(xué)校管理績效不佳，學(xué)校行政管理不規(guī)范?，F(xiàn)實情況下，實然狀態(tài)常常并不理想，一個重要的原因就是校長權(quán)力的邊界意識沒有真正確立，什么時候、什么場合、什么問題校長應(yīng)該行使自己的權(quán)力，什么時候、什么場合、什么問題校長無權(quán)行使相關(guān)權(quán)力，一般的校長常常搞不清楚，面對權(quán)力一不小心就會自我迷失，甚至權(quán)力膨脹，無原則地使用權(quán)力，進(jìn)而導(dǎo)致濫權(quán)，這就與初始的構(gòu)想背道而馳了。

教育治理體系變革重要的是分權(quán)，因為權(quán)利不能由某個團(tuán)體或個人所獨(dú)占，而應(yīng)當(dāng)屬于教育事業(yè)的利益攸關(guān)方，他們之間的關(guān)系是平等的合作伙伴的關(guān)系，每個主體按照既定的規(guī)則辦事，使每個人的行為高度透明，具有可預(yù)見性，這也體現(xiàn)了民主的一般精神。分權(quán)的意義在于明確政府的權(quán)力邊界，激活社會的活力；賦權(quán)的意義在于明確社會機(jī)構(gòu)的邊界，激活學(xué)校的活力；用權(quán)的意義在于明確校長的權(quán)力邊界，激活教師的活力。教育治理的實質(zhì)就是在教育系統(tǒng)的動態(tài)演化、發(fā)展過程中，持續(xù)地激發(fā)相關(guān)教育主體的活力，使其發(fā)揮最大效能和作用。而其中第一個關(guān)鍵就是要充分下放權(quán)力，包括人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)，權(quán)力下放不充分，則抑制發(fā)展活力，財權(quán)、人權(quán)與事權(quán)不匹配，則制約學(xué)校自主辦學(xué)。第二個關(guān)鍵要素就是各級各層領(lǐng)導(dǎo)者、管理者的職業(yè)品質(zhì)及其站位立場，是從長遠(yuǎn)的根本的利益出發(fā)，還是從狹隘的、短視的、甚或自私的利益出發(fā)，是站在促進(jìn)教育改革，促進(jìn)學(xué)校治理模式多元化，促進(jìn)教育事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，還是站在維持現(xiàn)有一切權(quán)力關(guān)系，維護(hù)現(xiàn)有一切制度、規(guī)則。如果是前者，改革實現(xiàn)的力度就比較大，如果是后者，改革就難以實現(xiàn)原初的構(gòu)想。