法治視角下我國體育公共服務(wù)政府責(zé)任研究

崔世君

（浙江工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院體育與軍事教學(xué)部，浙江 寧波 315012）

自從國家頒布《全民健身計(jì)劃綱要》以來，中央及各級地方政府和各相關(guān)職能部門以倡導(dǎo)公民權(quán)力、公共利益和公共服務(wù)為宗旨，以愛民、親民、便民、利民為目標(biāo)，著眼于構(gòu)建我國新形勢下的體育公共服務(wù)體系。2017年5月發(fā)布的《體育事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃》把建設(shè)健康中國和深化體育事業(yè)公共服務(wù)體系作為全面建成小康社會(huì)、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要環(huán)節(jié)。這要求政府在深化行政管理體制改革，提高政府內(nèi)在的公共服務(wù)能力與水平，加強(qiáng)服務(wù)型政府的內(nèi)功修煉的同時(shí)，對政府在為民服務(wù)中的服務(wù)能力、服務(wù)意識和責(zé)任意識提出了更高的要求。

1 體育公共服務(wù)界定和政府責(zé)任的界定

公共服務(wù)是政府或政府委托的第三機(jī)構(gòu)為滿足公民需要而提供的各種公共物品或服務(wù)，體育公共服務(wù)是公共服務(wù)的其中一項(xiàng)服務(wù)。設(shè)立體育公共服務(wù)的目的是為了維護(hù)民族的強(qiáng)體功能、保障政府執(zhí)政手段、滿足廣大人民群眾的健康狀況、改善國民身體素質(zhì)。體育公共服務(wù)是政府在行使自身行政職能在體育與健康衛(wèi)生的延伸與實(shí)現(xiàn)。

政府責(zé)任包含政府職責(zé)和政府任務(wù)兩個(gè)方面。政府職責(zé)服務(wù)型政府在行使行政職能是所應(yīng)該承擔(dān)的一種義務(wù)，政府部門和相關(guān)的公職人員本著從大眾的根本利益出發(fā)的原則，必須履行法律、國家所給予的權(quán)力和功能為人民提供必要的服務(wù)、協(xié)調(diào)體育公共服務(wù)過程中提供者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的關(guān)系與矛盾，實(shí)現(xiàn)基本公共產(chǎn)品供給與服務(wù)均等化，維護(hù)體育公共服務(wù)在實(shí)施過程中的利益分配和社會(huì)秩序的維護(hù)以及承擔(dān)因其本身未能盡職所帶來的后果。政府的任務(wù)就是以公平、公正、合理、科學(xué)、效益、效率、和諧為目的，科學(xué)運(yùn)用公共權(quán)力、公共資源的配置、公共信息的發(fā)布、公共關(guān)系的協(xié)調(diào)，采用多種形式的供給方式，最大限度地滿足全體公民體育公共服務(wù)需要。

2 政府在體育公共服務(wù)中的地位與責(zé)任

我國《憲法》規(guī)定，國家行政機(jī)構(gòu)的基本功能主要有2個(gè)方面：一是公共職能；二是政治統(tǒng)治功能。政府之所以有這樣的地位和權(quán)力，是現(xiàn)代政府與廣大人民群眾之間達(dá)成的一種政治契約，是公民集體賦予的，并且希望所賦予的政府提供高質(zhì)量、高效率、高標(biāo)準(zhǔn)、多層次、全方位的服務(wù)。毛澤東同志在黨的七大報(bào)告中明確指出：中國共產(chǎn)黨與其它政黨的明顯差別就在于緊密聯(lián)系群眾，全心全意為人民服務(wù)。鄧小平同志也在不同場合多次提出領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)的思想，“責(zé)任政府”就是鄧小平思想中國化的最好縮影，進(jìn)一步為政府在公共服務(wù)體系中的地位與責(zé)任奠定了堅(jiān)定的思想基礎(chǔ)。2015年2月習(xí)近平在《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議》上強(qiáng)調(diào)：實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢與全民族人民身體素質(zhì)緊密相連，與中國體育強(qiáng)國息息相關(guān)，并在黨的十屆四中全會(huì)上進(jìn)一步提出政府在繁榮經(jīng)濟(jì)、參與公共服務(wù)建設(shè)中的重要性，提出法治政府、執(zhí)法責(zé)任制等一系列有關(guān)政府地位和責(zé)任的重要論述。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷推進(jìn)，在新的公共服務(wù)理論的影響下，國內(nèi)廣大民眾對政府的現(xiàn)有的管理模式提出了質(zhì)疑，并要求政府對現(xiàn)有的服務(wù)體系進(jìn)行重構(gòu)。黨的十六大報(bào)告首次把公共服務(wù)列入到政府的基本職能，并在2004年明確提出在我國建設(shè)“服務(wù)型政府”的執(zhí)政目標(biāo)。

美國著名的行政管理學(xué)家斯塔林認(rèn)為政府責(zé)任是指政府能夠積極地對社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益。我國著名的政治學(xué)家蔣勁松提出：政府的責(zé)任是憲法中嚴(yán)格規(guī)定并存在的，是以政治性、法律性為基礎(chǔ)，其包含的政府責(zé)任除了需要履行其相應(yīng)的義務(wù)，還需要承擔(dān)憲法上的不利后果與影響對政府的制裁與懲罰 。公共服務(wù)區(qū)別于其它服務(wù)最關(guān)鍵的是其具備公共性、非競爭性和非排他性，而相關(guān)憲法與法律規(guī)定政府是公共服務(wù)最主要也是最重要的提供者，因此政府部門和相關(guān)公職人員都應(yīng)該遵循法律的條款，履行法律、社會(huì)、公民所要求的義務(wù)，承擔(dān)起公共服務(wù)的應(yīng)為責(zé)任。

3 我國體育公共服務(wù)政府責(zé)任體系存在的問題及成因

在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的社會(huì)中，國家的管理水平對體育公共服務(wù)的發(fā)展是至關(guān)重要的。進(jìn)入21世紀(jì)以來我們國家相繼制定和出臺(tái)了一系列有關(guān)體育公共服務(wù)的方針政策，體育公共服務(wù)也因此得以迅猛發(fā)展，然而，由于缺乏政府必須的財(cái)政預(yù)算投入、法律法規(guī)政策不完善、政策措施保障機(jī)制還欠缺、監(jiān)督管理工作不到位、責(zé)任意識和追究機(jī)制不落實(shí)等一系列問題，導(dǎo)致體育公共服務(wù)起步低、各地發(fā)展不均衡、服務(wù)體系不健全、意識比較薄弱、遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大人民群眾的體育文化需求。

3.1 缺乏政府必須的財(cái)政預(yù)算投入

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入與發(fā)展，國家、私營企業(yè)、個(gè)人和非營利機(jī)構(gòu)共同參與體育公共服務(wù)的局面已基本形成，但就現(xiàn)有的我國社會(huì)現(xiàn)狀，國家仍是體育公共服務(wù)投入的主要承擔(dān)者，而且財(cái)政投入還應(yīng)隨著社會(huì)的發(fā)展和人民群眾的需求而逐年加大。（1）財(cái)政投入不斷增加，但實(shí)際有效投入仍顯不足。據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，自從2001年7月北京成功申辦奧運(yùn)會(huì)以來，國家每年對體育公共服務(wù)財(cái)政投入的量，從2002年的88.63億元到2013年的299.08億元，增幅達(dá)330%，但從體育公共服務(wù)財(cái)政投入占GDP的比重卻從2002年的0.074%下降到2013年的0.053%，占財(cái)政支出比重更是從2002年的0.40%下降到2013年的0.21%，并且群眾性體育事業(yè)支出只占體育事業(yè)財(cái)政支出的8%～9%。（2）體育公共服務(wù)財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理。①我國東西部地區(qū)財(cái)政投入差距較大。近年來，國家加大對中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入，國家采用政府財(cái)政補(bǔ)貼的形式對中西部地區(qū)和農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)的體育公共服務(wù)進(jìn)行傾斜性資金投入，而對于體育公共服務(wù)財(cái)政的投入主要還依靠地方性投入，但我國的地方性財(cái)政投入與支出按照“量入為出”的原則，由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等種種原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平強(qiáng)弱對于體育公共服務(wù)資金的投入差距明顯，如2013年，上海、北京、廣州的人均體育經(jīng)費(fèi)為11.4元、5.3元和7.8元，而中西部地區(qū)卻少得可憐，貴州、安徽和青海分別為0.9元、0.8元和0.1元，差距十分巨大。②城鄉(xiāng)間體育公共服務(wù)資金投入差距較大。由于城鄉(xiāng)對地區(qū)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)量不同、交通信息程度不同和城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展程度等原因，各地區(qū)在不同程度上會(huì)加大城鎮(zhèn)體育公共服務(wù)方面的投入量，而自然而然地減少農(nóng)村體育資金的投入。③項(xiàng)目投入不合理。各政府部門，尤其是各地區(qū)主要負(fù)責(zé)人往往十分注重自己在職內(nèi)的政績工程，往往喜歡把有限的資金投放到一些形象性體育文化工程、體育場館建設(shè)和舉辦大型體育賽事上，而對于基礎(chǔ)性體育設(shè)施、群眾性體育活動(dòng)方面的經(jīng)費(fèi)確很少，很難做到惠之于民。

成因分析：（1）我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡原因。目前我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于初級階段，相對于體育公共服務(wù)發(fā)達(dá)國家還是明顯處于生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)、財(cái)政資金收入欠缺、人多底子薄，公共服務(wù)基礎(chǔ)相對比較差，且政府把大量的資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)發(fā)展上面，對公共事業(yè)特別是體育公共服務(wù)領(lǐng)域投入的量還是偏低，長期實(shí)施的“二元制”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致各級政府重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村、重經(jīng)濟(jì)輕服務(wù)的現(xiàn)象，再加各地政府往往把有限的資源投放到城市的體育公共服務(wù)，使城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)的差距越來越大，加速了體育公共服務(wù)事業(yè)的不均衡。（2）國家財(cái)稅投入與支出制度存在缺陷。由于我國經(jīng)濟(jì)的整體還不夠發(fā)達(dá)，國家能夠支配的財(cái)政預(yù)算還不足以滿足各地的體育公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展與需求，因此我們國家目前采用的體育公共服務(wù)事業(yè)預(yù)算和支出主要采用的還是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付稅收返還制度。而近年來由于東西部地區(qū)的發(fā)展存在著不均衡的現(xiàn)象，各地可支配的經(jīng)濟(jì)總量存在著非常大的差異，因此導(dǎo)致了地區(qū)間的體育公共服務(wù)投入差異逐步擴(kuò)大，再加上國家財(cái)政引導(dǎo)機(jī)制還不是很完善，地方政府從民間吸引體育公共服務(wù)資金的方式和渠道還是比較少，嚴(yán)重地影響了各地區(qū)的公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

3.2 政策保障及監(jiān)管機(jī)制不到位

（1）政策保障體系尚未建立。目前我國憲法尚未對公共服務(wù)方面的規(guī)范和實(shí)施制定相關(guān)的條例，現(xiàn)有的各類有關(guān)體育公共服務(wù)層面的制度主要是由國務(wù)院體育行政部門起草制定并實(shí)施的，從這些現(xiàn)有的法律法規(guī)從內(nèi)容上來看大部分是以規(guī)范競技性體育、體育場館的建設(shè)管理與運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理為主，而對于群眾性體育文化服務(wù)內(nèi)容、權(quán)益、標(biāo)準(zhǔn)等方面描述簡單粗糙，缺乏剛性的約束和統(tǒng)一的政策保障體系。（2）行政執(zhí)法和監(jiān)管機(jī)制不到位。體育公共服務(wù)在具體實(shí)施過程中需要通過法律規(guī)制進(jìn)行有效的運(yùn)行，但也存在著有法不依、監(jiān)管不全、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不嚴(yán)、違法不糾的現(xiàn)象，行政執(zhí)法意識淡薄、監(jiān)管力度不大等現(xiàn)象。

成因分析：（1）目前我國體育領(lǐng)域的法律法規(guī)在制定時(shí)民主的參與性相對比較低，造成有關(guān)體育法規(guī)的規(guī)范性、專業(yè)性、實(shí)用性和針對性不強(qiáng)，像2009年出臺(tái)的《體育法》在很多法律規(guī)范條文方面還存在著一些欠缺。（2）在制定過程中由于缺少群眾性意見，也缺少科學(xué)性的研究與分析，使群眾性體育文化服務(wù)內(nèi)容、權(quán)益、標(biāo)準(zhǔn)等方面表述不清，給后續(xù)的體育公共服務(wù)造成了一些障礙和影響。在具體實(shí)行過程中，由于政府信息傳遞、信息公開、信息透明度還存在著一些瑕疵，使許多公共服務(wù)不能貼近廣大人民群眾的意愿與需求，使體育公共服務(wù)供給與需求造成了嚴(yán)重的脫節(jié)，形成了體育公共服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重的滯后。（3）體育公共服務(wù)行政執(zhí)法與監(jiān)管由于先天法律缺陷，所以在機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督體系等方面存在著嚴(yán)重的不完善性，各地的行政法規(guī)各異使各地區(qū)間在實(shí)行相同公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)存在不應(yīng)有的差異性，給具體執(zhí)行者和享受者造成了一些阻礙和困惑。（4）體育公共服務(wù)體系缺乏有效的行政執(zhí)法和監(jiān)管機(jī)制，致使政府在政策制定、政策執(zhí)行、服務(wù)供給、績效評價(jià)等方面一直處于“裁判員與運(yùn)動(dòng)員”于一身的管理模式，一方面缺乏提供優(yōu)質(zhì)體育公共服務(wù)的初心和動(dòng)力，另一方面也難以做到有效的職能監(jiān)督。

3.3 責(zé)任意識和追究機(jī)制不落實(shí)

我國社會(huì)經(jīng)過長久的法治建設(shè)，特別是近年來在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，在全面推進(jìn)以法治國、以法治黨的社會(huì)主義制度建設(shè)中取得了一定的成效，各級政府和相關(guān)職能部門的服務(wù)意識有了明顯的提高，但是由于歷史的原因，“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象突出，社會(huì)上“官本位”的思想還是非常嚴(yán)重，以言代法、權(quán)大于法、責(zé)不罰權(quán)等思想在普通公務(wù)人員的身上還留著比較明顯的痕跡。盡管各級政府加大了公務(wù)員行政改革，提高了辦事效率，但隨著政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步推進(jìn)，我國體育公共服務(wù)供給體系呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，體育公共服務(wù)活動(dòng)形式和需求逐漸向橫向發(fā)展，呈現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的特征，各部門間的邊界更加模糊、責(zé)任更加不清、協(xié)調(diào)更加困難、績效更加低下，最終導(dǎo)致各職能部門間互相推諉、相互扯皮、推責(zé)邀功現(xiàn)象的形成，嚴(yán)重地影響了體育公共服務(wù)工作的開展。

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，行政追究機(jī)制是保障政府實(shí)現(xiàn)的重要機(jī)制之一。有責(zé)任不問責(zé)、有問題不追究，政府責(zé)任就不能得到真正的落實(shí)，要在全社會(huì)強(qiáng)調(diào)要有責(zé)任意識，特別是各級政府公務(wù)人員需要遵循“權(quán)力——責(zé)任——后果”意識，即職能人員在使用人民給予你權(quán)力的同時(shí)肩負(fù)著法律與行政責(zé)任，并需承擔(dān)自己在使權(quán)力、行為時(shí)可能產(chǎn)生的后果。如果在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中不嚴(yán)格落實(shí)追究機(jī)制，必然會(huì)影響了法律的公正性、權(quán)威性和政府部門的公信性，影響了政府公共服務(wù)的可執(zhí)行性，致使政府在履行體育公共服務(wù)責(zé)任不到位。

成因分析：體育法律責(zé)任在法律的條文中存在設(shè)置邏輯不是非常嚴(yán)密、政府行政職能定型化、體育社會(huì)組織碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，權(quán)力與責(zé)任、權(quán)益與義務(wù)之間的對應(yīng)關(guān)系不是十分清晰，問責(zé)機(jī)制在關(guān)鍵問題上缺乏規(guī)范性、科學(xué)性、合理性和有效性。在具體操作層面缺少標(biāo)準(zhǔn)化、程序化機(jī)制流程作業(yè)，在界定政府、部門和政府官員的行為時(shí)沒有明確該做什么事、應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任；不該做什么事、應(yīng)承擔(dān)什么后果，由于沒有一整套可操作的體育公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制，使我國整體的體育公共服務(wù)責(zé)任意識和執(zhí)行能力得不到提高。

缺乏科學(xué)、完善、公正的追究制度也是導(dǎo)致公共服務(wù)工作順利進(jìn)行的重要原因。追究制度不規(guī)范、監(jiān)督過程有缺陷、追究工作不到位，容易出現(xiàn)出了問題找誰問責(zé)、在哪些方面需承擔(dān)責(zé)任、在哪些問題上應(yīng)承擔(dān)后果等問題上出現(xiàn)模糊不清、模棱兩可的局面，難以做到有效監(jiān)管、有效提醒、有效遏制。另外由于監(jiān)管單位與被監(jiān)管存在著裙帶關(guān)系、責(zé)權(quán)界面不清，因此在具體監(jiān)督、管理、督促等工作時(shí)存在責(zé)任追究不徹底、不到位等現(xiàn)象，給相關(guān)工作帶來了一定的隱患，嚴(yán)重影響了追究責(zé)任機(jī)制的進(jìn)一步落實(shí)。

4 結(jié)論與建議

政府轉(zhuǎn)型將是“十三五”期間改革的關(guān)鍵，這已是職能部門和相關(guān)學(xué)者的共識。政府轉(zhuǎn)型的核心問題是如何建設(shè)成為一個(gè)具有法治性、責(zé)任性、多元性的服務(wù)型政府，而公共服務(wù)的供給和需求是擺在當(dāng)前各級政府面前急需解決的一個(gè)政治和民生任務(wù)，而體育公共服務(wù)作為公共服務(wù)體系的重要部分，作為實(shí)現(xiàn)中國夢、建設(shè)體育強(qiáng)國的重要基礎(chǔ)，政府在實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)體系中的地位和責(zé)任感將越來越重。

但目前政府在承擔(dān)體育公共服務(wù)的同時(shí)還存在著，如缺乏政府必須的財(cái)政預(yù)算投入、政策保障及監(jiān)管機(jī)制不到位、責(zé)任意識和追究機(jī)制不落實(shí)等問題，致使體育公共服務(wù)效率低下、不能滿足廣大人民群眾的健康需求和實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國健體的中華民族偉大復(fù)興的中國夢的需求。因此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)體育公共服務(wù)政府責(zé)任體系的構(gòu)建：（1）強(qiáng)化政府行政服務(wù)、行政執(zhí)法的法治環(huán)境，努力營造一個(gè)良好的體育公共服務(wù)發(fā)展法治氛圍；（2）強(qiáng)化體育公共服務(wù)意識和責(zé)任意識，加強(qiáng)職能部門責(zé)任履行能力，提高行政執(zhí)行能力，健全政府相關(guān)法律法規(guī)，努力提高政府自身的工作時(shí)效性、便民性、高效性，把提高公共服務(wù)意識、責(zé)任意識、服務(wù)水平、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)能力作為考核一個(gè)部門或每個(gè)個(gè)體工作業(yè)績的重要內(nèi)容，進(jìn)一步完善政府部門，特別是政府主要負(fù)責(zé)人的公共服務(wù)激勵(lì)與約束機(jī)制，加大激勵(lì)和懲罰力度；（3）深化行政辦事的問責(zé)機(jī)制，建立科學(xué)、規(guī)范、健全、高效的行政問責(zé)體系；四是健全監(jiān)督、追究責(zé)任機(jī)制，打造法治政府、陽光政府、廉潔政府。

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