員額制檢察官考核機制之初探

陳容容

摘 要：檢察官本身具有相同身份和資歷，但因服從上級指揮、調(diào)任，部分人員任職業(yè)務部門，部分人員任職行政崗位，因此，為保障檢察官的司法獨立性，保護檢察官的法律職務，讓檢察官不因工作崗位不同而享受不同薪酬待遇，避免內(nèi)部矛盾的滋生、檢察隊伍凝聚力的弱化，科學、合理的員額制檢察官考核機制亟待構(gòu)建。

關鍵詞：檢察官；員額制；考核依據(jù)

為推進檢察官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化，加快實現(xiàn)依法治國的偉大目標，中央自2014年3月部署開展司法體制改革，至今已落實員額制改革。但是，檢察官考核標準尚待清晰化、具體化，比如什么情況下入額檢察官將退出員額等，還需具有法定事由及法定程序。

一、檢察官員額制的現(xiàn)狀

（一）檢察官員額確定方式及計算依據(jù)

我國臺灣地區(qū)檢察官實行“以案定員”，即根據(jù)案件數(shù)量來確定各級檢察機關應配置的檢察官的員額數(shù)。實踐中，臺灣地區(qū)各級檢察機關的檢察官員額數(shù)基本依據(jù)案件多寡來確定，且每年都根據(jù)實際情況予以調(diào)整。臺灣地區(qū)這種“以案定員”的方式使得檢察官的員額數(shù)由下至上呈現(xiàn)金字塔形式，因而也被認為是一種最為公平、最為合理的方案。然而，由于案件本身的難度不盡相同，“以案定員”的方式也非絕對公平。目前，我國大陸地區(qū)根據(jù)中央要求，各地檢察官員額比例不超過政法編制的39%。

（二）員額檢察官的入選標準及選任方式

在員額制改革中，很多檢察院存在檢察長、副檢察長及其他黨組成員必然占據(jù)一個員額指標的現(xiàn)象。然而，囿于種種因素，上述領導班子很多并未接受專業(yè)的、正規(guī)的法學教育，無法保證其符合司法專業(yè)化、精英化的要求。以某縣區(qū)院為例，9名入額的檢察長（包括副檢察長）、黨組成員中。僅2名具有法學教育背景，也僅有2名有過辦案經(jīng)驗。當前，很少地區(qū)單純以考試或考核作為唯一考核方式，更多地是以將考試與考核相結(jié)合的方式作為入額考察的方式。以某縣區(qū)院為例，檢察員不需要參加考試，而助理檢察員卻需要參加考試和考核?？己瞬扇　懊裰鳒y評+業(yè)績考核”的形式進行，實行量化評分，滿分為100分，具體為民主測評（67%）+業(yè)績考核（33%）。民主測評是對被考核人員的德、能、勤、績、廉的情況予以綜合評價，占考核的67%；業(yè)績考核分由分管院領導評分（20%）、中層正職（含負責人）評分（10%）、考核組評價和業(yè)績加扣分（3%）等部分組成，業(yè)績考核重點對考察對象的政治素質(zhì)、業(yè)務素養(yǎng)、工作實績、職業(yè)操守及廉潔自律情況予以綜合評價。檢察員的考核成績即為入額遴選總成績；助理檢察員入額遴選總成績包括筆試成績和考核成績兩個部分，筆試成績占40%，考核成績占60%?？偝煽兊陀?0分的，不列為擬入額候選人推薦人選，且只有任助理檢察員滿三年以上的助檢員方可參加考試。考核主要由院領導進行評價，眾所周知，這往往不是一種司法技藝、司法倫理的考核，卻極可能是政治評價或組織評價。

二、我國檢察官原有考核制度及時弊

（一）檢察官考核制度現(xiàn)狀

目前，我國檢察官考評制度主要體現(xiàn)量化考評與目標考評的特征，是較為典型的績效考評，其突出特點是將考評標準具體化為德、能、勤、績等四個方面。最高人民檢察院在《檢察官考評暫行規(guī)定》將此進一步細分成六個方面，即檢察工作實績、思想品德、檢察業(yè)務、法學理論水平、工作態(tài)度、工作作風等，這與檢察官的職業(yè)特點和職業(yè)要求較為吻合，能夠有效減少主觀因素對考核結(jié)果的影響。但這六個方面與考評行政人員的五項內(nèi)容并不存在實質(zhì)性的區(qū)別。此外，在考評主體上，主要是部門領導和本院行政領導組成，具有明顯的內(nèi)部化特征?？荚u對象上，大多不予區(qū)分，而是進行同一管理和考評，有的只是區(qū)分單位領導、部門領導與一般工作人員，具有強烈的等級性?？荚u程序上，缺少被考評者的參與，而是由單位考評小組制定好考評計劃，然后按計劃實施，被考評者對內(nèi)容一般是不知曉的。

（二）檢察官考核制度時弊

1.考評主體內(nèi)部化

當前檢察官考評主體主要由本院行政領導、同事組成，這種考評主體的內(nèi)部化很難保證考核結(jié)果的客觀性。在同一機關內(nèi)部，領導或者同事之間若關系融洽，考核則可能流于形式；反之，則可能存在考核人員基于個人利益或者小團體利益而扭曲事實，甚至可能成為打壓他人的工具。此外，內(nèi)部人員考核可能導致被考評者為達到預期評價，不惜請客送禮、溜須拍馬，滋生不正之風。

2.考評對象同一化

檢察機關設有業(yè)務部門和綜合部門，有些檢察人員辦理案件，有些檢察人員則從事后勤保障。檢察權的多樣性導致檢察官的多樣性，現(xiàn)有考核機制卻未對不同部門、不同性質(zhì)的業(yè)務部門、不同性質(zhì)的綜合部門加以區(qū)分，而是采取同一管理、同一考評形式，導致考核機制績效導向作用被明顯弱化。

3.考評內(nèi)容不確定性

《檢察官考評暫行規(guī)定》規(guī)定的考核內(nèi)容與考評行政人員的五項內(nèi)容并不存在實質(zhì)性的區(qū)別。另外，實踐中也未對六項考核內(nèi)容進行細分、量化，可操作性不強，易造成考核結(jié)果的主觀性和隨意性。

4.考評過程缺乏互動性

客觀而言，倘若被考核者不接受考評結(jié)果，那么考核機制根本無法發(fā)揮其應有的調(diào)節(jié)作用和激勵效果。如前所述，我國現(xiàn)有檢察官考核機制缺少被考評者的互動參與，考評呈現(xiàn)單向性。考評小組大都將考評結(jié)果以書面形式通知被考評者，二者之間缺乏有效溝通，這往往導致被考評者對考核結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑。

綜上，現(xiàn)行檢察官考評制度存在極強的功利性，這種可能轉(zhuǎn)化成物質(zhì)的或政治的利益的價值取向已經(jīng)成為制約檢察官考評制度的瓶頸，只有摒除考核制度的時弊，方可使績效管理真正發(fā)揮作用。

三、外國檢察官考評機制及啟示

（一）英美檢察官考評機制

英國與美國的檢察機關較為一致地參照了公務員的考核標準對檢察官進行考評，綜合考察檢察官觀察能力、溝通能力、組織協(xié)調(diào)能力等，并將考核結(jié)果劃分為多個等級，最終升職加薪直接掛鉤不同等級的考核結(jié)果，突出考評機制的激勵導向功能。endprint

（二）德日檢察官考評機制

德國檢察官績效考核遵循公開、客觀的原則，考核涉及三大類指標：一是法律專業(yè)成績，二是個體素質(zhì)情況，三是綜合能力。除進行定期考核外，還采取實習考核、輪換崗位的中期考核及空缺職位臨時考核。該考評體系充分體現(xiàn)以人為本的特征，并且考核考評結(jié)果與職務晉升、加薪相互掛鉤。

日本通過專門設立的檢察官合格審查會對檢察官是否合格進行審查，每三年定期考核一次。在具體考核細則方面，日本也選擇了參照公務員考評制度進行?？己藢ο螳@得最高考核等級的，可以越級加薪；第二、三、四等級可以提薪；最后一級不僅不能提薪，甚至還要受到處分。

四、他國檢察官考評機制的啟發(fā)

（一）借鑒公務員考評方法

縱觀各國檢察官考核考評制度，基本都參考借鑒了一般公務員考核方式。以此為鑒，我國檢察官考核制度亦可參考公務員考評機制，結(jié)合我國員額制檢察官現(xiàn)狀，并充分體現(xiàn)檢察官業(yè)務特性，量體裁衣制定符合我國檢察機關工作規(guī)律的考核考評機制。

（二）重視考評過程控制

從上述國外檢察官考評機制，我們不難發(fā)現(xiàn)其目的都在于通過長期不間斷的考核，包括日?？荚u和年終考評、定期考核、臨時考核和中期考核等多種形式，查找檢察工作中尚存的種種問題，予以改進。對此，在充分考慮我國具體國情的基礎上，選擇性地借鑒他國檢察機關考核機制可以有效地消除我國當前檢察官考核機制的弊端。

（三）重視考核結(jié)果的有效應用

他國檢察官考核機制無不將考核結(jié)果作為檢察官升職加薪的重要依據(jù)，對績效優(yōu)秀的檢察官或加薪等獎勵，或晉升職務，將考核結(jié)果與榮譽表彰等掛鉤，激發(fā)檢察官的工作積極性，提升檢察官的責任意識。

五、我國員額制檢察官考核機制的探索

（一）考評主體多元化、社會化

根據(jù)不同的崗位職責、不同的考評指標的性質(zhì)及意義而讓不同的考評主體進行考評，有些適合由內(nèi)部人員進行考評，有些則適合由外部人士予以考評，有些適合由專業(yè)人士考評，有些則需要專門機構(gòu)進行。首先，可以參考日本設立專門的檢察官合格審查會，選擇檢察官任職地區(qū)的當事人、律師、代理人、群眾等人士組成考評小組，提高考核結(jié)果的公開度和公信力，通過外部人員參與考評，讓社會民主監(jiān)督行之有效。如，可以邀請偵查人員、審判人員、律師參與偵監(jiān)、公訴等業(yè)務崗位檢察官的考評。其次，制定統(tǒng)一、詳細的考核條例，保障審查會、考評小組依照考評條例遵循法定程序進行考核，防止被考核檢察官的合法權益遭受侵害。再次，必要時可以由上級檢察院的審查會、考評小組指導下級檢察院的考評工作，保障考核公開進行，確?？己私Y(jié)果客觀、真實。

（二）在人員分類管理的基礎上實行分類考核

目前，全國檢察機關已逐步建立檢察官、檢察官助理、書記員職務序列，已逐步組建檢察輔助人員隊伍，檢察人員分類定崗工作也在配套跟進中，檢察人員分類管理的格局已基本形成。在此基礎上，配套分類考核考評機制也應扎實跟進。從宏觀上，績效考核包括對整個工作成果的測評；從微觀上看，包括各個組織機構(gòu)及檢察人員的考核評估?？茖W、客觀、合理地根據(jù)工作職能對業(yè)務類、政務類檢察官進行考核，不僅利于變革當前考評體制中存在的弊端，還可以增強檢察機關的效能，激發(fā)檢察機關的活力和公信力。

（三）考核指標科學化、全面化

將法學專業(yè)水平和檢察職業(yè)道德考核與業(yè)績考核并重。業(yè)績考核方面，對辦案數(shù)量、案件難易程度、辦案法律效果和社會效果等業(yè)務數(shù)據(jù)進行綜合考量。在法學專業(yè)水平方面，全面測評檢察官對法律的掌握程度，撰寫的法學理論調(diào)研文章的數(shù)量，所獲得的專業(yè)表彰獎勵等各項內(nèi)容。檢察官職業(yè)道德考核中，讓多方主體參與考核，將測評小組測評、領導測評及社會人士投票測評全部列入考核成績，力求全面、客觀、公正地反映檢察官的認可度。通過全面考核，確保對政治立場堅定、工作成績突出、雙項作風過硬、社會群眾公認的優(yōu)秀檢察官予以有效激勵。

（四）基本標準明確化、清晰化

明確績效考核細則，考核時依照預先確定的標準進行分數(shù)等次的確定。劃分基本標準：輕微違反紀律的行為但尚不夠紀律處分的，因工作失職造成明顯后果的，因工作責任倒查而受到追責的，不能勝任崗位要求或因工作不努力未完成工作目標的，考核等級應認定為D級?？蓪級優(yōu)秀人數(shù)控制在檢察官人數(shù)的10%以內(nèi)，C級、D級的人數(shù)總和不得少于參加考核檢察官人數(shù)的3%。值得強調(diào)的是，在加大業(yè)績考核分值的同時，要將法學專業(yè)水平的考評提升到應有的位置。

（五）重視考評結(jié)果有效使用

當前我國檢察機關考核考評結(jié)果并未作為職務晉升、人員獎懲的主要依據(jù)，考核自然無法達到預期目的，也就無法激發(fā)檢察官的工作熱情。雖然該一問題并不能僅僅通過考評機制的改革來解決，但唯有改變當前檢察官的待遇與檢察官法律職務相脫鉤的狀況，將考核考評結(jié)果作為檢察官獎懲、晉升的依據(jù)，才能使考評機制真正產(chǎn)生激勵與約束的功能，讓考核獎懲發(fā)揮指揮棒作用。首先，參考考核結(jié)果確定檢察官等級晉升、降低或評先評優(yōu)或退出員額，確?！澳苷呱?、庸者下”。其次，參考考核結(jié)果提拔擔任檢察長、檢察委員會委員或主任檢察官。再次，通過考核結(jié)果知悉檢察官工作實績、司法行為狀況等，有針對性地輪崗換崗、改進工作。值得注意的是，囿于考核考評機制自身的局限性，切不可以考核結(jié)果作為評價檢察官工作的唯一依據(jù)，只是將其作為主要參考，查找檢察工作中尚存的種種問題，采取改進措施，提升檢察官的整體素質(zhì)。

[參考文獻]

[1]王欣、黃永茂：《國外檢察官考核考評制度之比較啟示》，江蘇大學學報（社會科學版），2013.

[2]馮仁強、楊勇：《中國檢察官考評機制的缺陷與完善思路》，社科縱橫，2006.

（作者單位： 福建省莆田市涵江區(qū)人民檢察院，福建 莆田 351100）endprint