社會(huì)主義政治發(fā)展的制度要求

韓福國(guó)

〔摘要〕社會(huì)主義政治發(fā)展構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義的重要內(nèi)涵，它要實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“人民當(dāng)家作主”和“依法治國(guó)”的有機(jī)統(tǒng)一，就必須完成中國(guó)社會(huì)治理形態(tài)的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造這一戰(zhàn)略性支撐載體，進(jìn)而才有可能實(shí)現(xiàn)“國(guó)家有效治理、政府依法管理和社會(huì)有序參與”的三個(gè)社會(huì)目標(biāo)。中國(guó)社會(huì)治理形態(tài)的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造需要基于歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治、政府管理模式、社會(huì)治理機(jī)制三個(gè)層面的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造。政治權(quán)力要與民主權(quán)威相配，才能生成結(jié)構(gòu)性營(yíng)造的中軸性要素。否則缺乏權(quán)威的政治——行政系統(tǒng)就會(huì)失去對(duì)國(guó)家治理的有效性，也會(huì)缺失人民參與所形成的政治認(rèn)同。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)主義；政治發(fā)展；十九大；現(xiàn)代社會(huì)治理形態(tài)；結(jié)構(gòu)性營(yíng)造

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D62 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2018）01-0068-10

中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大政治報(bào)告明確提出： “堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是社會(huì)主義政治發(fā)展的必然要求”，這明確地提出三者的有機(jī)統(tǒng)一構(gòu)成了“社會(huì)主義政治發(fā)展”的具體指向。

在此指向下的基本制度框架，則包括“必須堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度，鞏固和發(fā)展最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中”?！?〕它們構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義在國(guó)家層面上新時(shí)代的制度規(guī)定。但這些制度規(guī)定，需要具體的可落實(shí)的社會(huì)治理形態(tài)來(lái)進(jìn)行承接，這就對(duì)中國(guó)社會(huì)治理形態(tài)賦予了“結(jié)構(gòu)性營(yíng)造”的切實(shí)任務(wù)。

換句話說(shuō)，如果相對(duì)應(yīng)20年前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所帶來(lái)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的營(yíng)造任務(wù)而言，現(xiàn)在的治理形態(tài)的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造能否順利進(jìn)行，直接決定著社會(huì)主義政治發(fā)展的基礎(chǔ)是否能“做實(shí)”，也進(jìn)而決定著社會(huì)主義制度的順利發(fā)展和有序演化。

政治發(fā)展文獻(xiàn)一直是具有不同的解釋和觀點(diǎn)①，但可以預(yù)料， 隨著中國(guó)社會(huì)主要矛盾的形態(tài)變化，新的一輪前所未有的中國(guó)改革進(jìn)程，將大幅度地沖擊和改變中國(guó)的政治發(fā)展結(jié)構(gòu)。在社會(huì)即將發(fā)生大的轉(zhuǎn)變的時(shí)刻， 清醒的人們不能一頭扎入紛繁的具體事務(wù)之中， 既不能以世界政治發(fā)展的規(guī)律來(lái)簡(jiǎn)單地框定中國(guó)政治發(fā)展的細(xì)節(jié)，更不能過(guò)度地夸大我們政治發(fā)展的階段性和滯后性，否則就是以為中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)可以“輕輕松松”完成，可以文字上的“敲鑼打鼓”來(lái)實(shí)現(xiàn)的錯(cuò)誤，而是應(yīng)冷靜地思考這一社會(huì)主義政治發(fā)展的制度要求， 這一社會(huì)變動(dòng)會(huì)帶來(lái)什么樣的政治結(jié)構(gòu)的反應(yīng)和治理結(jié)構(gòu)的要求。

當(dāng)下以及今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我們需要根據(jù)這一要求，思考中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代需要什么樣的治理形態(tài)，進(jìn)行何種路徑上的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造。這與20年前提出的中國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的營(yíng)造〔2〕，在內(nèi)在邏輯上是一致的，但是在具體路徑和指向上發(fā)生了很大的變化。

一、中國(guó)社會(huì)主義政治發(fā)展的三個(gè)邏輯統(tǒng)一

“中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，是近代以來(lái)中國(guó)人民長(zhǎng)期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯的必然結(jié)果，是堅(jiān)持黨的本質(zhì)屬性、踐行黨的根本宗旨的必然要求?！薄?〕因此，中國(guó)政治發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)的營(yíng)造，需要基于以上三個(gè)邏輯，來(lái)實(shí)現(xiàn)三個(gè)層面上的營(yíng)造目標(biāo)——“政黨有效治理國(guó)家、政府依法履行職能、人民有序政治參與”。

“一個(gè)現(xiàn)代化中的政治體系的安定，取決于其政黨的力量?！边@是亨廷頓對(duì)發(fā)展中國(guó)家的政治發(fā)展的總結(jié)，但其邏輯的依據(jù)是“一個(gè)強(qiáng)大的政黨能使群眾的支持制度化”。〔4〕反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果現(xiàn)代化進(jìn)程中的政黨無(wú)法把群眾的支持制度化（institutionalization），那么政治體系的“安定”就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

在社會(huì)主義政治發(fā)展的基本結(jié)構(gòu)中，雖然歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯，不能與三個(gè)結(jié)構(gòu)性營(yíng)造的目標(biāo)一一簡(jiǎn)單地對(duì)應(yīng)，但是一個(gè)基本的解釋是：政黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特定的歷史發(fā)展的邏輯，這構(gòu)成了執(zhí)政合法性建構(gòu)的基本依據(jù)，它需要實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家治理也是歷史發(fā)展所需，也是其執(zhí)政的重要基礎(chǔ)；而現(xiàn)代政治發(fā)展的理論邏輯則需要現(xiàn)代政府必須依照“法治”和“規(guī)章”進(jìn)行管理，提供社會(huì)主義政治發(fā)展的有效政策資源；社會(huì)自身結(jié)構(gòu)的營(yíng)造，要采取“自治”和“共治”的協(xié)商民主路徑，實(shí)現(xiàn)各個(gè)階層的人民有序政治參與。三個(gè)邏輯的統(tǒng)一，決定著能否實(shí)現(xiàn)“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的根本目標(biāo)。

“世界上沒(méi)有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會(huì)政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來(lái)抽象評(píng)判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國(guó)政治制度模式。要長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化，保證人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面?！薄?〕

事實(shí)上，也沒(méi)有一個(gè)制度能照搬成功，我們過(guò)去照搬蘇聯(lián)的實(shí)踐也帶來(lái)大量的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，因?yàn)橹袊?guó)不是前蘇聯(lián)或者任何其他國(guó)家。在某種意義上，“制度照搬”不是一個(gè)意愿的問(wèn)題，而是一個(gè)在事實(shí)上“無(wú)法落地”的問(wèn)題。作為“騎在馬背上的世界精神”〔6〕的拿破侖也無(wú)法將法國(guó)制度強(qiáng)加給西班牙人。但是，毫無(wú)疑問(wèn)，制度的具體程序、方法、技術(shù)和實(shí)踐案例，是解決中西民主爭(zhēng)論的最好方式。

中國(guó)社會(huì)治理形態(tài)的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造，直接關(guān)系到社會(huì)主義政治發(fā)展的中軸性制度能否落地，以及如何落地的問(wèn)題。這是歷史邏輯與實(shí)踐邏輯能否統(tǒng)一理論邏輯的關(guān)鍵點(diǎn)。它既要堅(jiān)持民主的邏輯，還要實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家有效治理的歸宿，又要體現(xiàn)社會(huì)自治和共治的演化訴求， “社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化”就構(gòu)成了一個(gè)制度建設(shè)的中軸性規(guī)則體系。

通過(guò)分析， 可以得出一個(gè)基本的判斷： 現(xiàn)在需要的是對(duì)治理形態(tài)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整和營(yíng)造。僅作局部的治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整己不能解決問(wèn)題，各項(xiàng)局部的治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整目前已經(jīng)累積起來(lái)， 需要有更為宏觀的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造來(lái)將它們“捏成一體”。毫無(wú)疑問(wèn)，如果一個(gè)國(guó)家的制度和政治實(shí)踐之間的落差不斷增加，導(dǎo)致了民眾的不滿甚至怨恨，就會(huì)帶來(lái)無(wú)法遏制的政治衰敗（political decay），造成中國(guó)40年來(lái)一直追求的政治發(fā)展（political development）的反面。endprint

二、社會(huì)主義民主政治的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造：國(guó)家的有效治理

中國(guó)社會(huì)經(jīng)過(guò)40年的持續(xù)的改革開(kāi)放，從一定的角度觀察，可以將其視為社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和民主政治結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面是否發(fā)生了對(duì)稱(chēng)性變革的過(guò)程。

任何社會(huì)的大幅度變遷， 首先都會(huì)對(duì)一定社會(huì)的政治權(quán)力配置結(jié)構(gòu)提出要求。在社會(huì)發(fā)展的不同階段，在不同的社會(huì)中，在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和道德等發(fā)展的不同水平上，社會(huì)發(fā)展向政治發(fā)展提出的要求是不同的。合理的政治發(fā)展戰(zhàn)略要判明這些基本的要求是什么，這樣才能順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，有效地推進(jìn)政治發(fā)展。

中國(guó)的改革開(kāi)放向政治發(fā)展提出的基本要求是： 滿足社會(huì)結(jié)構(gòu)大幅度變動(dòng)導(dǎo)致的利益分化，有效整合社會(huì)發(fā)展中滋生的各種要求，按照中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的基本目標(biāo)，制定確定和適當(dāng)?shù)恼?，平衡各種政治關(guān)系以保持動(dòng)態(tài)的政治穩(wěn)定，推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程的持續(xù)進(jìn)步，避免各種歷史倒退和激烈動(dòng)蕩。

經(jīng)過(guò)40年改革開(kāi)放的推進(jìn)，中國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)在資源配置中已經(jīng)發(fā)揮了決定性的作用，雖然還有許多的政府和市場(chǎng)間關(guān)系的不清晰，這也向中國(guó)政治體制的深化改革提出了新的要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效性可以帶來(lái)一定程度的合法性，因?yàn)槊裰鲊?guó)家的治理績(jī)效可以通過(guò)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的承諾實(shí)現(xiàn)和能力提升來(lái)衡量，但長(zhǎng)期的治理有效性，必然要求制度的整體性，這首先就是社會(huì)主義民主的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造。

1. 民主政治的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造

社會(huì)主義民主政治的發(fā)展， 在推進(jìn)社會(huì)主義整個(gè)政治發(fā)展形態(tài)的過(guò)程中， 有著特別重要的地位，因?yàn)樯鐣?huì)群體利益的滿足、政府決策的科學(xué)化、政治發(fā)展的穩(wěn)定， 均聯(lián)系著民主政治的具體呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)。

中國(guó)改革開(kāi)放的推進(jìn)，引起了基層黨建形態(tài)、政府的組織結(jié)構(gòu)和行政功能的諸種不適，如黨建嵌入的困境、宏觀調(diào)控能力的弱化、各種管理體制的重疊、中央和地方政府關(guān)系的結(jié)構(gòu)性失衡，干部人事制度的滯后等等。所有這些呈現(xiàn)來(lái)的治理能力不足的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上都刻畫(huà)了一個(gè)命題： 社會(huì)主義民主政治結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性問(wèn)題。改革開(kāi)放不久，鄧小平就準(zhǔn)確地概括了這一結(jié)構(gòu)性困境：“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步， 都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展， 阻礙四化的成功。”〔7〕“重要的是政治體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，所以不搞政治體制改革就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果， 不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)?！薄?〕經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)演化的深入，日益向中國(guó)政治體制改革提出了新的要求，這一要求也會(huì)變得越來(lái)越迫切。

社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化均是有效治理的平臺(tái)和載體。隨著對(duì)這個(gè)問(wèn)題的體認(rèn)， 需要認(rèn)真思考的一個(gè)重要問(wèn)題是：社會(huì)主義民主政治在中國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有何作用？民主政治的權(quán)力結(jié)構(gòu)要適應(yīng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展，該如何采取何種方式來(lái)組織和建構(gòu)？ 民主政治運(yùn)作的原則和目的應(yīng)該是什么？這些問(wèn)題一直存在于中國(guó)的政治發(fā)展當(dāng)中，但是目前尤其需要仔細(xì)地思考和審慎地營(yíng)造。

關(guān)于社會(huì)主義民主政治的具體結(jié)構(gòu)應(yīng)該如何營(yíng)造，各種觀點(diǎn)紛紛揚(yáng)揚(yáng)， 生動(dòng)地反映了中國(guó)社會(huì)經(jīng)過(guò)40年改革后， 歷史、社會(huì)、文化條件發(fā)生了巨大的變化， 社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變向政治體制提出了更現(xiàn)實(shí)的迫切民主要求： 政治體制以及由它確定的民主結(jié)構(gòu)，能否在“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”下一步的發(fā)展中，起到強(qiáng)大的推動(dòng)作用， 將在很大程度上制約著中國(guó)現(xiàn)代化能否走出“初級(jí)階段”。

同時(shí)， 在“社會(huì)主義民主政治”的內(nèi)涵到底應(yīng)包括什么具體結(jié)構(gòu)的討論中，體現(xiàn)出來(lái)的普遍憂慮和關(guān)注也深刻地表明， 在社會(huì)新舊體制和新舊結(jié)構(gòu)交替之際，社會(huì)沖突、結(jié)構(gòu)矛盾、利益錯(cuò)節(jié)、發(fā)展失衡等諸多問(wèn)題也相隨產(chǎn)生，作為社會(huì)調(diào)控系統(tǒng)的政治和行政系統(tǒng)能否迎接挑戰(zhàn)，將決定中國(guó)特色社會(huì)主義的“新體制”和“新秩序”能否牢固地、順利地建立起來(lái)，以及“中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”最終能否完善起來(lái)。

因此，完善健全中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)體制就構(gòu)成了一個(gè)核心任務(wù)，即通過(guò)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)體制及其與政府、其他黨派、社會(huì)、企業(yè)等的嵌入式互動(dòng)關(guān)系，來(lái)提升政治領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)能力，這是檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)體制能否長(zhǎng)期存在的基礎(chǔ)，也是支撐政府管理的資源有效整合的基礎(chǔ)。同時(shí)，通過(guò)對(duì)黨與政府、政府與企業(yè)、國(guó)家與社會(huì)、中央與地方、干部與群眾等關(guān)系的優(yōu)化，來(lái)營(yíng)造整個(gè)政治權(quán)力關(guān)系的多中心的合作機(jī)制等等，這構(gòu)成支持民眾進(jìn)行有序的社會(huì)政治參與的政治載體。

任何社會(huì)在其發(fā)生快速變化的階段，均需要有與這種變革相適應(yīng)的民主政治結(jié)構(gòu)。社會(huì)結(jié)構(gòu)與民主結(jié)構(gòu)是相輔相成、相互制約的關(guān)系。在很多場(chǎng)合， 兩者是相互適應(yīng)的；但是在社會(huì)結(jié)構(gòu)和民主結(jié)構(gòu)各自發(fā)生變革時(shí)，它們之間的關(guān)系就需要做出調(diào)整。要滿足這個(gè)要求，就要對(duì)政治體制進(jìn)行改革，需要通過(guò)社會(huì)主義的民主政治關(guān)系調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2.國(guó)家有效治理中的調(diào)控方式轉(zhuǎn)型

民主政治結(jié)構(gòu)直接影響到“政治-行政”在國(guó)家治理體系中的運(yùn)行方式， 形成了“政治-行政”體制的社會(huì)調(diào)控行為。從民主結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，國(guó)家治理中的“政治-行政”調(diào)控方式已經(jīng)在實(shí)際的社會(huì)形態(tài)中發(fā)生了以下的變化①，這些變化是當(dāng)下中國(guó)正在迅速發(fā)生的變化，也是今后中國(guó)國(guó)家治理能否有效現(xiàn)代化的關(guān)鍵， 或者說(shuō)是能否帶來(lái)國(guó)家治理能力提升的可能性：

（1）從“自上而下”式調(diào)控走向“自上而下與自下而上相結(jié)合”式調(diào)控：過(guò)去集中于有限的公共事務(wù)并主要是通過(guò)政治手段進(jìn)行管理，現(xiàn)在大規(guī)模的社會(huì)事務(wù)大量地進(jìn)入了國(guó)家調(diào)控系統(tǒng)，原有的“政治-行政”體制的調(diào)控空間顯得應(yīng)對(duì)能力不足，從而產(chǎn)生了治理能力的低效，甚至結(jié)構(gòu)性失衡，這就需要“上下結(jié)合”的互動(dòng)式國(guó)家治理路徑。

（2）從“單中心-集權(quán)式”調(diào)控走向“多中心-分權(quán)式”調(diào)控：過(guò)去中國(guó)政治體制主要采用集權(quán)方式統(tǒng)一管理，現(xiàn)在需要把權(quán)力分散到社會(huì)各個(gè)層次的治理結(jié)構(gòu)中去，采用授權(quán)地方政府層面進(jìn)行多中心方式的社會(huì)調(diào)控格局。endprint

（3）從“直接-命令式”調(diào)控走向“間接-合作式”調(diào)控：過(guò)去的“政黨-政府”結(jié)構(gòu)直接決定社會(huì)林林總總的各項(xiàng)事務(wù)，現(xiàn)在需要采取間接方式的控制，采用與社會(huì)多元主體進(jìn)行政治合作、公共服務(wù)外包、公共決策的參與，形成居中調(diào)控。

（4）從“具體-細(xì)節(jié)式”調(diào)控走向“宏觀-大局式”調(diào)控： 過(guò)去中國(guó)政治調(diào)控介入到了國(guó)民經(jīng)濟(jì)每一個(gè)具體部門(mén)和社會(huì)民眾生活的每一個(gè)組織內(nèi)部， 現(xiàn)在需要側(cè)重于總體社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)控，學(xué)會(huì)宏觀調(diào)控的現(xiàn)代治理方式。

（5）從“垂直-集中式”調(diào)控走向“橫向-協(xié)作（同）式”調(diào)控：傳統(tǒng)的縱向“一竿子插到底”的集中式管理的基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了改變，現(xiàn)在中國(guó)發(fā)展出了橫向的政府間協(xié)調(diào)，尤其是不同的區(qū)域之間、不同政府之間、不同政府組織之間的治理協(xié)作（同）。

（6）從“維穩(wěn)-被動(dòng)式”調(diào)控走向“動(dòng)態(tài)-平衡式”調(diào)控：過(guò)去重點(diǎn)在維護(hù)一個(gè)表面上的穩(wěn)定的社會(huì)狀態(tài)，不再追求一個(gè)簡(jiǎn)單維穩(wěn)取向的靜止格局，現(xiàn)在更注重推動(dòng)社會(huì)的全面動(dòng)態(tài)均衡和多元快速發(fā)展。

（7）從“規(guī)制式”調(diào)控走向“驅(qū)動(dòng)式”調(diào)控：過(guò)去整個(gè)國(guó)家的行政體制著力按照中央層級(jí)制定的一致化的全國(guó)規(guī)范進(jìn)行社會(huì)規(guī)制，并控制所有的社會(huì)子系統(tǒng)不游離政治規(guī)范系統(tǒng)， 重點(diǎn)在對(duì)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的具體組織方式進(jìn)行管制；現(xiàn)在更強(qiáng)調(diào)在日新月異的社會(huì)生活中不斷更新管理規(guī)范和管理手段，不斷迎接來(lái)自社會(huì)的新挑戰(zhàn)，要求社會(huì)運(yùn)動(dòng)成為社會(huì)發(fā)展的主要推動(dòng)力量。

（8） 從“內(nèi)向封閉式”調(diào)控走向“外向開(kāi)放式”調(diào)控：過(guò)去中國(guó)主要是在一個(gè)相對(duì)封閉的社會(huì)內(nèi)進(jìn)行國(guó)家內(nèi)部事務(wù)的管理，通過(guò)組織化權(quán)能——“硬權(quán)力”推動(dòng)管理，受到國(guó)際因素的影響比較小；現(xiàn)在中國(guó)卻是在一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)中進(jìn)行調(diào)控， 需要通過(guò)更多的“軟權(quán)力”來(lái)推動(dòng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)，不僅要遇到來(lái)自國(guó)際環(huán)境的重重挑戰(zhàn)， 而且還要主動(dòng)地介入國(guó)際社會(huì)，交流中國(guó)的可能的“智慧”和“經(jīng)驗(yàn)”。

三、政府管理模式的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造：依法履行職能

原有體制的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變， 要求行政管理的運(yùn)行方式作出相應(yīng)的變革，其中的基本原因在于原有體制的特性。原有體制的基本特征是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制引起的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下， 社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)成是高度集中的。這種集中的體制特點(diǎn)可以大致概括如下：“黨政一體化、政經(jīng)一體化、政治一體化、政社一體化”。原有體制下的行政管理權(quán)力的結(jié)構(gòu)是以這樣的社會(huì)總體結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的。

40年改革，使原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了令人矚目的轉(zhuǎn)變， 相應(yīng)地，既有的行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)便不能與新的社會(huì)結(jié)構(gòu)相銜接，在體制、程序、功能、權(quán)威、動(dòng)態(tài)的過(guò)程等諸方面都會(huì)出現(xiàn)“水土不服”，甚至被嚴(yán)重弱化。這樣一來(lái)，本來(lái)變革中的社會(huì)矛盾和沖突就變得異常尖銳，而應(yīng)當(dāng)起調(diào)控和控制作用的政府行政權(quán)力卻沒(méi)有找到合適的介入方位。在大力推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立的同時(shí)， 對(duì)原有行政管理體制的沖擊會(huì)更加猛烈， 更加徹底。這一客觀的有力的發(fā)展進(jìn)程， 使中國(guó)政府管理模式的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造的問(wèn)題，顯得更加迫切。

民主政治對(duì)于行政管理權(quán)力的基本要求，就是一個(gè)依法行政的基本營(yíng)造性路徑和要求，前面所言的社會(huì)主義民主政治結(jié)構(gòu)的營(yíng)造之必要，蘊(yùn)含著對(duì)政府管理模式法治化的最高層面的政治要求。民主政治的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)就是政府的依法行政以及依規(guī)管理，否則，民主政治就失去了意義所在和價(jià)值所依。

1.政府管理模式的法治化營(yíng)造規(guī)則

（1）完善健全社會(huì)的立法體制的獨(dú)立性。即通過(guò)完善人民代表大會(huì)制度形成全社會(huì)主體的政治發(fā)展動(dòng)力體制。在法理和法律上，人民代表大會(huì)是政府權(quán)力的來(lái)源基礎(chǔ)，是人民合法性授予的組織，也是所有組織和個(gè)人在社會(huì)主義憲法的合憲性上進(jìn)行審查的主體。依法行政的最大基礎(chǔ)就是社會(huì)的立法體制如何具有獨(dú)立性、系統(tǒng)性和整體性。黨的領(lǐng)導(dǎo)決策一旦形成法律決策，就不能隨便更改，否則，法律就會(huì)退回到領(lǐng)導(dǎo)意志上去，形同虛設(shè)。

（2）完善健全政治決策的咨詢(xún)體制。 即通過(guò)完善政治領(lǐng)導(dǎo)方式意義上的協(xié)商民主來(lái)建成廣泛的咨詢(xún)體系，形成政府公共決策的前置性信息基礎(chǔ)。十九大報(bào)告提出一個(gè)重要的議題就是要把民主（協(xié)商民主）放在決策之前以及決策之中，換句話說(shuō)，過(guò)去那種決策之后的協(xié)商民主沒(méi)有太大的決策意義。

（3）完善健全社會(huì)的民主決策體制。在公共決策的層面上，科學(xué)民主和民主決策需要緊密配合，既要通過(guò)建立社會(huì)各個(gè)層次的，包括從社會(huì)民眾到政府決策者的成系統(tǒng)的民主決策機(jī)制，使得社會(huì)信息得以全面溝通，同時(shí)又要保證公共決策的程序化、決策流程的科學(xué)化，來(lái)保證科學(xué)決策的質(zhì)量。

（4）建構(gòu)低成本的政府管理體系。政府管理部門(mén)是公共財(cái)政支持的公共組織，低成本是現(xiàn)代政府的必然要求，中國(guó)通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員管理成本來(lái)降低行政管理成本， 將有效資源投入到社會(huì)發(fā)展本身，尤其是要警惕公共組織的自我膨脹本能，避免機(jī)構(gòu)減少而人員增多的怪現(xiàn)象。

（5）完善形成管理技術(shù)的現(xiàn)代化更新。社會(huì)管理方法、原則等推陳出新， 新的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程創(chuàng)造并呼喚著新的管理體制，而管理體制的現(xiàn)代化主要是治理技術(shù)的現(xiàn)代化，它既是從管理到治理的理念轉(zhuǎn)換，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基點(diǎn)。

2. 政府管理模式營(yíng)造的效率規(guī)則

社會(huì)發(fā)展不僅會(huì)向政治體制提出民主化的要求，而且會(huì)提出高效化的要求，這是行政管理效率化的最本質(zhì)特征。作為后發(fā)現(xiàn)代化的國(guó)家，并且已然成為第二大經(jīng)濟(jì)體的社會(huì)而言，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其需要政府具有高效率，因?yàn)樵谶@個(gè)過(guò)程中，社會(huì)的變化特別迅速，問(wèn)題也就特別復(fù)雜，社會(huì)對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的要求也就特別嚴(yán)格。政府管理的模式如不能適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)和現(xiàn)代市場(chǎng)的訴求，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就難以建立起來(lái)，或者不能依人們的單純的美好主觀愿望而建立起來(lái)。

所以，中國(guó)社會(huì)的發(fā)展向政府管理模式提出的要求是： 對(duì)應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀要求和社會(huì)確定的政治戰(zhàn)略目標(biāo)， 發(fā)揮政府行政管理的最大能量和最高藝術(shù)， 以平衡地、創(chuàng)造性地、有力地支撐著中國(guó)社會(huì)的發(fā)育。要達(dá)到這個(gè)要求，就必須有一個(gè)政府管理模式的建構(gòu)戰(zhàn)略。這個(gè)戰(zhàn)略的基本面包括：endprint

（1）建構(gòu)方位適當(dāng)?shù)男姓毮芙Y(jié)構(gòu)。即通過(guò)轉(zhuǎn)變政府管理部門(mén)的職能履行方式，來(lái)增強(qiáng)政府管理的恰當(dāng)性。政府管理模式的科學(xué)化、現(xiàn)代化、技術(shù)化和信息化，是現(xiàn)代社會(huì)治理的內(nèi)生性要求，因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)融入到整個(gè)國(guó)際交往結(jié)構(gòu)當(dāng)中。如果要提供發(fā)展的智慧和經(jīng)驗(yàn)，首先是基于管理方式現(xiàn)代化的樣本。

（2）培養(yǎng)具有現(xiàn)代品質(zhì)的管理群體。即通過(guò)實(shí)行公務(wù)員制度，形成穩(wěn)定、專(zhuān)業(yè)化、程序化、科學(xué)化的人員素養(yǎng)提升機(jī)制，而不是選拔錄用以后就缺少“終身學(xué)習(xí)”的技能提升機(jī)制。

（3）建立強(qiáng)而有力的社會(huì)監(jiān)督體制。社會(huì)主義新時(shí)代的諸多發(fā)展任務(wù)，都要通過(guò)健全法制、行政、土地、工商管理等職能部門(mén)，保證社會(huì)發(fā)展在有序而高效的范圍內(nèi)進(jìn)展。在政府高效率行政的前提下，對(duì)其職能的合法性監(jiān)督就是一個(gè)“伴隨而生”的“一體兩面”的事情，否則，一個(gè)失去社會(huì)監(jiān)督的政府權(quán)力，最終會(huì)毀損“高效率”的根本訴求。

（4）提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和增量?，F(xiàn)代政治的一個(gè)基本規(guī)律就是政府對(duì)市場(chǎng)的政策激勵(lì)和調(diào)控功能。當(dāng)政治制度的運(yùn)行不能給民眾帶來(lái)物質(zhì)的基本滿足時(shí)，再響亮的口號(hào)和美好的設(shè)計(jì)理念都顯得蒼白無(wú)力，它們動(dòng)員社會(huì)的能力將隨著實(shí)踐而衰減。中國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增量，一直構(gòu)成了合法性論證的基點(diǎn)，而發(fā)展的質(zhì)量也隨著社會(huì)階段的發(fā)展而成為另一個(gè)更為重要的政策議題。

四、社會(huì)治理機(jī)制的結(jié)構(gòu)性營(yíng)造：人民有序政治參與

回溯40年改革開(kāi)放的中國(guó)實(shí)際社會(huì)過(guò)程，對(duì)比政治民主結(jié)構(gòu)和行政管理結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)各組變量的變化幅度，不難發(fā)現(xiàn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革在程度和幅度上均快于政治民主結(jié)構(gòu)的變革。

40年間的中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，在這里包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的綜合。中國(guó)40年改革開(kāi)放先從經(jīng)濟(jì)改革入手，從農(nóng)村土地改革到城市單位組織改革，從國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)到多種企業(yè)形式構(gòu)成的商品經(jīng)濟(jì)，從以計(jì)劃分配為主到以市場(chǎng)資源調(diào)配為主，有力地改變了中國(guó)既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)。這是前無(wú)古人的改革過(guò)程，加之全面開(kāi)放及國(guó)際社會(huì)的全球化沖撞，中國(guó)社會(huì)文化心理也在革故鼎新。

40年間的中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)當(dāng)然是“且演且進(jìn)”， 而不是“停滯不前”，但與社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的速度相比，在節(jié)奏上存在著一定的落差。強(qiáng)國(guó)家始終壓制著社會(huì)領(lǐng)域，使得社會(huì)一直處于弱化的境況，也使得民眾的社會(huì)見(jiàn)解和社會(huì)情感沒(méi)有制度化的渠道得以有效而真實(shí)地表達(dá)和溝通，但改革使社會(huì)既有的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與正在形成的社會(huì)結(jié)構(gòu)漸次不相適應(yīng)，改革過(guò)程中遇到的種種困難和意外，便可證明。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將進(jìn)一步擴(kuò)大兩者間的距離，所以說(shuō)，中國(guó)政治發(fā)展需要新的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，尤其是通過(guò)實(shí)現(xiàn)人民的有序政治參與，化解和分解社會(huì)危機(jī)。只有“共建和共商”的參與，才能“共享”，而只有參與才能實(shí)現(xiàn)人民的獲得感和幸福感，進(jìn)而才能形成一個(gè)人民認(rèn)同的共同體?，F(xiàn)代社會(huì)的民眾已經(jīng)超越了“被給予式”的公共服務(wù)供給，如果民眾與政治體沒(méi)有共同體的感覺(jué)，社會(huì)意識(shí)會(huì)出現(xiàn)隔離和斷裂，會(huì)使得政治結(jié)構(gòu)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的需要。

1.社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的多元性

我們基本可把截至目前為止的中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，歸納為以下幾個(gè)方面：

（1）從相對(duì)穩(wěn)定到全面發(fā)動(dòng)。中國(guó)社會(huì)環(huán)境從相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，已經(jīng)進(jìn)入到現(xiàn)代化全面發(fā)動(dòng)的時(shí)期，因此，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)也進(jìn)入到了全面轉(zhuǎn)型的狀態(tài)。這是不以任何人的意志和設(shè)想為轉(zhuǎn)移的，這構(gòu)成了社會(huì)主義政治發(fā)展何以成構(gòu)的基礎(chǔ)性條件，政黨建設(shè)、政府管理轉(zhuǎn)型和社會(huì)自治結(jié)構(gòu)都以此為基點(diǎn)進(jìn)行各自的設(shè)計(jì)和相互回應(yīng)。

（2）從運(yùn)動(dòng)式管理到社會(huì)建設(shè)和治理。中國(guó)社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)和價(jià)值系統(tǒng)從以政治動(dòng)員式和行政運(yùn)動(dòng)式治理為基本治理方式，全面轉(zhuǎn)向以社會(huì)建設(shè)為中心，把社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理融合在一起，建設(shè)是治理的載體，治理是建設(shè)的保證，政黨和政府一直持續(xù)鼓勵(lì)公民參與政治決策和社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（3）信息載體紙質(zhì)文本到網(wǎng)絡(luò)信息化。高技術(shù)信息手段正在全面進(jìn)入社會(huì)調(diào)控過(guò)程，人們的交往方式發(fā)生了信息載體上巨變，從信息的紙質(zhì)版到網(wǎng)絡(luò)化，讓中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變，新的結(jié)構(gòu)形態(tài)也層出不窮。社會(huì)管理技術(shù)從傳統(tǒng)的紙質(zhì)統(tǒng)計(jì)迅速轉(zhuǎn)向現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)空間的信息化治理方式。

（4）社會(huì)心理的結(jié)構(gòu)化變化。中國(guó)社會(huì)心理在現(xiàn)代化大氛圍下發(fā)生轉(zhuǎn)變，尤其是新生代的人群的社會(huì)認(rèn)知方式發(fā)生了巨大的變遷，加上新經(jīng)濟(jì)的組織方式、科技方式對(duì)人們生活的改變等等，都極大地改變了社會(huì)和行政系統(tǒng)內(nèi)部的群體動(dòng)力系統(tǒng)。

2.有序政治參與的必然性

社會(huì)的快速演化，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將導(dǎo)致社會(huì)群體間的交往關(guān)系發(fā)生變更：如社會(huì)各個(gè)階層之間的關(guān)系，社會(huì)群體之間的關(guān)系，社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域之間的關(guān)系，社會(huì)人與人之間的關(guān)系。交往關(guān)系造成人們政治參與的結(jié)構(gòu)性變遷。政治發(fā)展對(duì)社會(huì)交往關(guān)系的要求是： 在社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，培育社會(huì)群體間交往關(guān)系的穩(wěn)定和積極平衡，形成有序的政治參與格局，保證社會(huì)生活和人們心理的和諧與融洽，從而確立社會(huì)秩序的穩(wěn)固的基礎(chǔ)。有序的政治參與結(jié)構(gòu)包括以下幾個(gè)方面：

（1）建構(gòu)完整的基層民主生活體系。即通過(guò)黨建的開(kāi)放式建設(shè)，嵌入社會(huì)治理形成有效引領(lǐng)；通過(guò)強(qiáng)化社區(qū)塑造和群眾自治組織發(fā)育，形成多層次民主自治；通過(guò)社會(huì)資源整合和組織聯(lián)動(dòng)形成共治結(jié)構(gòu)，通過(guò)企業(yè)民主參與形成社會(huì)經(jīng)濟(jì)民主。通過(guò)“黨建引領(lǐng)下的社區(qū)共治和社區(qū)自治格局”，塑造現(xiàn)代城市和鄉(xiāng)村共同體（community）。

（2）建構(gòu)民主參與公共決策的程序化體系。即通過(guò)“落實(shí)”公民參與公共決策的各種程序、技術(shù)和方法，使得社會(huì)主義政治參與從“口號(hào)”變成“扎扎實(shí)實(shí)”的參與制度，增加政府對(duì)民眾需求偏好的回應(yīng)性，進(jìn)而強(qiáng)化政治權(quán)力和行政權(quán)力與社會(huì)的有序關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)間的有機(jī)互動(dòng)（interaction）。

（3）發(fā)展社會(huì)群體-領(lǐng)域間的有序合作交往關(guān)系。即通過(guò)對(duì)社會(huì)主義政治發(fā)展的共識(shí)，調(diào)整各個(gè)社群之間的社會(huì)性權(quán)力關(guān)系，形成一個(gè)有序的交往關(guān)系，形成多形態(tài)的跨領(lǐng)域、跨界、跨群體的合作共享平臺(tái)（inclusive networks），建構(gòu)一個(gè)有機(jī)、有序、共享的社會(huì)體。endprint

以上所言均是一些大的方面?？傊鐣?huì)結(jié)構(gòu)新陳代謝的過(guò)程也是社會(huì)秩序新陳代謝的過(guò)程。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)， 必然以更大的力量沖擊原有的社會(huì)秩序， 走向新的社會(huì)秩序。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮下，以既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的社會(huì)秩序漸漸解體，而新的秩序在新社會(huì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)有效建立起來(lái)之前又不可能一步到位。如果整個(gè)社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)不能以較快的速度作出調(diào)適，就難以控制混亂和失調(diào)（disorders）。

因此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，要求建立新權(quán)力結(jié)構(gòu)，原有秩序的轉(zhuǎn)型要求一股力量來(lái)促進(jìn)新秩序的成長(zhǎng)。M·P·托達(dá)羅把行政管理視為發(fā)展中國(guó)家“稀缺的資源”，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家的政府注定要為國(guó)家的繁榮和幸福承擔(dān)更多的責(zé)任， 更主動(dòng)地承擔(dān)責(zé)任，必定要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到越來(lái)越大的主導(dǎo)作用?！?〕中國(guó)社會(huì)能否通過(guò)變革和調(diào)整產(chǎn)生新治理形態(tài)以支撐政治發(fā)展的結(jié)構(gòu)， 將是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否建成、現(xiàn)代化能否成功的關(guān)鍵條件之一。

五、政治權(quán)力與民主權(quán)威的匹配：治理結(jié)構(gòu)營(yíng)造的中軸性要素

在當(dāng)下中國(guó)，原有的權(quán)威隨原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的消解而面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。面對(duì)變革社會(huì)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，亨廷頓提出：“改革者不僅要比革命者更純熟地駕馭社會(huì)勢(shì)力，而且還必須更精確地控制社會(huì)的變化。他的目的是實(shí)現(xiàn)局部的變化而不是全局的變化， 是實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)的變化而不是翻天覆地的變化。”〔10〕這就是說(shuō)，中國(guó)政治發(fā)展戰(zhàn)略需要更好的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，更匹配的政治權(quán)威，更好的治理藝術(shù)。

社會(huì)主義政治發(fā)展之所以必要，在于它將服務(wù)于中國(guó)的現(xiàn)代化和民主化，服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。在社會(huì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)秩序處于過(guò)渡狀態(tài)，政治發(fā)展作為社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)器和推進(jìn)器的作用尤其重要，對(duì)中國(guó)這個(gè)超大社會(huì)來(lái)說(shuō)更是如此。“共產(chǎn)黨人向現(xiàn)代化國(guó)家提出的真正挑戰(zhàn)并不在于他們善于顛覆政府（做到這一點(diǎn)很容易），而在于他們善于創(chuàng)建政府（做到這一點(diǎn)就很難了）。他們可能沒(méi)有提供自由，但的確提供了權(quán)威；他們的確創(chuàng)造了有控制力的政府。”〔11〕

中國(guó)社會(huì)的發(fā)展，自改革開(kāi)放伊始就對(duì)政治發(fā)展提出了新要求，而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和完善，對(duì)社會(huì)主義的政治發(fā)展的結(jié)構(gòu)提出了更迫切的要求，不僅僅是權(quán)威的持續(xù)更新，而且包括社會(huì)主義社會(huì)的自由發(fā)育和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。不言而喻，要推動(dòng)社會(huì)主義的新的政治發(fā)展，需要有新的治理結(jié)構(gòu)（ New Structure of Governance）。

雖然權(quán)力和權(quán)威經(jīng)常聯(lián)系在一起， 但并不總是一致。社會(huì)結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)或者激進(jìn)式的轉(zhuǎn)變，往往會(huì)造成一種現(xiàn)象：如果與原有社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)不與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革同步轉(zhuǎn)變，原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)會(huì)繼續(xù)存在，但其權(quán)威卻漸漸“消解”。從結(jié)構(gòu)上看它與新社會(huì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展不合拍，從功能上看它與新社會(huì)結(jié)構(gòu)的治理不協(xié)調(diào)，從意識(shí)形態(tài)上看它不能同時(shí)取得社會(huì)的認(rèn)同。在這一“結(jié)構(gòu)-功能-意識(shí)”的狀態(tài)下，政治權(quán)力便無(wú)法有效引導(dǎo)和調(diào)控社會(huì)的發(fā)展。政治發(fā)展的宗旨之一， 就是通過(guò)中國(guó)當(dāng)下社會(huì)結(jié)構(gòu)性的營(yíng)造來(lái)重建政治權(quán)力的權(quán)威性，同時(shí)新治理結(jié)構(gòu)只能在政治權(quán)力具有權(quán)威形成時(shí)才能成立。因此，不能撇開(kāi)權(quán)威的構(gòu)筑來(lái)談權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革，否則是不合邏輯的，也無(wú)法營(yíng)造中國(guó)治理結(jié)構(gòu)的中軸性要素。

在現(xiàn)代人類(lèi)共同體的生活中，治理權(quán)威的空缺和虛弱會(huì)是災(zāi)難性的。如今中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的許多苗頭是令人擔(dān)憂的。這些苗頭的擴(kuò)大和惡化，將不利于中國(guó)現(xiàn)代化和民主化的實(shí)現(xiàn)，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善。但治理結(jié)構(gòu)要起到這樣的作用，必須具備權(quán)威，才能推動(dòng)社會(huì)主義政治發(fā)展的生成。

對(duì)中國(guó)這樣的超大社會(huì)，又處在社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變時(shí)期，很難想象沒(méi)有足夠的權(quán)威會(huì)有國(guó)家的有效治理結(jié)構(gòu)。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型遇到的基本挑戰(zhàn)是：舊的權(quán)力結(jié)構(gòu)固有的權(quán)威逐漸消解，難以有效地執(zhí)導(dǎo)和控制社會(huì)的快速發(fā)展；舊的權(quán)力結(jié)構(gòu)還存在， 但權(quán)威分化， 不辭而別。

任何一種政治發(fā)展結(jié)構(gòu)都建筑在一定的原則基礎(chǔ)上。古今中外，奠定政治發(fā)展的原則有多種。權(quán)威可以經(jīng)多種方式產(chǎn)生，但歸納起來(lái)無(wú)外乎兩種：民主的和非民主的。民主與權(quán)威并不是對(duì)立的。民主可以產(chǎn)生權(quán)威，民主也不反對(duì)權(quán)威。毋庸置疑， 現(xiàn)代社會(huì)和人類(lèi)精神的演進(jìn)，為政治發(fā)展確定了不能回避的目的： 社會(huì)民主化和政治民主化。現(xiàn)代民主獲得了前所未有的發(fā)展，不僅僅是歐美工業(yè)民主，中國(guó)社會(huì)主義民主也取得了前所未有的進(jìn)展。民主政治構(gòu)成了整個(gè)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史方向， 從終極目標(biāo)上來(lái)看，也必然是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的指向，當(dāng)然要發(fā)展的是適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義民主政治。

但在現(xiàn)代政治生活中，在一個(gè)追求政治民主化的國(guó)家中，權(quán)威只能通過(guò)民主體制——選舉民主和協(xié)商民主產(chǎn)生。中國(guó)面臨的困難是，由于長(zhǎng)期的忽略和高度集中的體制的長(zhǎng)期存在，尚未建立完善的社會(huì)主義民主體制，因此，中國(guó)改革目前遇到的一個(gè)緊迫任務(wù)，就是使作為社會(huì)中樞系統(tǒng)的政治系統(tǒng)重振民主權(quán)威，使得政府管理模式獲得法治權(quán)力，社會(huì)治理機(jī)制具有民眾參與途徑。

缺乏民主認(rèn)同的政治權(quán)力也會(huì)缺乏權(quán)威，這就是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的必要性，它構(gòu)成了政治權(quán)威的核心基石；而政府管理模式如果缺乏法治規(guī)則，也會(huì)使政治權(quán)力做出的政治決定流于形式，導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)對(duì)社會(huì)問(wèn)題鞭長(zhǎng)莫及，最終造成治理結(jié)構(gòu)缺乏權(quán)威；沒(méi)有權(quán)威，任何社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)都會(huì)感到力不從心。

中國(guó)目前的政治發(fā)展和以后的政治發(fā)展都必然是中國(guó)民主化的推進(jìn)結(jié)果，而政治發(fā)展也須以推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)步為目的。要形成成熟的社會(huì)主義民主體制需要新的權(quán)力結(jié)構(gòu)， 以及與之相隨的必要的權(quán)威，如果過(guò)去還不具備現(xiàn)實(shí)性和充分必要的條件，那么現(xiàn)在的一個(gè)合理選擇就是， 盡量提升現(xiàn)有的民主秩序， 并在建立新治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程中充分推進(jìn)民主化，同時(shí)控制這行政管理權(quán)力的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制， 使其發(fā)揮合目的性的功效。

推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)步，意味著在構(gòu)筑社會(huì)主義政治發(fā)展時(shí)，必然要從近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)兩個(gè)層次觀之。有些抉擇，可能近期內(nèi)管制效果不錯(cuò)，但是從歷史的發(fā)展來(lái)看， 并不利于民主的進(jìn)步。有些抉擇，近期內(nèi)可能治理效果不明顯，但長(zhǎng)遠(yuǎn)觀之確是根本。任何一次新舊社會(huì)結(jié)構(gòu)和新舊社會(huì)秩序更替的時(shí)候， 都有可能提供民主和非民主的路徑選擇。在此時(shí)刻， 尤其要堅(jiān)持既定的政治發(fā)展目的。

說(shuō)社會(huì)主義政治發(fā)展以社會(huì)主義民主進(jìn)步為目的，意味著把中國(guó)民主的形成看成是一個(gè)綜合的社會(huì)發(fā)展過(guò)程。民主體制的形成，需要有一定的歷史-社會(huì)-文化的條件。在條件沒(méi)有成熟時(shí)，選擇了民主為目的的政治權(quán)力就應(yīng)當(dāng)盡量培育和促成這些條件的成長(zhǎng)。列寧指出：“任何民主，就像一般的任何政治的上層建筑一樣（這種上層建筑在階級(jí)消滅以前，在無(wú)階級(jí)社會(huì)建立之前，是必然要存在的），歸根到底是為生產(chǎn)服務(wù)的，并且歸根到底是由該社會(huì)中的生產(chǎn)關(guān)系決定的?！薄?2〕目前階段中國(guó)政治發(fā)展和民主政治的目的應(yīng)該是為現(xiàn)代化服務(wù)， 為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)，離開(kāi)了這個(gè)政治發(fā)展的總方向，民主政治不可能得到有力的發(fā)展，而中國(guó)新治理結(jié)構(gòu)的中軸性支撐也無(wú)從建構(gòu)。

愿意嚴(yán)肅認(rèn)真地思考中國(guó)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展的人，都感覺(jué)到了構(gòu)筑政治發(fā)展的迫切性和必要性?？梢哉f(shuō)，對(duì)政治發(fā)展的認(rèn)真思量，是我們40年改革開(kāi)放取得的一條最寶貴的經(jīng)驗(yàn)或是教訓(xùn)。民主政治、政府管理和公民參與在權(quán)力與權(quán)威的關(guān)系中，構(gòu)成了一個(gè)緊密的“社會(huì)治理共同體”，則是社會(huì)主義政治發(fā)展的核心結(jié)構(gòu)。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔12〕列寧選集：第4卷〔M〕.人民出版社，1995.553.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】endprint