“間斷平衡框架”對中國政策過程的解釋力研究

李金龍+王英偉

〔摘要〕 間斷平衡框架因揉合了政策過程的漸進式平衡與短期重大間斷這兩個關鍵變量，而能夠同時對西方政策過程的漸變性和突變性進行合理、恰切的解釋。為厘清該框架在中國政策情境下是否同樣具有解釋力及有效性，選用歷史文獻考察、縱向比較分析等研究方法對中國1949年以來戶籍政策變遷的過程進行詳細梳理與總結，并運用間斷平衡框架對這一政策變遷過程進行驗證。研究發(fā)現(xiàn)：間斷平衡框架與中國的政策變遷規(guī)律基本吻合，但基于西方政策實踐的間斷平衡框架在解釋中國政策問題時也存在明顯的局限性。在決策機制層面，中國官方權威決策系統(tǒng)主導型與非官方?jīng)Q策系統(tǒng)參與型相結合的政策運行機制，有別于西方子系統(tǒng)政治與宏觀政治互動型的運作模式；在決策的影響要素層面，中國社會組織、民眾等行動者的參與也同西方利益集團和第三方議事機構的動議存在顯著差異，具有明顯的中國特征。在此基礎上提出了對間斷平衡框架的矯正意見，以期促進間斷平衡框架的本土化，增強其在中國政策語境下的解釋效力。

〔關鍵詞〕 間斷平衡框架；政策過程；解釋力；戶籍政策

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）01-0064-09

公共政策變遷的理論探索在公共管理研究領域始終占據(jù)重要地位。美國政治學家拉斯韋爾等人于20世紀50年代提出政策科學建構的設想，創(chuàng)建“階段啟發(fā)法”，從而開啟了現(xiàn)代政策科學建設時期。該方法將政策過程分為若干個階段，通常為議程設置、政策建構、政策合法化、政策實施與評估等?！?〕階段啟發(fā)法在20世紀70年代和80年代初成為一個有用的政策分析工具，學者們將復雜的政策過程分為多個階段，并在特定的階段開展了卓越的研究。然而，1980年代末期遭到學術界的猛烈批評，越來越多的學者投身到新的政策科學理論重建活動中，試圖以新的理論取代階段啟發(fā)式政策過程分析方法的地位。他們從不同視角思考并建構了一系列具有代表性的理論框架：約翰·金登的多源流框架；鮑姆加特納和瓊斯的間斷-平衡框架；保羅·薩巴蒂爾的倡導聯(lián)盟框架；施奈德的社會建構與政策設計框架以及制度理性框架、政策擴散框架等。其中，揉合了漸進式平衡與短期重大間斷的間斷-平衡框架因其對眾多的政策變遷具有較強解釋力，而被認為是對漸進式政策過程理論的重大突破，在政策研究中占據(jù)主導地位?！?〕間斷平衡框架是基于西方政治理論與實踐提出的，在解讀西方某些重大項目預算、環(huán)境政策變遷、民用核能政策演變等實際政策問題分析領域得到廣泛應用。國內對該框架的研究尚處于起步階段，且受制于中西方現(xiàn)實情景的差異，已有研究主要集中于對該框架的引述和理論性介紹，真正用于實際政策問題研究的并不多見。但該框架對中國政策變遷的解釋力究竟如何，能否在解釋中國政策問題時發(fā)揮基本功能，是否能夠成為學術界研究中國政策問題具有價值的分析框架，這都值得我們研究。本文選取中華人民共和國成立以來對政治、社會、經(jīng)濟發(fā)展具有重大影響的戶籍政策變遷案例，運用間斷平衡框架解釋戶籍政策歷史變遷中所呈現(xiàn)的政策過程，以此驗證該框架在中國情境下的解釋效力。

一、間斷平衡框架：理論淵源及核心要素

（一）間斷平衡框架的理論淵源

20世紀90年代以來，西方關于政策變遷的理論與實踐均得到較大程度的發(fā)展。根植于啟蒙理性主義和實證主義以及“經(jīng)濟人假設”的完全理性決策模型因其適用條件極為苛刻、近乎不切實際而被學術界廣為詬病。西蒙在反思和批判完全理性決策模型的基礎上構建出漸進決策模型，試圖克服完全理性決策的局限性。漸進決策模型有別于完全理性所堅信的“經(jīng)濟人”假設，而建立在“政治人”假設基礎之上?！罢稳恕彼非蟮牟⒎峭耆硇灾笇聦λ斜粨穹桨高M行成本效益對比分析后作出最優(yōu)決策，而是在有限的決策方案中作出相對滿意的決策?！?〕西蒙等人認為，既然完美的公共政策并不存在，那么變革性的政策就不能帶來政策效果的實質性變化。因此，從政策制定者的角度來講，國家政治系統(tǒng)保守天性常常偏愛現(xiàn)狀，只在需要重大變化時才進行斗爭和付出更多努力?！?〕漸進決策模型指導下的政策制定是對現(xiàn)有政策的增補和優(yōu)化，且具備較強的可行性和穩(wěn)健型特征，一度受到?jīng)Q策者關注并在決策過程研究領域占據(jù)主導地位。然而在20世紀70年代，美國受經(jīng)濟危機影響，經(jīng)濟波動幅度增大，社會形勢更加復雜，在此背景下采取增補性質的決策無法發(fā)揮其應有效用。因此，政府部門為應對危機作出公共決策的漸進性減弱，突變性增強。決策環(huán)境的變化使?jié)u進決策理論模型面臨理論和經(jīng)驗上的批判。〔5〕漸進決策模型將解釋的焦點過分集中于政策的漸進性變化，忽視了對重大政策變遷的關注，使其難以對政策過程中的間斷性變遷進行具有解釋力的論證。

為規(guī)避漸進決策模型在新形勢下的不適用性，增強政策過程理論對公共政策變遷的解釋力，弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯將進化生物學中“間斷平衡”的概念引入政策研究領域。進化生物學家古爾德和艾爾德瑞奇對達爾文所構建的漸進式物種變異解釋框架提出質疑。他們認為物種的進化是在長期緩慢的漸進性的量性變化與短時期內滅絕或更新的質性變化相交錯發(fā)生的，而非持續(xù)不間斷的量性變異。〔6〕弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯認為，政策演進的過程與古爾德等人提出的進化生物學觀點具有一定相似性，因而在其1993年著述的《美國政治議程和不穩(wěn)定性》一書中首次運用間斷平衡的思想研究政策過程問題，并在之后的理論探索中對間斷平衡框架進行了系統(tǒng)性建構。〔7〕該框架認為，政策過程通常由一種穩(wěn)定的漸進主義邏輯所驅動，但是偶爾也會出現(xiàn)不同于過去的重大變遷。一般來講，大多數(shù)政策在常態(tài)下處于平衡或停滯狀態(tài)，并不會發(fā)生劇烈變化。但不能否認，隨著危機的增多、決策者面對決策形勢的復雜化，推出重大變革性政策的密度也在逐漸增高。決策的過程是停滯和劇變互相結合、平衡期和重大間斷期相互交錯的，單一的某一個方面均無法對政策的變遷作出合理而詳盡的解釋。該框架并非集中探討純粹的漸進性政策理論或純粹的理性選擇理論某一方面的問題，而是以拓展現(xiàn)有的政策議程設置理論來對政策停頓和政策間斷問題進行討論，它因揉合了漸進和間斷兩個層面的內涵，能對眾多的公共政策變遷進行合理、恰切的理論解釋，而成為當代公共政策過程分析領域的前沿理論。endprint

（二）間斷平衡框架的核心要素

1.子系統(tǒng)政治與宏觀政治。雷德福將美國的政治系統(tǒng)區(qū)分為子系統(tǒng)政治（或次級系統(tǒng)政治）和宏觀政治。子系統(tǒng)政治是一種平衡政治，由相對分散的單一利益團體主導，但不排除子系統(tǒng)內部存在多個利益相互競爭的可能性，它在總體上保持穩(wěn)定性和漸進性，并不會對政策過程產生大的擾動。宏觀政治則是一種間斷政治，是由總統(tǒng)和國會等高層次、強統(tǒng)合能力且對宏觀性的政策變化起著主導作用的政治要素組成，其中包含了政策發(fā)生大規(guī)模變遷、政策過程出現(xiàn)重大間斷等要素，呈現(xiàn)一個正向反饋的過程?！?〕眾多的政策問題往往是根據(jù)其本身的特征進入專門化的子系統(tǒng)政治范疇，在單一利益主導的子系統(tǒng)或多個利益斗爭之后，建立起具有共同話語的獨立的政策“鐵三角”或“論點小環(huán)境”。由于此時政策的微小變化只發(fā)生在“論點小環(huán)境”或利益黨團和專家議題網(wǎng)絡之中，在子系統(tǒng)內部對政策問題進行處理。因此，單一子系統(tǒng)內部的變化并不會對政策變遷造成顯著影響，政策過程也處于平穩(wěn)期。而政策的議定場所一旦轉換到統(tǒng)合能力更高的宏觀政治系統(tǒng)并對宏觀政治造成影響，就可能被重新界定并吸引更多的社會關注。宏觀政治的干預及外部力量的加入使政策問題的波及范圍必然會擴散到一個或多個子系統(tǒng)，由此為在子系統(tǒng)內部競爭失利的利益集團提供了新的出路：即被排除在政策鐵三角之外的利益集團可將社會問題上升到宏觀政治領域，借助宏觀政治系統(tǒng)的變動對已有政策的利益分配格局進行重新調整。〔9〕由此可見，政策問題處于不同的政治系統(tǒng)中，對政策過程演進的影響效力呈現(xiàn)出較大差異，而子系統(tǒng)政治中的政策問題能否被提到宏觀政治領域，在一定程度上決定了政策本身是否具有快速變化的可能性。

2.政策壟斷的建構與壟斷崩潰。政策壟斷指在政策過程中，由主要行動者相互聯(lián)結而組成的集中且封閉的體系，從而將政策制定置于一個封閉的環(huán)境中，其他的參與者被排除在政策制定活動之外，使政策變遷過程趨于緩慢抑或停滯的狀態(tài)?！?0〕其中強有力的觀念和理想是政策壟斷形成的理念支柱，同時政策壟斷所具有的清晰、穩(wěn)定的制度結構對某領域政策的制定產生重要影響?！?1〕由此，理念支撐和制度結構二者共同構成政策壟斷建構和維持的基礎，也使政策壟斷成為保持政策抗擊外界壓力，延續(xù)已有政策的強有力堡壘。但這并不意味著政策壟斷的絕對長存，且不能排除其在遭受壓力的情況下崩解破裂的可能。在壓力較小且內部穩(wěn)定的情況下，政策壟斷會成功地與壓力相抗衡，呈現(xiàn)明顯的負反饋作用（政策壟斷依然保持，不會對政策過程造成劇烈擾動）。然而當政策壟斷遭受強大壓力時，政策壟斷不足以與其對抗，而在強大壓力作用下產生的內外部矛盾已無法在壟斷子系統(tǒng)政治中得到解決，政策問題被迫進入到宏觀政治。在宏觀政治中，政策問題可能被重新界定，新的行動者在這一過程中找到了更新現(xiàn)有政策的機會。他們通過積極地介入政策問題，并參與到新規(guī)則的設定過程，以圖改變原有的力量對比，構建新的合法性機構，從而推動正向反饋過程的形成（政策壟斷崩解，政策過程朝著變革的方向發(fā)展）。在該種情況下，原政策壟斷中的獲利者也不得不對政策作出變革，轉移部分權力與新機構共享。因此，政策壟斷對政策過程的平衡起關鍵作用，而政策壟斷的崩潰則可能意味著政策的間斷。

3.政策圖景變化與注意力轉向。政策圖景是指某個公共政策被具有不同信仰及價值觀的公眾或媒體所理解并討論而形成的一種現(xiàn)象或狀態(tài)。〔12〕政策圖景一般和政策壟斷結合在一起，一個政策壟斷必然有支持其壟斷格局形成和維持的政策圖景，但當支持其壟斷的政策圖景產生矛盾和分歧并難以得到有效解決，或由此引發(fā)重大事件和造成輿論傳播導向變化時，政策壟斷便會遭到批判，壟斷狀態(tài)被打破，崩潰的可能性急劇上升。政策圖景能夠對政策壟斷產生如此巨大的影響與決策者注意力的轉向密切相關。決策者對問題優(yōu)先順序的排列是通過分配注意力的方式實現(xiàn)的，而且解決方案的選擇也同樣受到注意力配置結果的影響。〔13〕社會沖突的擴散和反對者的熱情動議（對原政策狂熱的批判）使政策反對者將注意力焦點集中于創(chuàng)設新的政策圖景。新的參與者在這一過程中被吸納到政策場域，并推動制度更新和政策變革，重大政策變遷出現(xiàn)，從而使一個或多個子系統(tǒng)被打破，新的制度和機構形成。由此可見，政策圖景的變化對注意力的轉向形成誘導，原政策壟斷被打破，政策問題進入到宏觀政治領域，在宏觀層面進行政策資源的重新配置。

二、中國戶籍政策變遷的間斷平衡框架解釋

公共利益是公共政策的邏輯起點和基本價值取向，是公共政策的本質與歸屬。中國的戶籍政策與公民個體、不同社會群體的基本利益密切相關，戶籍政策的變動在調節(jié)公共利益的配置中發(fā)揮著重要作用。自中華人民共和國成立以來，中國的戶籍政策歷經(jīng)60余年的變遷，基本上展現(xiàn)了相對長時段公共政策變化的總體特征，在反映中國公共政策變遷中具有一定的典型性、代表性?？偟膩砜?，中國戶籍政策經(jīng)歷了中華人民共和國成立初期放任自由的人口遷徙制度，到1950年代末期的城鄉(xiāng)二元結構分化、政策收緊，再到改革開放以后戶籍控制的逐漸減弱三個階段。其中，快速構建的城鄉(xiāng)二元人口分割的戶籍政策反映出政策短期的重大間斷，而戶籍政策對人口流動的放任以及限制性政策出臺后的長期漸進式變革，則反映了政策演變過程中顯著的長期漸進平衡特征。本文通過系統(tǒng)考察中華人民共和國成立以來中國戶籍政策的演變軌跡，運用間斷平衡框架解釋中國公共政策變遷歷程，以此對該框架在解釋中國政策過程時的效力作一縱向探索。

（一）政策平衡期（1949-1957年）：寬松的戶籍政策，自由的人口遷徙

1.政策壟斷的建立。中華人民共和國成立之前中國人民飽受戰(zhàn)亂之苦，成立后為民眾創(chuàng)設了一個安寧的社會環(huán)境，但成立之初城鄉(xiāng)之間的人口流動相當頻繁，社會秩序不容樂觀。受長期戰(zhàn)亂的影響，大量的城市人口逃到外地，戰(zhàn)爭結束后又返回城市；農村人口為逃荒或謀求新出路也不斷涌入城市，而城市人口承載力有限，無法為大量農村人口提供充足的就業(yè)崗位。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，該時期僅上海市的失業(yè)人數(shù)就達到15萬之多?！?4〕雖然當時城鄉(xiāng)人口流動為城市人口就業(yè)帶來較大壓力，但從1951年公安部發(fā)布的《城市戶口管理暫行條例》來看，政策尊重并保障個人的遷徙自由，并沒有通過戶籍對人口流動進行限制?！?5〕該條例的發(fā)布使得人口的自由遷徙受到國家政策的保護和支持，體現(xiàn)出較強的政策壟斷特征，這一政策壟斷的形成也間接推動了城鄉(xiāng)間人口流動。針對農村人口大量流入城市造成城市負載過重的問題，政府利用勸說和利益誘導的方式，通過給予進城無業(yè)的人員返鄉(xiāng)路費和優(yōu)先分配土地等，鼓勵其返鄉(xiāng)務農。這一舉措不僅引導了大量城市失業(yè)人員回鄉(xiāng)，而且阻截了大批潛在的農村人口進城。在1950年到1954年5年間，返鄉(xiāng)的無業(yè)人員人數(shù)達到145714人，約占全國失業(yè)人口總數(shù)的10%?！?6〕政策壟斷在政府勸說、誘導的方式作用下得到了進一步鞏固。endprint

2.挑戰(zhàn)政策壟斷的因素及正反饋作用顯現(xiàn)。在社會主義建設恢復期，寬松的戶籍政策占據(jù)主導地位，但也出現(xiàn)了控制人口流動的種種跡象，即與原政策壟斷相向的限制性人口政策逐漸萌芽，政策的正反饋作用漸趨明顯。針對大量農村人口向城市轉移，盡管革命時期遺留的勸說、動員等手段能夠在一定程度上起到減少城市人口的作用，但并非長久之計。通過考察1953年《中共中央關于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的決定》以及1955年《市鎮(zhèn)糧食定量供應暫行辦法》等文件發(fā)現(xiàn)，這一時期糧食已經(jīng)成為政府計劃供應的對象，糧食的配給直接與戶口掛鉤。而這一關系的建立必然更傾向于確保戶籍人口的空間穩(wěn)定而非任意轉換。由此，支撐原政策壟斷的理念受到一定沖擊。然而，在社會主義恢復和“三大改造”時期，計劃經(jīng)濟體制尚未在中國得以正式確立。因此，以戶口作為資源配給的制度方案并未真正進入中央的政策議程，并未對原自由遷移的戶籍政策壟斷造成實質性沖擊。由此看來，該時期戶籍政策波動較小、人口流動比較自由，呈現(xiàn)出一個相對穩(wěn)定的政策平衡期。

（二）政策間斷期（1958-1964年）：戶籍政策由寬松到收緊，人口流動受到限制

1.1958-1960年：政策圖景變化，戶籍政策變革問題被提上政策議程。1956年中國社會主義改造以及1957年第一個五年計劃完成，計劃經(jīng)濟體制正式確立，民眾的生活有了一定的改善，但社會主義建設經(jīng)驗不足的中央政府在經(jīng)濟建設方面急躁冒進，試圖在較短時間內趕超西方發(fā)達國家，在全國開展了轟轟烈烈的大躍進運動、大煉鋼鐵和人民公社化運動。該時期國家一方面通過嚴格的計劃手段對全民的糧油配給、勞動分工等進行統(tǒng)一安排，另一方面，國家試圖通過農業(yè)補給工業(yè)，為工業(yè)發(fā)展提供充足的糧食供應。由此，為提升計劃經(jīng)濟分配效益，將農村人口固定在農業(yè)生產領域而構建的限制性政策圖景應運而生。因此，戶籍政策的變革問題受到中央關注而被提上政策議程。1958年1月全國人民代表大會及其常務委員會通過在中國戶籍政策變遷過程中具有重要意義的《中華人民共和國人口登記條例》。該條例構建了一套全國統(tǒng)一的包括人口出生、死亡、遷入、暫住、常住、遷出、變更等7項人口登記制度，并對城鄉(xiāng)施行不同的戶籍管理模式，城鄉(xiāng)二元結構初步形成。該條例規(guī)定了城市之間的人口遷徙原則：由較大城市遷往較小城市從寬，由較小城市遷往較大城市從嚴?！?7〕同時，還對城鄉(xiāng)戶口遷移程序進行修訂。1958年以前人口遷移能否實現(xiàn)在于是否能夠得到“人民委員會”批準，而在1958年之后，審批權轉歸戶口主管機關或遷入地的國家企事業(yè)單位。這一程序轉變對人口流動的范圍和規(guī)模起到限制作用?！稐l例》中對遷移原則和程序規(guī)定的變動，也使之成為后續(xù)行政部門限制居住自由、控制人口遷移的一套近似于法律依據(jù)的重要文件。

然而，1958年的《條例》事實上隱含了一種邏輯悖論。國家一方面需要大量的農村人口固定在農村，為城市的工業(yè)發(fā)展提供更為充分的糧食供給及資本積累，另一方面，重工業(yè)的發(fā)展對工人的需求量也急劇增加，因此不得不從農村補充工業(yè)勞動力?！?8〕這一邏輯悖論的存在，使原政策壟斷并未在這一時期完全崩潰。雖然國家在1958年《條例》之后又陸續(xù)發(fā)布了《關于制止農村人口盲目外流的補充通知》（1958年2月）、《關于立即停止招收新職工和固定臨時工的通知》（1959年1月）等限制城鄉(xiāng)人口流動的政策性文件，但仍有大量農村人口前往城市，在1958年之后的兩年內城鄉(xiāng)遷徙依然比較頻繁。據(jù)統(tǒng)計，1958到1960年3年間，市鎮(zhèn)人口增長率達到總人口增長率的19.58倍?！?9〕

2.1961-1964年：正反饋作用強化，政策壟斷崩潰。由于過分重視發(fā)展重工業(yè)，使得農工輕重比例嚴重失調，社會經(jīng)濟結構紊亂，加上當時嚴重的自然災害，導致了1960年代嚴重的饑荒，農村人口的溫飽問題得不到解決，城市糧油危機加劇?！?0〕中央政府不得不考慮通過嚴格的糧食配給和戶籍控制，保障農村從事農業(yè)的勞動力來緩解糧食危機。由此，中央政府戶籍政策的注意力真正從自由遷徙轉移到戶籍控制上，戶籍政策改革正式進入政策議程的討論范疇。1961年6月中共中央頒布《關于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧油銷量的九條辦法》，要求大幅壓縮城市人口并運用行政命令對城鄉(xiāng)人口流動進行嚴格限制。城鎮(zhèn)企事業(yè)單位開始大幅裁員，特別是1958年后由農村流入城鎮(zhèn)的人員被要求歸社，從事農業(yè)生產。在1961年到1965年，全國的城鎮(zhèn)人口數(shù)量以平均每年4.41%的速度遞減?！?1〕1964年公安部發(fā)布《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》對戶口遷移不受限制的遷移類別進行明確，嚴格控制農村戶籍人口遷往城市、小城市人口遷入大城市。自此，原政策壟斷崩潰，新的限制性的戶籍政策框架正式形成。

（三）政策平衡期（1965-2017年）：控制性的戶籍管制政策

1.1965-1977年：戶籍政策的控制性程度加深，新的政策壟斷占據(jù)主導地位。1966年及其之后的十年“文化大革命”期間，國家為減輕城鎮(zhèn)資源供給壓力，廣泛動員知識青年上山下鄉(xiāng)，離開家鄉(xiāng)的知青戶口被下放到所插大隊，在全國各地插隊落戶，城鎮(zhèn)戶籍人口被進一步壓縮。國家不僅加大對城鎮(zhèn)人口的削減力度，而且對人口流動的管控也更為嚴格。在此期間，戶籍對個人的限制基本上涉及到民眾衣食住行的各個領域，并形成三個向度的控制來強化政策的正反饋作用：一是流出地控制，流動人員必須得到本人原住地單位的準許以及開具的介紹信；二是流入地的控制，外來人員在流入地出差旅行、探親訪友均須在當?shù)嘏沙鏊鱾浒傅怯?；三是生活資源的控制，流動人員僅憑貨幣未必能夠買到生活必需品，必須同時獲得購物票據(jù)才能購買相應的生活用品?！?2〕嚴格控制戶籍的政策壟斷最大限度地制約了人口遷移，形成了限制人口流動、城鄉(xiāng)二元分化的堅固戶籍壁壘和政策格局?？傊?，從1960年代到1970年代中后期，中國的戶籍政策雖有多次變動，但基本上遵循一種“反城市化”邏輯，即以行政命令的方式嚴格控制人口流動。

2.1978-2017年：高層決策者注意力轉向，戶籍政策的控制性程度趨弱。1977年末，政府放開了對知識青年上山下鄉(xiāng)的強制性要求，并對知識青年回城工作創(chuàng)設了便利條件，通過恢復高考制度，為青年由農村戶口向城市戶口轉移開辟了新途徑。同時，除對北京、天津、上海三市人口流入仍嚴格控制外，對其他城市人口流入由“嚴格控制”轉為“適當控制”。在改革開放初期，中央高層決策者認為，對戶籍的控制依然不可或缺，因而對戶籍政策進行“局部微調”和“開小口”。但隨著20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模發(fā)展，農村集鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模急劇擴張，國務院于1984年發(fā)布《關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》準予可自理口糧的農民到集鎮(zhèn)謀生、落戶，且為其在集鎮(zhèn)租房、建房、買房、糧食供應等提供便利?！?3〕中央實行的“離土不離鄉(xiāng)”小城鎮(zhèn)戶籍政策改革舉措，反映了嚴格控制的戶籍政策實質上開始松動，政策的正反饋作用顯現(xiàn)。一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展能力不足的中西部地區(qū)，農村富余勞動力并不傾向于流向集鎮(zhèn)，而是向城市轉移，出現(xiàn)了較大規(guī)模的民工潮。另一方面，改革開放后的東南沿海地區(qū)城市建設規(guī)模擴大、第三產業(yè)發(fā)展迅速，對勞動力的需求大量增加，特別是建筑及其他基礎設施建設等體能消耗較大、城市人口不愿選擇的行業(yè)對外來農民工的需求量更加龐大，人口流動成為必然趨勢。然而與人口大規(guī)模流動相伴生的是大量的社會問題，即城市外來人員的子女入學、就業(yè)、社保、醫(yī)保、社會福利分配等一系列問題。由此，普通民眾、專家學者、媒體以及眾多社會組織要求對戶籍解綁的呼聲日漸高漲。黨和政府逐漸認識到這一問題的重要性，陸續(xù)推出一系列戶籍遷移方案。2001年國務院發(fā)布《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》倡導農村人口及非農產業(yè)合理有序向中小城市或建制鎮(zhèn)轉移，以推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化；2011年十八屆黨中央委員會發(fā)布endprint

三、間斷平衡框架在中國政策情境下的有效性及不充分性修正

（一）間斷平衡框架在中國政策情境下的有效性

通過將間斷平衡框架置于中國戶籍政策變遷過程分析領域，我們發(fā)現(xiàn)，中國重大政策變遷的總體趨勢與間斷平衡框架所呈現(xiàn)的漸進與突變相結合的總體演變規(guī)律基本一致，該框架在用于解釋中國政策情境下政策變遷時具備一定的效力。一般而言，一國無論實行何種政治制度，重大政策必然要保持一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，但也不能排除在經(jīng)濟、政治或社會發(fā)生劇烈變化的情況下公共政策發(fā)生重大變革的可能性。隨著公共政策的長期推行，政策縱向的演進過程會更加清晰，期間發(fā)生間斷性政策變遷的可能性會隨之增加。從政策圖景的變化、政府注意力的轉向、政策的漸進性調適等視角剖析中國的政策過程具有一定的適用性。

首先，在中國政府的決策中，政策圖景的變化（社會情境和輿論傾向）對政府決策有重要影響。社會環(huán)境發(fā)生變化和社會問題引起輿論廣泛關注，甚至由此爆發(fā)一系列突發(fā)性事件，對政府施加較大壓力，往往成為政府考慮是否應當推進政策變革的一個重要因素。例如，20世紀末以來大量農村勞動人口前往東南沿海地區(qū)謀生，外來務工人員因戶籍限制而無法平等享受城市醫(yī)療、社保、子女入學資源而衍生一系列問題，這些問題的擴大化促使政府采取一系列措施對嚴格控制下的戶籍政策進行調整，以應對這一變化。

其次，政府的注意力是決定政策能否進入政策議程、推進政策變遷的關鍵要素，而政府注意力的轉向往往引起政策本身的變動。在中國的政策制定過程中，政策問題本身的重要性和緊迫性與其能否進入政府視野并提升到議事日程密切相關。當政府決策人員認為有必要對政策問題采取某種措施并就這一問題達成共識時，就會促成政策變化。在1949年到1957年間政府關注的焦點在于社會主義的改造與建立，而非人口的流動和影響。因此，戶籍管理較長時期內保持自由放任，并沒有發(fā)生較大變動。隨著“三大改造”完成，中國正式確立計劃經(jīng)濟體制，實物配給制以及農業(yè)補給工業(yè)發(fā)展思路的形成，對人口空間穩(wěn)定性的要求增強，政府將注意力轉向通過控制性戶籍政策達到限制人口流動的目的，從而加速了控制性戶籍政策的推行。

此外，政策本身具有的對內外壓力的抵抗和修復能力是其保持長期漸進平衡的重要因素。內外部環(huán)境的變化并不必然導致政策變遷，政策的形成與其相對穩(wěn)定的制度結構和核心理念密切關聯(lián)。所以，在一般情況下政策本身總是能夠通過一系列小幅度補闕和彌合來增加政策存在的合理性。1965年至今，中國基本上延續(xù)了控制性的戶籍政策，在該時段內雖出現(xiàn)戶籍控制時緊時松的狀況，但并沒有發(fā)生重大變革，而始終遵循漸近性優(yōu)化的思路，保持政策的總體平衡態(tài)勢。

（二）間斷平衡框架在中國政策情境下的不充分性及其修正

間斷平衡框架植根于西方政策變遷的土壤，是對美國長期以來眾多政策變遷案例的抽象總結，是在美國政治經(jīng)濟特征綜合作用下的產物，而與中國的公共政策過程存在一定差距。它雖在總體規(guī)律的描繪和某些要素的刻畫上具有一定合理性，但在政策運行邏輯和關鍵要素上卻存在較大差異。

間斷平衡框架將子系統(tǒng)政治和宏觀政治的互動作為政策過程衍化的重要機制，這與中國的政策制定和運作機制相區(qū)別。中國的公共決策系統(tǒng)由兩大部分構成，即官方權威性決策系統(tǒng)和非官方?jīng)Q策參與系統(tǒng)。執(zhí)政黨，中央與地方的各級立法、行政、司法機構構成具有絕對權威的官方權力體系。社會組織、普通民眾、專家、媒體等屬于非權威性質的政策參與主體。在政黨方面，中國共產黨居于領導核心地位，對國家的重大政策具有決定權。在國家機構方面，中國國家機構遵循中央政府統(tǒng)一領導，上下級地方政府間的“命令——服從”關系占據(jù)主導地位，上下級政府決策話語權在整個政策過程中等級差異明顯。重大政策的出臺往往是由中央發(fā)布命令，頒布指令性或指導性文件，再由下級政府逐級推進。即使是自下而上的政策也往往是在上級政府肯定其價值的基礎上，由上級政府向下逐級加壓、層層推進。此外，眾多政策的衍化過程中滲透了一定的人治思想，政策的維系或變動與領導者的個人意志相關，甚至在一定程度上主導政策走向。從1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及一系列補充性文件可以看出，戶籍政策的收緊在很大程度上是中央政府及主要領導人在對社會狀況、國內局勢研判基礎上，主動進行政策選擇的結果。20世紀末期以來戶籍政策的漸松是在社會成員呼聲逐漸增高，不斷惡化的社會問題漸入政府視野的情況下，由中央及地方政府部門進行的調整與修訂。而從上世紀60年代末到70年代中期嚴格管控的戶籍政策的政治背景能夠發(fā)現(xiàn)，政府領導人員的意志在很大程度上是政策選擇的重要影響因素之一。

中國特殊的政治生態(tài)有別于美國等西方國家。相比于西方國家政策運行機制的外生性和開放性，中國的政策運行機制則表現(xiàn)為顯著的內生性和封閉性?！?5〕因而，運用“利益集團”的動議解釋政策平衡打破或再平衡構建，這與中國實情不相符合。西方國家的“利益集團”也被稱為壓力集團，往往以巨大的經(jīng)濟實力為支撐向政府施壓來干預政策的制定、修訂、執(zhí)行及終結，能夠對西方國家的政策制定產生重大影響，特別是在發(fā)達的資本主義國家，利益集團的影響力表現(xiàn)得更為顯著?！?6〕與此同時，西方國家的民間議事機構、政策評議機構等第三方團體較為活躍，且在一定程度上能夠對政府決策產生實質性影響。中國的非官方?jīng)Q策主體（社會團體、專家、媒體、普通民眾等）盡管能夠通過聽證制度、專家咨詢制度、民主評議制度、社會團體監(jiān)督制度、信息公開、公示制度等對政策的走向和進程產生一定影響，社會組織也往往通過引導輿論、媒體宣傳、社會倡導等手段宣揚其理念或開展一系列的政府游說活動，但與西方利益集團所進行的政策參與存在本質差異。雖然中國現(xiàn)有的政策參與渠道逐步拓寬，但尚不規(guī)范、影響力欠缺，公共政策的運行基本上不會脫離官方權威決策系統(tǒng)框架。因此，中國的非官方?jīng)Q策主體只能以有限的渠道參與決策，以對政府政策的制定產生間接影響。

四、結論與討論endprint

間斷平衡框架是研究政策過程的重要理論分析工具。筆者試圖剖析間斷平衡框架在中國政策過程分析領域的解釋力，通過對中華人民共和國成立以來戶籍政策的變遷進行考證和梳理，理清其在解釋中國政策變遷問題中的有效性及不充分性，并結合中國政治制度及政策運行機制的特殊性，發(fā)現(xiàn)間斷平衡框架不能充分解釋中國情境下政策變遷問題的關鍵在于：中國和西方國家公共政策運行機制及決策的關鍵影響要素存在差異。因此，嘗試對間斷平衡框架進行修正：在公共政策運行機制方面，應以中國官方權威決策系統(tǒng)和非官方?jīng)Q策系統(tǒng)的主導與影響關系，取代西方政策變遷過程中的子系統(tǒng)政治與宏觀政治間的互動關系；在決策要素層面，應以社會組織、專家、媒體、民眾的參與，取代西方利益集團和第三方議事機構的動議，以構建間斷平衡框架在中國情境下政策過程的基本運作程序，進而增強間斷平衡框架在研究中國政策變遷中的解釋力。

盡管筆者試圖以中華人民共和國成立以來戶籍政策的變遷過程為個案驗證間斷平衡框架的有效性，同時嘗試對該框架在解釋中國政策變遷中的局限性進行修正，但仍然可能存在以下幾個方面的問題：其一，案例的選取存在以“典型性”取代“普遍性”的疑慮。例如，在某些未被長期跟蹤觀測的政策過程中是否存在一以貫之的連續(xù)性或頻繁波動的變化性，而非間斷期與平衡期相互交錯的演進態(tài)勢。其二，限于篇幅，文中提出的修正方案未能完全建立在中美政策制定和運行路徑的詳細對比、中國公共政策衍化機制特殊性的全面呈現(xiàn)的基礎之上進行探討。其三，筆者提出的修正方案本身能否提升間斷平衡框架在中國情境下的解釋力，仍有待進一步驗證。間斷平衡框架作為一種西方新興的政策過程理論在研究西方國家的政策變遷領域已經(jīng)展示出較強的功能，引進并廓清該框架在中國政策情境下的適用性是拓寬中國公共政策研究視野、挖掘公共政策過程運作規(guī)律的必然選擇。本文對間斷平衡框架進行的初步性研究，或許對進一步推動該框架在中國政策過程中的檢驗和應用具有一定的啟示作用。

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（責任編輯：陳 果）endprint