我國特檢機(jī)構(gòu)探索走非營利機(jī)構(gòu)之路的改革發(fā)展構(gòu)想

中國特種設(shè)備檢測研究院院長 林樹青

習(xí)近平同志在黨的十九大報告中，站在歷史和時代的高度，鮮明提出新時代中國特色社會主義思想和基本方略，深刻回答了新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的一系列重大理論和實踐問題。報告中還就突破利益固化的藩籬，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，瞄準(zhǔn)國際標(biāo)準(zhǔn)提高水平等做出重大論述,為我國特檢機(jī)構(gòu)改革、創(chuàng)新、發(fā)展指明了方向。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央要求深入推進(jìn)政企分開、政事分開，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，將事業(yè)單位改革和公益事業(yè)發(fā)展引入嶄新的歷史階段。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對加快發(fā)展特種設(shè)備檢驗檢測高技術(shù)服務(wù)業(yè)，更加有力地支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、提質(zhì)增效升級提出了新的更高要求。2014年以來，國務(wù)院、中央編辦、質(zhì)檢總局先后印發(fā)一系列文件，為特檢機(jī)構(gòu)整合試點、組建特檢集團(tuán)設(shè)定了詳細(xì)的路線圖和時間表。無論從事業(yè)單位改革、特種設(shè)備檢驗檢測高技術(shù)服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的角度來看，還是從國外同類機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程和經(jīng)驗來看，或是從我國特檢行業(yè)自身發(fā)展需求和提升特種設(shè)備安全與節(jié)能保障能力的需要來看，推動我國特檢機(jī)構(gòu)改革發(fā)展已成為新形勢下的必然。

近年來，為了加快推進(jìn)特檢機(jī)構(gòu)整合改革，各地特檢行業(yè)先后開展了不同程度、形式和路徑的資產(chǎn)重組、機(jī)構(gòu)整合和改革試點，進(jìn)行了一定的理論研究和創(chuàng)新實踐，積累了一定的經(jīng)驗。本文在此基礎(chǔ)上，充分借鑒國外非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展經(jīng)驗，密切結(jié)合我國實際情況，基于當(dāng)前改革過渡時期的形勢和政策條件，提出了特檢機(jī)構(gòu)探索走非營利機(jī)構(gòu)之路的發(fā)展構(gòu)想，以期為推動特檢機(jī)構(gòu)整合改革提供基本經(jīng)驗參考和新的路徑選擇。

一 背景情況

特種設(shè)備直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)安全和公共安全，一旦發(fā)生事故將造成重大生命財產(chǎn)損失，影響社會穩(wěn)定。例如，“11·22”青島管道爆炸事故，“7·26”荊州電梯吞人事故等。特種設(shè)備量大、面廣，涉及多個行業(yè)和領(lǐng)域，截至2016年底，總量達(dá)到1 197萬臺，另有氣瓶14 235萬只、壓力管道47.79萬千米，近年來年均增長率在10%左右。

特種設(shè)備檢驗是保障特種設(shè)備安全與節(jié)能的重要技術(shù)支撐，經(jīng)過幾十年發(fā)展，我國已建立起較為完整的特種設(shè)備檢驗技術(shù)體系和專業(yè)人才隊伍，截至2016年底，全國特種設(shè)備綜合性檢驗機(jī)構(gòu)已達(dá)495個（其中質(zhì)檢部門所屬事業(yè)單位特檢機(jī)構(gòu)300個），檢驗檢測人員近20萬名，他們?yōu)榻档吞胤N設(shè)備事故率、推動特種設(shè)備安全狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)、保障國民經(jīng)濟(jì)安全平穩(wěn)運(yùn)行做出了突出貢獻(xiàn)。但是，我國特檢機(jī)構(gòu)與國際知名檢驗機(jī)構(gòu)相比，在機(jī)構(gòu)整體規(guī)模、服務(wù)保障水平、資源配置效率等方面還存在一定差距，急需通過整合試點，進(jìn)一步做強(qiáng)做大，由中央帶動地方組建集團(tuán)，提高隊伍整體技術(shù)能力和保障水平，提升特檢機(jī)構(gòu)整體競爭力和品牌影響力，實現(xiàn)集約發(fā)展，走向國際舞臺，有效支撐國家“一帶一路”重大戰(zhàn)略部署，為特檢行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展探索新路徑，也為事業(yè)單位改革探索新模式。

二 國外非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀對我國特檢機(jī)構(gòu)的啟示

近年來，國外非營利機(jī)構(gòu)的發(fā)展出現(xiàn)了一些新的趨勢。大部分國際一流的檢驗檢測機(jī)構(gòu)發(fā)展初期都是非營利機(jī)構(gòu)，例如德國技術(shù)監(jiān)督協(xié)會（TUV）是協(xié)會、英國勞氏船級社（LR）是基金會、美國保險商實驗室（UL）是免稅組織,都屬于非營利組織（NPO，Non-profit organization）范疇。這些機(jī)構(gòu)在歷經(jīng)百年發(fā)展之后，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易便利化的發(fā)展趨勢，進(jìn)一步做強(qiáng)做大，從20世紀(jì)90年代起，紛紛剝離一些經(jīng)營屬性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，組建成立企業(yè)集團(tuán)，參與市場競爭，但這些企業(yè)集團(tuán)的出資方仍然是原來的非營利機(jī)構(gòu)，保持了公益屬性。例如TUV北德集團(tuán)其出資方是三個技術(shù)監(jiān)督協(xié)會，股份各自約占1/3，TUV南德集團(tuán)其出資方是一個技術(shù)監(jiān)督協(xié)會和一個基金會，股份各自約占1/4和3/4；LR集團(tuán)是隸屬于英國勞氏基金會的全資公司；UL在2012年進(jìn)行了重組，但其頂層機(jī)構(gòu)仍為非營利性，其檢驗業(yè)務(wù)的部分利潤用于科研、標(biāo)準(zhǔn)、公益事業(yè)等支出。國外非營利機(jī)構(gòu)下屬企業(yè)完全按照市場化機(jī)制運(yùn)行，其收益上繳非營利機(jī)構(gòu)用于公益事業(yè)。

縱觀世界各國在涉及公共安全、健康衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公益性較強(qiáng)的行業(yè)領(lǐng)域，均未完全按照市場化充分競爭的方式運(yùn)作，而都是實行社會化的有限有序競爭。因此，整合組建的特檢集團(tuán)應(yīng)堅持公益導(dǎo)向，在公益類國有企業(yè)集團(tuán)的基礎(chǔ)上，逐步探索向非營利機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，既要參考國際慣例，又要符合我國國情。

三 我國特檢機(jī)構(gòu)向非營利機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變的實施路徑

從本質(zhì)來看，特種設(shè)備檢驗具有較強(qiáng)的公益屬性。《全國質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合指導(dǎo)意見》（國質(zhì)檢科〔2015〕86號）文件也明確指出：“組建的特檢集團(tuán)，在滿足準(zhǔn)入條件的基礎(chǔ)上，先在工商部門按照企業(yè)進(jìn)行注冊，以后參照國際慣例逐步探索改造成非營利性機(jī)構(gòu)?！?/p>

當(dāng)前，我國非營利機(jī)構(gòu)和社會組織的立法有待進(jìn)一步完善，在現(xiàn)行法律體系框架下，事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會團(tuán)體、基金會、民辦非企等三種非營利機(jī)構(gòu)主要形式存在一定的問題。特檢機(jī)構(gòu)共同發(fā)起組建特檢集團(tuán)，探索一條漸進(jìn)式的改革道路，可通過分步實施的方式，未來向非營利機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

參考國外非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展模式，立足我國事業(yè)單位和社會組織發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合我國國情和現(xiàn)狀，特檢機(jī)構(gòu)和特檢集團(tuán)探索轉(zhuǎn)為非營利機(jī)構(gòu)將分兩步走：

第一步由事業(yè)單位設(shè)立公益類國有企業(yè)集團(tuán)。特種設(shè)備檢驗事業(yè)單位履行出資人職責(zé)，繼續(xù)承擔(dān)特種設(shè)備安全和節(jié)能監(jiān)管的科學(xué)研究和技術(shù)支撐工作。特種設(shè)備檢驗企業(yè)集團(tuán)定位為公益類國有企業(yè)，主要從事核準(zhǔn)范圍內(nèi)的檢驗檢測業(yè)務(wù)。一方面有利于事業(yè)單位剝離部分經(jīng)營性業(yè)務(wù)，強(qiáng)化自身公益屬性，同時以出資方的身份確保下屬企業(yè)集團(tuán)，把社會效益放在首位，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一；另一方面有利于通過企業(yè)集團(tuán)的形式，釋放發(fā)展活力，提升檢驗檢測供給能力和供給質(zhì)量。

第二步向非營利機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。按照事業(yè)單位改革和非營利機(jī)構(gòu)立法進(jìn)程，等待非營利機(jī)構(gòu)法律法規(guī)體系進(jìn)一步健全、我國非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步完善、社會對非營利機(jī)構(gòu)的認(rèn)識進(jìn)一步提高時，再推進(jìn)特檢集團(tuán)向非營利機(jī)構(gòu)平穩(wěn)過渡，做到與國際模式接軌，更好地保障特種設(shè)備安全，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。

四 整合組建特檢集團(tuán)的具體構(gòu)想

（一）指導(dǎo)思想

貫徹黨的十八大、十九大會議精神，按照全面深化改革、政府職能轉(zhuǎn)變、事業(yè)單位和國有企業(yè)改革以及檢驗檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合改革的總體部署，堅持規(guī)?；?、社會化、專業(yè)化、國際化的發(fā)展方向，深化體制機(jī)制改革，推進(jìn)以資產(chǎn)為紐帶的縱向整合，組建專業(yè)檢驗檢測集團(tuán)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推動特檢集團(tuán)做強(qiáng)做大、走向國際、爭創(chuàng)一流，打造“中國特檢”品牌，積極探索公益類國有企業(yè)和非營利性機(jī)構(gòu)的新路徑，有效提升特種設(shè)備檢驗的供給能力和保障能力，促進(jìn)特種設(shè)備檢驗事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）集團(tuán)性質(zhì)

按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）、《國資委、財政部關(guān)于完善中央企業(yè)功能分類考核的實施方案》（國資發(fā)綜合〔2016〕252號），將特檢集團(tuán)定位為公益類國有企業(yè)，并按照公益類國有企業(yè)進(jìn)行考核。特檢集團(tuán)按照《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》的要求，堅持第三方客觀公正獨(dú)立的原則，不得開展特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營活動。特檢集團(tuán)由質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)事業(yè)單位性質(zhì)的特檢機(jī)構(gòu)出資設(shè)立并管理，其收益上繳出資方，主要用于特種設(shè)備安全與節(jié)能公益事業(yè)，以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為導(dǎo)向。

出資組建集團(tuán)的特檢機(jī)構(gòu)作為公益性事業(yè)單位承擔(dān)特種設(shè)備技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)職能，主要從事特種設(shè)備安全和節(jié)能監(jiān)管的科學(xué)研究和技術(shù)支撐工作，包括特種設(shè)備安全與節(jié)能基礎(chǔ)性研究和新材料、新工藝、新技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化應(yīng)用，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制修訂，風(fēng)險監(jiān)測、事故調(diào)查分析與應(yīng)急處置，行政許可和監(jiān)督檢查相關(guān)技術(shù)性服務(wù)，技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的檢驗工作等。

（三）實施步驟

集團(tuán)組建分為三步走。首先，由質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)事業(yè)單位性質(zhì)的特檢機(jī)構(gòu)出資設(shè)立特檢集團(tuán)；其次，由集團(tuán)母公司分別與有意愿的地方特檢機(jī)構(gòu)出資在各地設(shè)立地方合資公司；再次，以集團(tuán)為平臺，進(jìn)一步擴(kuò)展成員單位、擴(kuò)大集團(tuán)規(guī)模，逐步實現(xiàn)全國范圍內(nèi)縱向整合、做強(qiáng)做大。隨著改革的深入，繼續(xù)探索將特檢集團(tuán)改造成非營利機(jī)構(gòu)。在這個過程中還要堅持牢固樹立紅線意識和底線思維、承接好現(xiàn)有檢驗檢測業(yè)務(wù)、存量不變與增量共享相結(jié)合、資源共享多方共贏、積極穩(wěn)妥推進(jìn)等基本原則。

（四）集團(tuán)章程

在集團(tuán)章程中明確寫入遵守國家法律、法規(guī)，執(zhí)行國家政策，以保障特種設(shè)備安全為使命，發(fā)揮集團(tuán)整體優(yōu)勢，提高公司及集團(tuán)核心競爭力，保障國有資產(chǎn)安全、保值與增值；強(qiáng)化考核公益性業(yè)務(wù)完成情況和保障能力，根據(jù)不同的年度和區(qū)域特點，適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)增加值和國有資本保值增值率考核權(quán)重和回報要求；對成員單位提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、營運(yùn)效率、成本控制和安全保障能力，引入第三方社會評價，將相關(guān)評價結(jié)果納入業(yè)績考核，堅持把社會效益放在首位，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。

（五）集團(tuán)治理

集團(tuán)按照《中華人民共和國公司法》在工商部門注冊，組建董事會、監(jiān)事會和股東大會，同時參照國際上非營利機(jī)構(gòu)治理模式，成立管理委員會。管理委員會由集團(tuán)內(nèi)部和外部人員構(gòu)成，由政府部門、行業(yè)組織、企業(yè)用戶、消費(fèi)者等相關(guān)代表組成。管理委員會的主要職責(zé)為監(jiān)督集團(tuán)各成員單位收支預(yù)算情況、薪酬制度的貫徹落實以及公益性服務(wù)業(yè)務(wù)的開展情況，以保證集團(tuán)收益主要用于自身發(fā)展和特種設(shè)備安全與節(jié)能公益事業(yè)，保證集團(tuán)的公益屬性和規(guī)范運(yùn)作。

特檢集團(tuán)內(nèi)部管理實現(xiàn)統(tǒng)一的品牌、統(tǒng)一的資質(zhì)、統(tǒng)一的質(zhì)量管理體系和統(tǒng)一的重大業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)。集團(tuán)內(nèi)部設(shè)立戰(zhàn)略發(fā)展基金，主要用于戰(zhàn)略研究、收購并購、對外投資、轉(zhuǎn)增資本、彌補(bǔ)虧損和抵御風(fēng)險；設(shè)立專項基金，主要用于公益保障類檢驗、公益宣傳、教育培訓(xùn)、捐贈捐助等公益事業(yè)，并定期公布使用情況，保證公開透明。

（六）集團(tuán)發(fā)展

集團(tuán)主要從事經(jīng)核準(zhǔn)的特種設(shè)備檢驗檢測業(yè)務(wù)；特種設(shè)備應(yīng)用性科學(xué)研究及成果轉(zhuǎn)化、標(biāo)準(zhǔn)制修訂；咨詢、教育培訓(xùn)、出版發(fā)行等技術(shù)服務(wù)；政府委托或購買的公共服務(wù)；社會化技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)。同時，集團(tuán)逐步拓展其他領(lǐng)域檢驗檢測認(rèn)證服務(wù)等業(yè)務(wù)，并不斷擴(kuò)展國際業(yè)務(wù)市場，進(jìn)一步做強(qiáng)做大，建設(shè)國際一流的檢驗檢測集團(tuán)，打造“中國特檢”品牌。

結(jié)語

特檢機(jī)構(gòu)探索走非營利機(jī)構(gòu)改革發(fā)展之路，是深入貫徹落實黨的十九大精神，深刻領(lǐng)會習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，探索機(jī)制體制創(chuàng)新，整合特檢行業(yè)資源，提升特種設(shè)備檢驗檢測供給體系質(zhì)量，加快特種設(shè)備檢驗檢測高技術(shù)服務(wù)業(yè)發(fā)展，打造“中國特檢”品牌，提高國際競爭力的一項具體實踐。同時也是本人基于已有的實踐經(jīng)驗總結(jié)、當(dāng)前的形勢政策與客觀實際，對于我國特檢機(jī)構(gòu)改革發(fā)展在“過渡階段”提出的“過渡辦法”。這種辦法是否可行，與相應(yīng)的管理體制機(jī)制改革、事業(yè)單位改革等總體進(jìn)度和配套政策密切相關(guān)。

這個思路只是本人關(guān)于特檢機(jī)構(gòu)改革的一些思考與探索，存在一定的局限性，甚至還有一些不盡科學(xué)合理的地方，還需要進(jìn)一步深入地開展更為細(xì)致的探討和研究。同時，希望本文能夠引發(fā)各級領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者、行業(yè)同仁關(guān)于特檢機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新發(fā)展更深入和廣泛的思考，以拋磚引玉的方式激發(fā)探索特檢機(jī)構(gòu)發(fā)展新路的創(chuàng)新動力和實踐精神，以期早日找到一條具有中國特色、適合我國特檢機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的康莊大道。