人大制度與政協(xié)制度：中共踐行群眾路線的兩大基本制度

林 海

（福建中醫(yī)藥大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350122）

作為中國共產(chǎn)黨的根本工作路線，群眾路線是從人的主觀能動(dòng)角度提出的一種思維方式和基本原則。它主要著力于黨員干部的工作作風(fēng)，但沒有提供處理黨群關(guān)系的制度形態(tài)。這個(gè)革命年代因現(xiàn)實(shí)需要只經(jīng)動(dòng)員倡導(dǎo)便能使黨員自覺遵行的路線方法，在進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期以后遇到制度化難題。毛澤東曾極為關(guān)注這一問題。他在1956年指出：“我們需要建立一定的制度來保障群眾路線和集體領(lǐng)導(dǎo)的貫徹實(shí)施?！保?］毛澤東實(shí)際上道明：如何將群眾路線置于制度框架內(nèi)，以構(gòu)建把群眾路線落到實(shí)處的長效機(jī)制，是黨在長期執(zhí)政條件下必須直面和解決的難題。黨的十八大以來，黨開展的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)一直著力探索形成各種制度性成果。這些制度性成果主要體現(xiàn)為各級(jí)黨委和政府部門貫徹群眾路線的工作制度，以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部踐行群眾路線的工作制度。筆者認(rèn)為，在中國特色社會(huì)主義制度體系中，人民代表大會(huì)制度（以下簡稱人大制度）和人民政協(xié)制度（以下簡稱政協(xié)制度）在踐行黨的群眾路線中具有相應(yīng)功能，均是群眾路線制度化的載體和依托。

目前，關(guān)于人大制度、政協(xié)制度與群眾路線關(guān)系的研究，基本限于人大、政協(xié)工作如何貫徹群眾路線的層次，談及具體工作多，理論論析少，多為短論；而將人大制度、政協(xié)制度直接視為群眾路線制度的研究僅偶見零星的論述，且沒有在群眾路線視野中把人大制度和政協(xié)制度聯(lián)結(jié)起來進(jìn)行論述。李慶云認(rèn)為，群眾路線和人民代表大會(huì)制度都是中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革中踐行全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新以及實(shí)踐創(chuàng)新，體現(xiàn)了黨在“人民主權(quán)”和“以民為本”“賦權(quán)于民”原則上知行統(tǒng)一的精神和品質(zhì)，具有內(nèi)在統(tǒng)一性［2］。席文啟認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度是群眾路線的國家制度形態(tài)，是群眾路線的高級(jí)形式［3］。李祥營認(rèn)為，人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要機(jī)構(gòu)，也是實(shí)踐群眾路線的重要組織［4］。商玉泉認(rèn)為，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主制度，協(xié)商民主在群眾路線上的發(fā)展才有最重要、最根本的制度依靠［5］。李君如認(rèn)為，從新的實(shí)際出發(fā)，在堅(jiān)持群眾路線過程中，健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，化解社會(huì)矛盾，凝聚社會(huì)合力，是提高黨的執(zhí)政能力、增強(qiáng)黨的先進(jìn)性和純潔性的歷史性課題［6］。本文把人大制度、政協(xié)制度作為踐行群眾路線的兩大基本制度來看待，從理論和現(xiàn)實(shí)的角度將這兩大制度匯集在一起進(jìn)行闡述，對(duì)這一事關(guān)中國特色社會(huì)主義制度效能發(fā)揮的命題進(jìn)行學(xué)理闡釋。依托、堅(jiān)持并完善中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建的這兩個(gè)世界上最先進(jìn)的貫徹群眾路線的國家制度，是新時(shí)代落實(shí)黨的十九大提出的“把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動(dòng)之中”的要求。

一、人大制度：中共踐行群眾路線的根本通道

人大制度是我國的根本政治制度，也是貫徹群眾路線的最好形式。中國共產(chǎn)黨深刻認(rèn)識(shí)到政黨和政權(quán)的最關(guān)鍵問題是處理好與社會(huì)各界及人民群眾的關(guān)系，創(chuàng)建人大制度的根本目的是“克服黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的許多人只相信少數(shù)人的黨內(nèi)干部會(huì)議，不相信人民代表會(huì)議的官僚主義作風(fēng)”［7］，使之成為黨和人民代表親密結(jié)合的中介通道。通過人大制度團(tuán)結(jié)各界、聯(lián)系億萬人民，對(duì)于掌握政權(quán)的中國共產(chǎn)黨能否為人民群眾認(rèn)同、接受和支持，對(duì)于人民群眾能否當(dāng)家作主，具有最根本的決定意義。這一制度鮮明地體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨寬廣的執(zhí)政視野——放眼社會(huì)各界和最廣大的人民（而不是僅局限于黨內(nèi)狹小圈子），體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對(duì)國家的主人、執(zhí)政的基礎(chǔ)——人民的根本性倚重，彰顯了中國共產(chǎn)黨人民群眾至上、走好群眾路線的偉大情懷。

從制度性質(zhì)看，人大制度內(nèi)含的人民性實(shí)質(zhì)上是一切為了人民群眾?！叭嗣翊泶髸?huì)制度”一詞的核心是“人民代表”，而“人民代表”一詞的核心是“人民”?！叭嗣瘛边@兩個(gè)字最能準(zhǔn)確表明國家的性質(zhì)，人民性是人大制度的首要特征。建立一個(gè)屬于人民的而不是屬于權(quán)貴的、軍閥的、資本家的、帝國主義者的政府，是近代以來中國人民和中國共產(chǎn)黨人的不懈追求。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了讓人民當(dāng)家作主的先進(jìn)的社會(huì)制度。國家的一切權(quán)力屬于人民，黨政干部手中的一切權(quán)力均來自人民的委托。人民代表大會(huì)就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下人民當(dāng)家作主行使權(quán)力的地方。只有讓人民當(dāng)家作主，人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)政息人亡。人人起來負(fù)責(zé)，其根本的制度載體就是人大制度。人大制度的實(shí)質(zhì)是相信人民群眾，請(qǐng)人民群眾對(duì)政府的決議和工作審查監(jiān)督、建言獻(xiàn)策，把充分調(diào)動(dòng)人民群眾有序參與國家政治生活的積極性變成日常制度。因此，讓人民來議事、作決定，找到各界人民的共同意愿的最大公約數(shù)，是人大制度對(duì)人民性的必然回應(yīng)。具有人民性的人大制度，秉持和踐行“一切為了群眾、一切依靠群眾”的理念，其運(yùn)行成本最低、成效最高。因?yàn)?，國家的方針政策不是黨和政府強(qiáng)加給人民，而是在人民的參與下共同制定的，落實(shí)起來阻力很小，甚至沒有阻力。

從代表來源看，代表的廣泛性是人民代表大會(huì)踐行群眾路線的保證。人大制度所具有的最充分的代表性首先是由人大代表來源的廣泛性來保障的。這是確保工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家的國體穩(wěn)如泰山的基石，也是人大制度區(qū)別于議會(huì)制度的顯著特征。經(jīng)過選舉產(chǎn)生的各級(jí)人大代表具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，能夠從不同角度表達(dá)各群體的訴求，行使當(dāng)家作主的權(quán)利。人大代表的廣泛性在于，代表名額的分配和候選人的確定必須考慮區(qū)域、民族、行業(yè)、界別等因素，代表包括工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、解放軍、公務(wù)員、港澳同胞、歸國華僑、少數(shù)民族、婦女、中共黨員、民主黨派、無黨派人士等身份［8］。這種非競(jìng)爭(zhēng)性、非職業(yè)化代表的制度安排，保證了各級(jí)人大代表不但具有地域代表制的特征，還有按行業(yè)建制的色彩，并以行業(yè)性體現(xiàn)選區(qū)，從而從程序角度保證人大代表對(duì)人民群眾的代表性。人大代表的廣泛性還體現(xiàn)在代表的結(jié)構(gòu)上，其要義是作為人民代表大會(huì)根底和血脈的基層代表必須擁有足夠的數(shù)量。占人口最大多數(shù)的工農(nóng)基層大眾始終都是人民的主體。因此，人大代表必須以工農(nóng)大眾為主體，這是憲法對(duì)國家性質(zhì)的要求，是避免人大制度在踐行群眾路線時(shí)在“依靠誰”的問題上喪失根本立場(chǎng)的關(guān)鍵。只有工農(nóng)群體參與到國家政權(quán)的管理中，人民的聲音才不會(huì)被忽視，人民的意愿才不會(huì)被違背，人民的利益才不會(huì)被損害，人大制度踐行群眾路線才能真正實(shí)現(xiàn)。

從制度定位看，人民代表大會(huì)的頂層地位和權(quán)力架構(gòu)宣示了國家權(quán)力源自誰、依靠誰等關(guān)鍵問題。人大制度的權(quán)力建構(gòu)和運(yùn)作鏈條是“人民—人大—一府兩院”。人民的權(quán)力是最高的、本源性的、第一性的權(quán)力。這個(gè)本源性權(quán)力是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾流血犧牲換來的。其他一切國家機(jī)關(guān)（包括全國人大和地方人大）和個(gè)人的權(quán)力都是派生的、第二性的權(quán)力。一切權(quán)力屬于人民的本意是人民必須直接參與、主導(dǎo)國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，但人民群眾人數(shù)眾多，不可能人人直接參與，只能通過選派代表來實(shí)現(xiàn)。由受人民全權(quán)委托的代表建構(gòu)的人民代表大會(huì)，天然地?fù)碛辛俗罡邫?quán)力，其他一切國家機(jī)關(guān)都必須由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督。那么人大如何行使國家權(quán)力，使國家和民族的前途命運(yùn)牢牢掌握在人民手中？這就要求依照民主集中制原則集體行使。民主集中制與黨的群眾路線是內(nèi)在統(tǒng)一的。民主就是讓大家發(fā)表意見（即群眾意見）。集中就是把大家零星的意見集中起來形成國家意志（不是指權(quán)力集中到某個(gè)人身上），即把意見、意志統(tǒng)一到經(jīng)過“從群眾中來、到群眾中去”的多次反復(fù)過程所獲得的正確認(rèn)識(shí)上來。人大制度作為民主集中制的典范，把人民作為一切權(quán)力的來源和重心，強(qiáng)調(diào)經(jīng)過集中群眾的智慧和意見所形成的黨的路線、方針和政策必須回到人民代表大會(huì)中，獲得人民群眾的認(rèn)可，看看人民群眾答應(yīng)不答應(yīng)、擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成。

人大制度前所未有地真正體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民，其核心理念是人民群眾是國家治理的主人，國家只是人民群眾的“管家”。國家機(jī)關(guān)的一切權(quán)力來自人大的授權(quán)，并受其監(jiān)督。相比之下，議會(huì)民主制度是把議會(huì)這個(gè)高于國家機(jī)關(guān)的社會(huì)自治機(jī)關(guān)降格為國家機(jī)關(guān)，排除了人民群眾自治的可能性。因此，人大制度在全球國家制度競(jìng)爭(zhēng)中遠(yuǎn)比議會(huì)民主制更具政治優(yōu)勢(shì)、更具普世意義，而這一優(yōu)勢(shì)完全來源于它貫穿了黨的群眾路線的基本精神。在當(dāng)前，特別需要從以下 3個(gè)方面去進(jìn)一步強(qiáng)化人民代表大會(huì)的工作，以充分發(fā)揮人大制度作為踐行群眾路線的根本制度的功能。

確保黨對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重大政治原則。黨領(lǐng)導(dǎo)人大是歷史的內(nèi)生性邏輯，是一種事實(shí)性存在。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民群眾如一盤散沙，缺乏自發(fā)組織的凝聚力，難以實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，人大制度亦無以產(chǎn)生。群眾路線作為中國共產(chǎn)黨的生命線，貫穿中共建黨以來的歷程。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，群眾路線就將“皮之不存、毛將焉附”，人大制度也不可能踐行群眾路線。黨如何領(lǐng)導(dǎo)人大？黨領(lǐng)導(dǎo)人大是通過發(fā)動(dòng)、團(tuán)結(jié)、組織人民群眾自己教育自己、自己起來當(dāng)家作主。只有人民群眾當(dāng)家作主的能力不斷加強(qiáng)，共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位才能愈益穩(wěn)固。“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”同“人民代表大會(huì)是最高國家機(jī)關(guān)”并不矛盾。黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)主要是進(jìn)行政治把關(guān)、大局定向、協(xié)調(diào)各方，保證人大的政治性、人民性和民主性。黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)是既抓方向性的原則問題，又抓關(guān)鍵性的細(xì)節(jié)問題。毛澤東就人大的黨員代表數(shù)量這一細(xì)節(jié)的指示就直接說明了問題的要害：“共產(chǎn)黨員及可靠的左翼分子，應(yīng)超過二分之一，保證決議的通過?！保?］340這種以抓實(shí)代表構(gòu)成等具體操作層面的工作而促關(guān)鍵、保核心的做法，就是一種黨對(duì)人大領(lǐng)導(dǎo)的重要安排。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上指出，黨領(lǐng)導(dǎo)人大就是要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國家權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”［9］。

確保人民代表大會(huì)站在人民群眾的立場(chǎng)。確保人民代表大會(huì)站在人民群眾的立場(chǎng)，必須遵循三個(gè)原則：一是健全代表資格審查監(jiān)督機(jī)制原則。把好代表入口關(guān)，形式審查、程序?qū)彶榕c過程審查并重，保證人大代表必須是人民的一部分，不能反人民；保證人大代表不脫離本職工作第一線，不能身份失真，使國家權(quán)力機(jī)關(guān)在人民群眾中有真正的公信力。二是代表結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化原則。毛澤東說，勞動(dòng)者管理國家是“社會(huì)主義制度下勞動(dòng)者最大的權(quán)利，最根本的權(quán)利”［10］。人民選舉人大代表，目的是讓與人民內(nèi)部各階級(jí)、階層的構(gòu)成相適應(yīng)的各界代表到國家權(quán)力機(jī)關(guān)去代表人民行使權(quán)力。相應(yīng)地，人大代表的構(gòu)成比例就應(yīng)同人民的結(jié)構(gòu)比例相近。人民的主體是工農(nóng)大眾，人大代表的構(gòu)成也應(yīng)以工農(nóng)為主體。憲法規(guī)定，我國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家。這一國家性質(zhì)的體現(xiàn)之一就是，人大代表的組成必須體現(xiàn)工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)性和工農(nóng)代表的主體性。知識(shí)分子、黨政官員、民營企業(yè)家、民主黨派等社會(huì)群體也都是人民的組成部分，他們?cè)谌舜蟠碇械谋壤龖?yīng)同他們?cè)谌嗣裰械臉?gòu)成比例大體一致。三是放手發(fā)動(dòng)群眾原則。放手發(fā)動(dòng)群眾是判斷走群眾路線真假的關(guān)鍵。黨十九大報(bào)告提出“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力”。為此，必須教育、引導(dǎo)和善于發(fā)動(dòng)人民群眾為一切權(quán)力屬于人民而奮斗。

確保人民代表大會(huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)有的權(quán)威。群眾路線是執(zhí)掌政權(quán)者緊密聯(lián)系群眾并為其服務(wù)的一種政治追求和作為。如果執(zhí)掌政權(quán)者缺失權(quán)威，踐行群眾路線就失去了前提。人民代表大會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，憲法規(guī)定了它的至上權(quán)威：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！比舜蟮臋?quán)威來源于人民。作為人民群眾主體的工農(nóng)大眾，自然也成為人大代表的主體?！叭嗣袢罕娛钦嬲挠⑿郏覀冏约簞t往往是幼稚可笑的?！保?1］人民代表大會(huì)還有一個(gè)沒有自身特殊利益的領(lǐng)導(dǎo)者——中國共產(chǎn)黨。中國共產(chǎn)黨廣采大眾智慧，通過人大把方針政策上升為國家意志。人大的權(quán)威還來源于它同古今中外其他政權(quán)組織相比的優(yōu)越性：唯有社會(huì)主義國家的人民可通過人大來當(dāng)家作主，唯有社會(huì)主義國家的人大代表具有通過選舉產(chǎn)生的管理國家的普通公民身份，唯有社會(huì)主義國家的人民代表大會(huì)最有權(quán)威。黨對(duì)人大進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，但要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。相比之下，資本主義國家的議會(huì)只是三權(quán)分立中的一極而已。

二、政協(xié)制度：中共踐行群眾路線的基礎(chǔ)通道

政協(xié)制度是貫徹黨的群眾路線的基本制度。人大制度是反映國家政治生活性質(zhì)和政治力量源泉的根本性制度。它作為人民當(dāng)家作主的關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)，其具有很大代表性，但還不能囊括所有的方面。此外，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)國家的核心力量，但還不是全部力量。中國共產(chǎn)黨踐行群眾路線還需要通過統(tǒng)一戰(zhàn)線團(tuán)結(jié)聯(lián)合其他力量。人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是中國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一種重要形式。人民政協(xié)作為具有中國特色的制度安排，成為中共踐行群眾路線的基礎(chǔ)通道。

從制度性質(zhì)看，政協(xié)制度內(nèi)含的人民性實(shí)質(zhì)上是一切為了人民群眾。政協(xié)是實(shí)踐群眾路線的重要組織。它通過經(jīng)常性工作和政協(xié)會(huì)議發(fā)揮服務(wù)于人民群眾的職能，進(jìn)而處處體現(xiàn)出人民性。政協(xié)通過調(diào)研視察了解社情民意，傾聽群眾呼聲，把人民群眾關(guān)注的問題反映給黨和政府，把人民群眾的好觀念、好意見、好做法提升到理性高度，使社會(huì)各群體分散的意見通過協(xié)商渠道得到系統(tǒng)的綜合的反映和充分吸納，實(shí)現(xiàn)與人民群眾的良性互動(dòng)。其建言獻(xiàn)策、民主監(jiān)督貼近人民群眾，問計(jì)于民、求智于民，言為民建、策為民謀，與人民融為一體。各階層、各界別的利益訴求在政協(xié)得到了充分表達(dá)，各種利益關(guān)系通過政協(xié)得到一定程度的疏通調(diào)節(jié)，人民群眾的情緒得到一定程度的理順。因此，政協(xié)工作的人民性就是為人民群眾的重大關(guān)切和長遠(yuǎn)利益發(fā)聲鼓呼，構(gòu)筑黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。政協(xié)工作實(shí)質(zhì)就是黨的特殊群眾工作，政協(xié)委員緊密聯(lián)系人民群眾是政協(xié)章程的制度要求，踐行群眾路線理應(yīng)貫穿于政協(xié)工作的各方面和全過程。人民政協(xié)是人民的政協(xié)，是為人民服務(wù)的政協(xié)。政協(xié)的最高宗旨就是為人民服務(wù)，政協(xié)存在的理由和價(jià)值也是為人民服務(wù)。

從委員來源看，政協(xié)委員的廣泛性是人民政協(xié)踐行群眾路線的基石。政協(xié)委員的廣泛性首先在于政協(xié)的團(tuán)結(jié)面。作為共產(chǎn)黨擴(kuò)大團(tuán)結(jié)面的基礎(chǔ)性制度，政協(xié)的使命就是著眼于形成最大公約數(shù)、畫出最大同心圓。政協(xié)的構(gòu)成表現(xiàn)出既有共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，又有最廣泛的人民性特征。它幾乎囊括了社會(huì)各方面的代表，使共產(chǎn)黨、各民主黨派和無黨派人士、工人、農(nóng)民、知識(shí)分子以及新的社會(huì)階層人士能充分參與協(xié)商。這既體現(xiàn)了“以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)、以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)”這一重點(diǎn)，又照顧到各方面，從而建構(gòu)起社會(huì)各階級(jí)、階層的大團(tuán)結(jié)。中國共產(chǎn)黨必須用統(tǒng)一戰(zhàn)線的形式去團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的人，以鞏固和擴(kuò)大黨執(zhí)政的基礎(chǔ)。毛澤東強(qiáng)調(diào)，共產(chǎn)黨“不要把自己孤立起來，要發(fā)揮各民主階級(jí)、各人民團(tuán)體的作用。工農(nóng)聯(lián)盟是我們國家的基礎(chǔ)，但還要懂得去運(yùn)用在此基礎(chǔ)上的廣泛的與非勞動(dòng)人民的聯(lián)盟”［12］。政協(xié)的這種大團(tuán)結(jié)在組織構(gòu)成上是通過界別來體現(xiàn)的。政協(xié)的34個(gè)界別包括各黨派和主要社會(huì)團(tuán)體，各界別委員都聯(lián)系和代表著各自界別的群眾。政協(xié)委員的廣泛性還更深層地體現(xiàn)為委員協(xié)商產(chǎn)生的包容性。針對(duì)有人擔(dān)心政協(xié)是否會(huì)變成有些委員說閑話的機(jī)關(guān)，毛澤東大度地表示：“說閑話，只要不是破壞性的意見，只要是建設(shè)性的意見，即使是錯(cuò)誤的，提了也有好處?！保?3］“真理不在乎是不是清一色?！保?2］635習(xí)近平總書記亦強(qiáng)調(diào)：“對(duì)中國共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評(píng)?！保?4］

從制度定位看，人民政協(xié)是具有參謀建議性質(zhì)的非國家權(quán)力機(jī)關(guān)。政協(xié)的定位是一個(gè)重大問題，毛澤東對(duì)其論定有奠基之功。關(guān)于政協(xié)是國家機(jī)關(guān)還是人民團(tuán)體，毛澤東在1954年明確指出：“政協(xié)的性質(zhì)有別于國家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人民代表大會(huì)，它也不是國家的行政機(jī)關(guān)……如果把政協(xié)全國委員會(huì)也搞成國家機(jī)關(guān)，那就會(huì)一國二公，是不行的”［13］384；“政協(xié)是全國各民族、各民主階級(jí)、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國外華僑和其他愛國民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨派性的”［13］385。毛澤東對(duì)政協(xié)的基本定位，形象地說明了政協(xié)在中國的政治制度體系中具有不可替代的“傳動(dòng)裝置”的獨(dú)特作用，即是黨群之間的橋梁和紐帶。政協(xié)的履職過程始終帶有“從群眾中來、到群眾中去”的特點(diǎn)，履職的主要方式是共產(chǎn)黨與黨外人民群眾的協(xié)商。協(xié)商不是統(tǒng)帥也不是決策，而是參謀。政協(xié)的基本定位簡言之就是參謀機(jī)關(guān)或建議機(jī)關(guān)，其基本作用是影響決策而非決策本身。作為一個(gè)制度化的人民群眾有序參與的平臺(tái)，政協(xié)在國家機(jī)關(guān)之外為國家機(jī)關(guān)決策提供較高層次的咨詢和建議，其意見建議是民主決策不可替代的政治資源和政治智慧。如果將政協(xié)搞成國家機(jī)關(guān)或上議院，中國就失去了在國家機(jī)關(guān)之外進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的特色與優(yōu)勢(shì)了。

總之，政協(xié)制度在發(fā)揮群眾路線制度化功能方面獨(dú)一無二。政協(xié)對(duì)各種力量的涵蓋性、參政議政議題的廣泛性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西方任何上議院。政協(xié)廣開言路所營造融洽和諧、生動(dòng)活潑的政治局面，避免了西方三權(quán)分立那種互相傾軋的惡性爭(zhēng)斗與無序混亂。政協(xié)的設(shè)置是中國絕無僅有的，它體現(xiàn)了中華文化團(tuán)結(jié)包容的生命力和社會(huì)主義中國充滿生機(jī)的政治創(chuàng)造力。當(dāng)前要從以下 3個(gè)方面去進(jìn)一步強(qiáng)化人民政協(xié)的工作，充分發(fā)揮政協(xié)制度作為踐行群眾路線的基礎(chǔ)制度的功能。

確保黨對(duì)人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是政協(xié)制度設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重大政治原則。人民政協(xié)制度的核心內(nèi)容是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。政協(xié)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，是歷史的選擇，也是政協(xié)各參加單位和各界人士的共識(shí)。黨領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)是歷史的內(nèi)生性邏輯，是一種事實(shí)性存在，絕不能用基于西方歷史的憲政主義理論來解釋中國的歷史和現(xiàn)實(shí)。西方的政黨在議會(huì)活動(dòng)中形成，在議會(huì)內(nèi)部有黨團(tuán)，其政黨只是利益集團(tuán)性質(zhì)的政治組織。政協(xié)不是多黨制的產(chǎn)物，而是中國共產(chǎn)黨和中國人民的創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)與偉大政治創(chuàng)造。它既接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)而確保國家意志的集中統(tǒng)一，又通過參政議政、民主監(jiān)督和政治協(xié)商進(jìn)行合作，避免了兩黨制和多黨制的對(duì)立內(nèi)耗以及一黨制對(duì)其他政黨的限制之弊。共產(chǎn)黨作為政協(xié)的重要界別，引領(lǐng)各界別政協(xié)委員踐行群眾路線，服務(wù)各界別群眾及最廣大人民群眾。沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，群眾路線就搞不起來，政協(xié)也無從運(yùn)作。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)，是一種政治原則、政治方向的把握與引領(lǐng)，即政協(xié)自覺地把中共的重大決策部署轉(zhuǎn)化為履職行動(dòng)，把各族各界群眾的智慧匯聚成協(xié)商議政的源泉，把各方力量匯聚到落實(shí)中共的決策部署上，將增進(jìn)政治共識(shí)、與共產(chǎn)黨同心同德作為第一政治任務(wù)。

確保人民政協(xié)站在人民群眾的立場(chǎng)。把好委員推薦關(guān)，把能夠真正踐行群眾路線的各界別群眾的優(yōu)秀代表推薦到委員隊(duì)伍中，是政協(xié)委員的人民屬性的必然要求。與人大代表是通過民主選舉產(chǎn)生的不同，政協(xié)委員是通過34個(gè)界別協(xié)商推薦產(chǎn)生的。政協(xié)章程規(guī)定的委員的基本條件是：熱愛祖國，擁護(hù)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義事業(yè)，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一，遵守國家的憲法和法律，在本界別中有代表性，有社會(huì)影響和參政議政能力。政協(xié)委員任職的首要條件是委員必須是人民的一部分，不能反人民。政協(xié)委員由各黨派、人民團(tuán)體、無黨派民主人士和各界別協(xié)商提名推薦，然后協(xié)商確定建議名單，經(jīng)中共黨委有關(guān)部門綜合平衡，再由政協(xié)常委會(huì)通過。這個(gè)程序?qū)嶋H上相當(dāng)于委員資格審查，應(yīng)嚴(yán)格把控這一層層走程序的審查，使之能起到選拔性的擇優(yōu)過濾作用。其次，政協(xié)委員的安排要體現(xiàn)大團(tuán)結(jié)、大聯(lián)合的精神。要有利于團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，廣泛吸納各方代表，既兼顧黨內(nèi)外比例，又兼顧各黨派、團(tuán)體、界別和民族的比例以及性別、年齡的比例等；既保證非中共人士在各級(jí)政協(xié)中占較大比例，也不能忽視人民群眾的主體——工農(nóng)在各級(jí)政協(xié)中占有一定的比例。要防止吸收“擺設(shè)式”的政協(xié)委員，把真正愿意經(jīng)常深入基層、政治熱情高、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、社會(huì)代表性大而善議政的人推薦到政協(xié)中。他們不脫離生產(chǎn)與專業(yè)第一線（不同于西方代議制的主體由職業(yè)政客構(gòu)成），站得高而議得專，善于謀全局獻(xiàn)良策，能真心為人民以言建功。

提高人民政協(xié)的履職能力。政協(xié)作為黨的參謀機(jī)關(guān)的基本定位要靠政協(xié)的三大基本職能來體現(xiàn)和鞏固。這三大基本職能的每一項(xiàng)都與群眾路線緊密相連。政治協(xié)商是黨對(duì)大政方針及重要問題在決策前和決策中在政協(xié)進(jìn)行協(xié)商，雖然這種協(xié)商不具有法律上的權(quán)利關(guān)系，協(xié)商的結(jié)果也沒有法律效力，但它的建議參考作用、增進(jìn)共識(shí)作用、潤滑調(diào)諧作用卻無可替代。民主監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是提意見、建議和批評(píng)，這樣共產(chǎn)黨“就不容易做壞事和發(fā)生官僚主義”［13］14?！耙粋€(gè)黨同一個(gè)人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動(dòng)人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，對(duì)我們更為有益?！保?5］這種軟監(jiān)督不同于權(quán)力機(jī)關(guān)的法律效力式的監(jiān)督，也不同于一般的輿論監(jiān)督，但能起到其他監(jiān)督起不到的作用。參政議政是運(yùn)用政協(xié)人才薈萃的優(yōu)勢(shì)，選擇有全局性、前瞻性的普遍性課題，深入調(diào)研，提出意見建議。這種視察調(diào)研，可隨時(shí)親歷聽聞基層群眾的喜怒哀樂，識(shí)察黨政干部的缺點(diǎn)錯(cuò)誤，將其第一時(shí)間送達(dá)黨政機(jī)關(guān)。因此，提高政協(xié)的履職能力，是鞏固政協(xié)的基本定位、發(fā)揮政協(xié)作為踐行群眾路線的基礎(chǔ)制度的功能的必由之路。而引導(dǎo)政協(xié)組織和政協(xié)委員深刻認(rèn)識(shí)政協(xié)的基本定位，乃至教育和提高全黨和人民群眾對(duì)政協(xié)基本定位的認(rèn)識(shí)，又是提高政協(xié)履職能力最重要的思想保障。

三、人大制度與政協(xié)制度：發(fā)展社會(huì)主義民主政治的安全通道

人大制度是從人民民主專政政權(quán)建設(shè)的層面來踐行黨的群眾路線，政協(xié)制度是從多黨合作和政治協(xié)商的層面來踐行黨的群眾路線。人大制度和政協(xié)制度在發(fā)揮它們作為踐行群眾路線的基本制度的功能方面，各司其職、相輔相成。從深層意義看，政協(xié)制度是對(duì)人大制度的一種補(bǔ)充。一是政協(xié)制度拓展了人大制度對(duì)人民群眾的意見表達(dá)的廣闊性。人大代表的構(gòu)成以地域劃分為基礎(chǔ)來組建，因而人大制度有利于從橫向“塊塊”的角度表達(dá)民意。政協(xié)委員的構(gòu)成以界別劃分為基礎(chǔ)來組建，因而政協(xié)制度有利于從縱向“條條”的角度表達(dá)民意。二者互補(bǔ)，可以“塊塊”與“條條”結(jié)合的方式全面地表達(dá)民意。1959年4月始，政協(xié)委員與人大代表互相列席彼此的會(huì)議成為慣例。二是政協(xié)制度可對(duì)人大制度的代議民主進(jìn)行補(bǔ)充。以人大為載體的代議民主因?yàn)橛形嘘P(guān)系存在，有其潛在的弱點(diǎn)，如有時(shí)會(huì)出現(xiàn)背離委托人的意愿或出現(xiàn)權(quán)力變異的情況。而由各黨派、團(tuán)體、界別等協(xié)商推薦出來的政協(xié)委員，通過以政協(xié)為載體的協(xié)商民主的方式，在人民內(nèi)部各界別、各方面對(duì)重大決策、重大問題進(jìn)行協(xié)商以達(dá)成共識(shí)，則可避免代議民主的這種不足。三是政協(xié)制度可對(duì)人大制度的主權(quán)在民進(jìn)行補(bǔ)充。人大強(qiáng)調(diào)民主的多數(shù)原則，需要以大多數(shù)人的意見為最終通過條件。如人大提出議案的條件門檻較高，除法定國家機(jī)關(guān)外，需一個(gè)代表團(tuán)或30 名以上的代表才可聯(lián)名提出議案。對(duì)那些沒有半數(shù)以上的人民支持的意見、沒有代表團(tuán)或沒有30 名以上的代表聯(lián)名提出的意見，人大制度無法處置，而政協(xié)制度正好能彌補(bǔ)這一不足。每一個(gè)政協(xié)委員都有資格提出提案，可以表達(dá)少數(shù)人的意見，使少數(shù)人的意見和權(quán)益不被忽視，并經(jīng)過協(xié)商去影響和幫助完善人大的決策與立法。此外，政協(xié)委員亦可以對(duì)包括人大在內(nèi)的所有國家機(jī)關(guān)提出建議、意見并施行監(jiān)督（與人大在政權(quán)內(nèi)監(jiān)督政府相呼應(yīng)）?？梢?，政協(xié)制度為人大制度吸納了更廣泛的社會(huì)政治力量，從政權(quán)之外強(qiáng)化了人大制度合法性。

政協(xié)制度對(duì)人大制度的補(bǔ)充關(guān)系不是等量齊觀的并列關(guān)系，不能把政協(xié)提升為與人大并列的民主政治權(quán)力機(jī)構(gòu)。但是，政協(xié)制度在中國特色社會(huì)主義制度體系中同樣攸關(guān)全局，是具有中國特色的制度安排。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“人民政協(xié)是中國特色的制度安排”這一重大論斷。其根本緣由和立足點(diǎn)在于，人民政協(xié)事業(yè)的一切，無論是其歷史沿革、現(xiàn)實(shí)職能還是未來發(fā)展，都始終貫穿著強(qiáng)烈的群眾路線的工作理念與價(jià)值精神。作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，作為中國唯一黨外人士占大多數(shù)、并且各民主黨派可以以本黨派名義在其中活動(dòng)的政治組織，人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨貫徹群眾路線以實(shí)現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)、穩(wěn)健執(zhí)政和科學(xué)決策的重要載體。中國共產(chǎn)黨在紛繁復(fù)雜的社會(huì)大群體的格局中，把馬克思主義的統(tǒng)戰(zhàn)理論、政黨理論、民主政治理論同中國實(shí)際相結(jié)合，獨(dú)創(chuàng)了這一具有中國特色的制度安排。它既沒有照搬西方的兩黨制和多黨制，也沒有效仿蘇聯(lián)的社會(huì)主義一黨制，在世界政黨制度中樹立起政黨制度的典范。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民政協(xié)更加顯示了社會(huì)主義政黨制度、社會(huì)主義民主政治的巨大優(yōu)勢(shì)，政協(xié)制度在發(fā)揮其作為踐行群眾路線的基礎(chǔ)制度的功能方面，也將日益凸顯出其不可替代的恒久作用。

因此，把人大制度和政協(xié)制度作為踐行群眾路線的兩大基本制度來認(rèn)識(shí)并進(jìn)行建設(shè)，是攸關(guān)中國民主發(fā)展與政治安全的戰(zhàn)略思維與戰(zhàn)略行動(dòng)。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建人大制度與政協(xié)制度的初衷，就是為了讓人民群眾有一個(gè)問政于民、協(xié)商于民并能監(jiān)督黨和政府的和平有效的體制內(nèi)渠道。因此，人大制度與政協(xié)制度從建立伊始，就一直依循人民群眾的利益和意志來運(yùn)行，一直起著暢通各種利益訴求和意見的體制內(nèi)的安全通道的作用。中國共產(chǎn)黨清醒地認(rèn)識(shí)到，共產(chǎn)黨取得執(zhí)政地位后最大的危險(xiǎn)是脫離群眾，而堅(jiān)持黨的群眾路線這一傳家寶，則是保衛(wèi)國家政治安全、發(fā)展社會(huì)主義民主的無可替代的最有力武器。歷史已經(jīng)證明，共產(chǎn)黨不是靠比群眾聰明、靠當(dāng)群眾的先生來執(zhí)政的，而是靠虔誠地當(dāng)群眾的學(xué)生來執(zhí)政的。如果不把人大和政協(xié)辦成向最廣大的人民群眾請(qǐng)教問政的大學(xué)校，在工作路線出問題的情況下去孤立地進(jìn)行先進(jìn)性建設(shè)和制度建設(shè)，人大與政協(xié)的發(fā)展就會(huì)離群眾越來越遠(yuǎn)，把中國引上政治風(fēng)險(xiǎn)巨大的精英路線。共產(chǎn)黨也不是靠能力比群眾強(qiáng)而執(zhí)政的，而是靠代表人民群眾的根本利益而執(zhí)政的。離開了群眾路線這一根本工作路線，人大和政協(xié)自身的存在與發(fā)展，以及社會(huì)主義民主政治建設(shè)，必將時(shí)時(shí)處處如臨深淵、如履薄冰。當(dāng)然，將人大制度與政協(xié)制度作為踐行群眾路線的兩大基本制度來認(rèn)識(shí)并進(jìn)行建設(shè)，還可以減少或避免出現(xiàn)那些未經(jīng)黨政部門合法授權(quán)、不受法律規(guī)章約束的群眾組織、群眾運(yùn)動(dòng)失去控制的情況，從社會(huì)穩(wěn)定的層面促進(jìn)民主發(fā)展、改善政治安全。

在社會(huì)主義中國，人民群眾是共產(chǎn)黨的命根子，群眾路線灌注于中國共產(chǎn)黨的全部政治理論與實(shí)踐中。與此相應(yīng)，人大制度與政協(xié)制度作為貫徹群眾路線的國家層面的兩個(gè)基本政治框架，本質(zhì)上都是共產(chǎn)黨活在人民群眾中、由人民群眾給力而衍生出來的根本制度。人大制度與政協(xié)制度縱橫交織、互為補(bǔ)充，形成了中國特色的“兩會(huì)”制度，為共產(chǎn)黨執(zhí)政構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。它們包含的與中國國情相適應(yīng)的內(nèi)在合理性、歷史必然性和無比優(yōu)越性，僅僅屬于中國與中國共產(chǎn)黨，是中國對(duì)人類政治文明的偉大貢獻(xiàn)。面對(duì)當(dāng)今世界扮演“民主旗手”、號(hào)稱代表世界民主潮流的西方資本主義國家的政治亂象，新時(shí)代中國特色社會(huì)主義更應(yīng)牢固踐行群眾路線，深入挖掘人大制度與政協(xié)制度在踐行群眾路線中的獨(dú)特而天然的價(jià)值，理直氣壯地維護(hù)、保持其原有的制度功能，繼續(xù)強(qiáng)化其作為踐行群眾路線的基本制度功能，使之成為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的安全通道。