自主驗收要求下鐵路工程水保方案編制探討

黃炬斌，高山

(中鐵二院工程集團有限責任公司，四川 成都 610031)

1 概述

鐵路是國民經(jīng)濟大動脈、關鍵基礎設施和重大民生工程，是綜合交通運輸體系的骨干和主要交通方式之一，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用至關重要。近年，鐵路固定資產(chǎn)投資持續(xù)保持高位，但項目實施過程中仍存在水土流失防治措施體系構(gòu)建不科學、重大變更方案編制不及時、變更渣場選址不合理、措施落實不到位等較為凸出的水土保持問題與鐵路建設發(fā)展不平衡，嚴重影響水土保持設施驗收工作的開展。2017年11月，水利部印發(fā)水?！?017〕365號《水利部關于加強事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收的通知》明確項目存在“未依法履行水土保持方案及重大變更的編報審批程序的；廢棄土石渣未堆放在經(jīng)批準的水土保持方案確定的專門存放地的”等情形，生產(chǎn)建設單位不得通過水土保持設施驗收，該通知進一步強調(diào)了水保方案的必要性和重要性。

自主驗收要求下，建設單位是水保方案編制、重大變更方案編制、渣場選址以及驗收工作全周期水保管理的責任主體，水保方案編制將成為全周期水保管理的關鍵和基礎，是建設單位履行水土流失防治責任和落實“三同時”制度的重要依據(jù)[1]，可為預防、減緩、防治和監(jiān)管鐵路工程建設帶來的水土流失提供技術支撐[2]，有效化解鐵路建設與水土流失之間的矛盾。為充分發(fā)揮水保方案事中、事后指導作用，在自主驗收要求下探討鐵路工程水保方案編制是十分必要和迫切的。

2 鐵路工程水保方案編制的重點和難點

鐵路工程水保方案編制需在滿足相關法律法規(guī)的條件下，基于穩(wěn)定可行的設計方案，合理確定棄渣場選址，并制定完善的水土流失防治措施體系，有效控制項目地點、規(guī)模、措施和棄渣場發(fā)生重大變更，并在后續(xù)設計中予以落實，指導事中、事后水土保持監(jiān)管，為水土保持設施驗收提供技術支撐和理論依據(jù)。在自主驗收要求下，棄渣場選址[3]及減少重大變更問題將是水保方案編制的重點和難點。

2.1 棄渣場選址問題

《中華人民共和國水土保持法》第二十八條規(guī)定生產(chǎn)建設活動中廢渣不能綜合利用的，應當堆放在水保方案確定的專門存放地，法律賦予了水保方案確定棄渣場的合法性。

目前，鐵路工程水保方案編制于初步設計階段，該階段棄渣場由主體設計、建設單位和地方政府簽訂框架協(xié)議予以確定，方案編制人員經(jīng)分析評價后將選址合理渣場納入水保方案，經(jīng)主管部門批復后即為項目法定棄渣場。由于該階段施工組織不完善、地方政府部門參與程度不足、未征求土地權利人意見等原因?qū)е滤７桨复_定棄渣場與實際使用不一致，實施階段棄渣場變更較多，水保方案編制時應強化溝通和分析研究工作。

2.2 重大變更問題

2016年3月，水利部辦公廳根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》制定了《水利部生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》(辦水保[2016]65號)，對生產(chǎn)建設項目的地點、規(guī)模、水土保持措施等重大變更指標進行了量化，提出構(gòu)成重大變更需補充或修改水土保持方案，報水行政主管部門審批。結(jié)合鐵路工程初步設計階段編制水保方案的情況，水保方案編制過程中存在工程占地、施工便道長度、表土剝離量計列依據(jù)不充分，以及土石方平衡分析和水土保持措施體系構(gòu)建缺乏支撐[4]，在工程實施階段易引起相應的重大變更，水保方案編制時需謹慎處理。

2.2.1 工程占地問題

鐵路工程占地由永久占地和臨時用地兩部分組成，永久占地包括路基、站場、橋梁、隧道、改移道路等占地，臨時用地包括取土場、棄土(渣)場、施工便道、施工生產(chǎn)生活區(qū)等用地。目前，施工便道和施工生產(chǎn)生活區(qū)用地未納入主體設計用地統(tǒng)計中，水保方案編制時僅根據(jù)經(jīng)驗估算相應的用地，而工程實施階段，由于該用地指標未量化，加之受區(qū)域經(jīng)濟、人口、交通等因素影響較大，實際用地較水保方案大幅增加，衍生出水土流失防治措施數(shù)量不足、后期恢復效果不理想等水土流失問題，從預防項目建設水土流失的角度來看存在較大隱患。

2.2.2 土石方平衡分析問題

鐵路工程土石方數(shù)量由主體設計專業(yè)提供，水保人員編制時結(jié)合主體調(diào)配、土石方開挖類型、填料要求進行調(diào)配，缺乏可行的施組安排作為支撐，土石方調(diào)配呈現(xiàn)出過于理論化和機械化，直接影響借方和棄方數(shù)量，進而影響方案中取土場和棄土(渣)場設置，極易造成重大變更。

2.2.3 施工便道長度問題

鐵路工程主體設計結(jié)合周邊道路情況、施工組織安排及概算指標估列新建便道長度，而實際施工過程中其長度受地形條件、施工組織等影響較大，以往方案編制時未作過多評價，直接引用主體設計數(shù)量，導致方案長度與實際相差較大，極易引起重大變動。施工便道作為臨時工程的組成部分，施工便道的水土流失問題不容小視，其所引發(fā)的水土流失將貫穿于工程的施工準備期、施工期，并可能延續(xù)至自然恢復期[5]。

2.2.4 表土剝離量問題

表土是項目區(qū)周邊寶貴的資源、是項目建設后期綠化和復墾的關鍵，對其進行剝離、保存和利用是法律和規(guī)范對工程建設的基本要求。目前鐵路項目主體設計只提出了清表的定性要求，未提及表土剝離位置、剝離量、存放位置及其臨時防護措施等內(nèi)容，相應的投資未計列；而水保方案為滿足法律法規(guī)及審批要求，在編制過程中根據(jù)占用土地類別計算出理論剝離量，據(jù)此提出了存放位置及相應的防護措施；由于方案提出的表土剝離及防護工程在設計中未落實，投資沒有得到相應的保障，根據(jù)西南山區(qū)鐵路已實施項目表土剝離統(tǒng)計數(shù)量來看，實際剝離數(shù)量遠小于方案提出的剝離量，表土問題已成為水土保持方案變更的最大隱患。

2.2.5 水土流失防治措施體系的構(gòu)建問題

水土流失防治措施包括工程、植物和臨時三大部分，鐵路項目工程、植物措施設計較為完善，施工便道和施工生產(chǎn)生活區(qū)及臨時措施未開展設計，方案措施及數(shù)量理論化程度較高，如表土剝離量、便道永久排水措施、臨時攔擋數(shù)量、臨時排水溝長度、臨時苫蓋數(shù)量等，缺乏措施必要的可行性及可操作性分析，水保方案批復后措施變更隱患較大。

3 水保方案編制探討

3.1 如何完善棄渣場選址

3.1.1 補充棄渣場分析評價內(nèi)容

水保方案棄渣場分析評價中除選址合理性外應補充渣量來源、施組安排、運距、交通條件、后期利用等分析，重點關注合并使用棄渣場和大型棄渣場(4級及以上棄渣場)。

3.1.2 出具棄渣明確選址會議紀要

可研批復后，方案編制人員應與主體設計共同確定棄渣場初步選址，并與地方規(guī)劃、國土、林業(yè)、水利等部門進行現(xiàn)場踏勘，經(jīng)內(nèi)業(yè)復核后，出具棄渣場選址會議紀要，明確各渣場選址意見。

3.1.3 征求土地權利人意見

棄渣場作為臨時用地，土地權利人意見是其能否落地的基礎，建議選址經(jīng)地方各部門同意后及時征求土地權利人意見，并加蓋村委會公章，作為選址的支撐。

3.1.4 增加備選棄渣場內(nèi)容

鐵路主體工程在初步設計后期及施工圖階段也存在一些變更或調(diào)整，棄渣場作為臨時工程變化也是必然會發(fā)生的，水保法賦予方案棄渣場的法定地位，建議方案編制時增加備選棄渣場內(nèi)容，在新的形勢下優(yōu)化調(diào)整編制內(nèi)容，為后續(xù)變更或驗收提供條件。

3.2 減少重大變更

3.2.1 完善工程占地計列依據(jù)

方案編制時補充施工便道和施工生產(chǎn)生活區(qū)用地，納入防治責任范圍。

施工便道占地由便道長度及寬度共同確定，鐵路施工便道長度由貫通便道、貫通便道與既有道路的連接線、工點與取棄土(渣)場的連接線、工點與施工生產(chǎn)生活區(qū)的連接線共四部分組成，施工便道寬度則由路面寬度和放坡寬度構(gòu)成，方案編制時建議分條描述便道功能、長度、路面寬、放坡寬等要素，為便道用地統(tǒng)計提供合理依據(jù)。

施工生產(chǎn)生活區(qū)面積中主體設計已明確鋪軌基礎、制存(梁)場及拌和站位置及面積，但未考慮駐地、鋼筋加工場、炸藥庫、表土臨時堆放場等小臨工程用地，建議方案編制時按經(jīng)驗確定其初步位置，并按指標法確定用地數(shù)量。

3.2.2 增加土石方平衡分析支撐性文件

鐵路工程土石方開挖和回填量均由設計提供，并進行了土石方挖填調(diào)配，方案編制人員根據(jù)挖填土石類別再次進行了優(yōu)化調(diào)配，但缺乏調(diào)配可行性分析，建議水保方案編制調(diào)配時應與主體設計溝通，充分論證優(yōu)化調(diào)配的可行性，并與地方建設和水利主管部門溝通，尋找棄渣綜合利用途徑，簽訂綜合利用協(xié)議，從源頭減少水土流失隱患，使方案更具操作性。

在月收入方面，2 000元以下的受訪者有10人，占總體的8.3%；2 001～4 000元的受訪者有19人，占總體的15.7%；4 001～6 000元的受訪者有23人，占總體的19.0%；6 001～8 000元的受訪者有29人，占總體的24.0%；8 001～12 000元的受訪者有10人，占總體的8.3%；而收入在12 000元以上的受訪者有8人，約占總數(shù)的6.6%。

3.2.3 細化施工便道布置

根據(jù)施工組織安排及臨時工點設置情況，在1∶10 000和1∶50 000地形圖勾繪出施工便道，并分析論證便道布設是否滿足工程建設需要，并通過現(xiàn)場踏勘確定相應的施工便道長度。

3.2.4 制定表土剝離利用實施方案

表土作為重要的資源需進行單獨剝離、保存和利用，水保方案編制時考慮對工程建設占用的耕地和林地采取剝離措施，存在剝離數(shù)量理論化、剝離部位含糊不清、堆放位置不具體、回覆利用不客觀等問題，建議水保方案編制時增加表土剝離利用實施方案，明確表土剝離地類，對其利用、堆放、防護提出更具體的要求，并結(jié)合地方出臺關于表土剝離的文件，加強與主體設計專業(yè)的溝通，將表土剝離事宜落到實處。

3.2.5 補充措施落實確認函

水保方案構(gòu)建的水土流失防治措施體系通常較為理論，與設計或施工完全是“兩張皮”，建議方案編制時加強與主體設計溝通，制定的工程和植物措施需由設計人員或總體組出具在設計中落實的確認函，針對臨時措施需由建設單位出具落實的確認函，減緩因措施落實不到位帶來的水土流失隱患。

3.3 轉(zhuǎn)變設計理念

水保方案編制源于設計、高于設計，又需回歸設計。在水保法、水保變更管理和自主驗收文件出臺的新形勢下，設計人員應充分認識水土保持的重要性，從根本上改變設計思路，堅持經(jīng)濟合理和全面防治的原則，夯實棄渣場選址、細化施工便道布設、落實表土剝離利用及其它水土保持投資，讓批復方案在后續(xù)設計中予以落實，從源頭減緩項目建設可能帶來的水土流失。

3.4 改變建設管理理念

建設單位是水保方案及其批復落實的責任主體，開工前需制定相應的水土保持管理辦法，明確各單位水土流失防治責任及責任人，加強監(jiān)督管理，積極引進水保監(jiān)測和監(jiān)理，認真落實各項水土流失防治措施、履行變更和備案手續(xù)，變更設計需堅持“先批準、后實施，先設計、后施工”的原則。

4 結(jié)論

自主驗收要求下，水保方案已成為建設單位全周期水保管理的關鍵和基礎， “水保方案僅為一紙批文”的時代已遠去，做好棄渣場選址及重大變更控制不僅是提升水保方案編制質(zhì)量的需要，也是適應新形勢及新要求的需要，結(jié)合設計理念及建設管理理念的轉(zhuǎn)變，水保方案將對預防、減緩、防治和監(jiān)管鐵路工程建設帶來的水土流失更具現(xiàn)實意義。

(1)通過補充棄渣場渣量來源、施組安排、運距等分析評價內(nèi)容，出具棄渣場選址會議紀要，征求土地權利人意見，增加備選棄渣場內(nèi)容等手段完善棄渣場選址分析評價工作。

(2)采取完善工程占地計列依據(jù)、增加土石方平衡分析支撐性文件、細化施工便道布置、制定表土剝離利用實施方案、補充措施落實確認函等方法減少重大變更。

(3)水保方案編制、設計、建設管理三者相輔相成，水保方案編制質(zhì)量的提升需要設計理念和建設管理理念的共同調(diào)整。

[1] 袁普金，王萬君，程復，等.水土保持分析與評價在建設項目實施中的作用[J].中國水土保持，2016(12)：34-37.

[2] 林文蓮.開發(fā)建設項目水土保持方案編制存在問題的探討[J].亞熱帶水土保持，2003，15(1)：37-39.

[3] 張瑞清.淺談鐵路建設中棄渣場的合理布設[J].中國水土保持，2003(2)：25-27.

[4] 程中秋，孔媛，胡利強.水土保持方案編制相關問題的探討[J].亞熱帶水土保持，2017，29(1)：44-46.

[5] 呂冬梅，白曉軍.鐵路建設項目中施工便道引發(fā)的水土流失分析及相關防治措施[J].鐵路節(jié)能環(huán)保與安全衛(wèi)生，2011，1(3)：149-151.