廣東省“四好農(nóng)村路”建設(shè)的問題與對策

文/ 廣東省南粵交通投資建設(shè)有限公司 伍昊

對比“四好農(nóng)村路”建設(shè)的目標(biāo)要求，廣東省仍存在農(nóng)村公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)亟待完善、路況水平亟待提高、管理體制機(jī)制亟待健全、養(yǎng)護(hù)能力亟待強(qiáng)化、建養(yǎng)資金亟待落實(shí)等問題。本文研究了廣東省農(nóng)村公路發(fā)展存在的問題，并就加快推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)提出了對策及建議。

廣東省農(nóng)村公路發(fā)展現(xiàn)狀

2009年，廣東省比原定計(jì)劃提前一年實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)通建制村公路100%路面硬化目標(biāo)，有效緩解了農(nóng)村行路難問題。截至2017年年底，全省農(nóng)村公路通車?yán)锍碳s18.3萬公里，其中縣道9386公里、鄉(xiāng)道10.1萬公里、村道7.3萬公里、專用公路153公里。按技術(shù)等級劃分，等級公路占比為92.8%，其中，三級及以上公路里程2.55萬公里，占比約14%，四級公路里程14.45萬公里，占比約79%，等外公路里程1.3萬公里，占比約7%。按路面結(jié)構(gòu)劃分，路面鋪裝率為66%，其中鋪裝水泥、瀝青路面的里程12萬公里，砂土路里程6.3萬公里。公路養(yǎng)護(hù)里程18.1萬公里，占比98.7%。全省18033個建制村已開通農(nóng)村客運(yùn)，建制村客運(yùn)班車通達(dá)率達(dá)91.99%，公共交通服務(wù)指數(shù)為99.05%。

農(nóng)村公路發(fā)展存在的問題

農(nóng)村公路管理體制不健全

目前，廣東省農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)職責(zé)不明晰，沒有形成完整的管理體系，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)、村道管理不到位，沒有穩(wěn)定的管理機(jī)構(gòu)和人員。農(nóng)村公路存在縣道、鄉(xiāng)道、村道管理交叉、混亂、缺位等問題。特別是近年大規(guī)模建設(shè)完成的通建制村村道硬化項(xiàng)目，受困于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理機(jī)構(gòu)和人員的缺失，絕大部分村道未納入日常養(yǎng)護(hù)管理范疇。

農(nóng)村公路管理運(yùn)行機(jī)制不完善

由于歷史原因，一方面造成廣東省普通公路（含國省道和農(nóng)村公路，下同）存在公路局和地方公路管理站“兩張皮”，管理機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大，人員老齡化程度高，基層養(yǎng)護(hù)工人年齡普遍偏大，待遇偏低，對人才吸引力小的問題；另一方面，全省絕大部分市縣存在普通公路管理機(jī)構(gòu)的行政管理經(jīng)費(fèi)和人員基本支出未納入地方一般公共預(yù)算，擠占了正常的公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。

農(nóng)村公路歷史欠賬多

廣東省農(nóng)村公路三級及以上公路里程占比僅 14%（江蘇28.6%），等級公路比例僅92.85%（浙江98%，江蘇98%）、路面鋪裝率僅66%（浙江95%，江蘇96%），砂土路里程有6.3萬公里。全省農(nóng)村公路路網(wǎng)路況水平處于全國中等、東部地區(qū)下游水平，尤其粵東西北發(fā)展嚴(yán)重滯后。目前全省存在通鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村“暢返不暢”路段1萬公里，農(nóng)村公路安全隱患路段3.5萬公里，農(nóng)村公路危橋近750座，窄路基路面公路6200多公里急需改造。這些項(xiàng)目多位于粵東西北地區(qū)，基本屬于“硬骨頭”工程，建設(shè)成本高、難度大，任務(wù)十分繁重。

農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金缺口大

廣東省農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金一方面來源于成品油消費(fèi)稅替代原養(yǎng)路費(fèi)返還收入，另一方面靠市、縣級政府財(cái)政預(yù)算支持和社會各界的捐助。五年來全省共完成農(nóng)村公路建設(shè)投資663.8億元，其中，中央車購稅補(bǔ)助39.3億元，占比5.9%，省級交通專項(xiàng)資金補(bǔ)助76億元，占比11.4%，地方投入548.6億元，占比82.6%（其中，珠三角地區(qū)投入297.6億元，占地方投資的54.2%）；省級資金規(guī)模量與外省對比，占比偏小，難以發(fā)揮省級資金的投資拉動效應(yīng)?；洊|西北地區(qū)因財(cái)力有限，農(nóng)村公路資金主要依賴于成品油消費(fèi)稅返還收入。地方政府對農(nóng)村公路的投入力度與其主體地位不相稱，資金供給與需求不匹配。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)不到位造成路況水平逐年下降，“油路砂化”“暢返不暢”問題突出。

城鄉(xiāng)一體化可持續(xù)發(fā)展能力不足

農(nóng)村客運(yùn)運(yùn)營成本高，政府補(bǔ)貼和享受的政策優(yōu)惠少。對農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展支持政策難以落地，無法減輕農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營者負(fù)擔(dān)。同時，部分偏遠(yuǎn)山區(qū)建制村“空心化”現(xiàn)象突出，日?？驮磭?yán)重不足，企業(yè)經(jīng)營冷僻線路、日常維護(hù)等費(fèi)用較高，企業(yè)缺乏開行客運(yùn)班線的積極性，存在“開得了、留不住”的問題。此外，農(nóng)村客運(yùn)候車亭“只建不養(yǎng)”的問題突出。全省縣、鄉(xiāng)、村三級物流體系不健全，鄉(xiāng)、村級物流服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率偏低，到鄉(xiāng)不到村、到村不到戶的現(xiàn)象較為普遍，物流服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)規(guī)范、安全監(jiān)管水平均需改善提升。

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場化專業(yè)化程度低

廣東省較早解決了建制村通公路問題，但由建設(shè)向“建、管、養(yǎng)、運(yùn)”協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變的任務(wù)仍然十分繁重。一些地方存在“重建輕管”“以建代養(yǎng)”的問題，地方的積極性不高，行業(yè)指導(dǎo)力度不強(qiáng)，農(nóng)村公路專業(yè)化隊(duì)伍配備不足，農(nóng)村公路的規(guī)范化、市場化、專業(yè)化和機(jī)械化水平需進(jìn)一步提升。

推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)的對策及建議

理順農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制機(jī)制

盡快出臺《廣東省農(nóng)村公路條例》，依法強(qiáng)化地方政府對農(nóng)村公路管理的主體責(zé)任，從法律層面保證農(nóng)村公路的建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營、資金保障、路產(chǎn)路權(quán)等得到落實(shí)，為農(nóng)村公路發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。按照“縣道縣管、鄉(xiāng)村道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管”的分級管理原則，完善縣級農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路工作機(jī)構(gòu)和建制村村道管理議事機(jī)制。整合縣級農(nóng)村公路機(jī)構(gòu)和其他類似機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)村公路管理工作。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)村公路工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)道、村道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理工作，組織協(xié)調(diào)村民委員會配合做好相關(guān)工作。村民委員會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下，協(xié)助做好村道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)等相關(guān)工作。

加快農(nóng)村公路提檔升級高質(zhì)量發(fā)展

重點(diǎn)實(shí)施通鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村硬化路“暢返不暢”路段整治，推進(jìn)現(xiàn)有四、五類危橋改造，鄉(xiāng)道以上等級公路安全隱患治理，加快改造等外路和砂土路，提高縣鄉(xiāng)道技術(shù)等級，推進(jìn)一定人口規(guī)模自然村通硬化公路，形成與高速公路、國省道等交通基礎(chǔ)設(shè)施有效連接，規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、功能齊備、安全高效的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)。在建設(shè)上牢固樹立“高品質(zhì)建設(shè)就是最好養(yǎng)護(hù)”的理念，全面推進(jìn)農(nóng)村公路品質(zhì)工程建設(shè)。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，在設(shè)計(jì)上充分利用舊路資源，推廣舊材料利用。在路域環(huán)境治理上進(jìn)一步加強(qiáng)綜合整治和綠化美化，努力做到公路與自然環(huán)境、當(dāng)?shù)匚幕帮L(fēng)土人情和諧交融，營造更加舒適宜人的出行環(huán)境。

加大農(nóng)村公路各級財(cái)政資金保障

由于農(nóng)村公路具有顯著的社會公益屬性，在推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)過程中，要因地制宜，由省、市、縣三級財(cái)政按照科學(xué)合理的比例加強(qiáng)資金投入，保障農(nóng)村公路建養(yǎng)資金到位。省級加大成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付資金用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)力度，將農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至每年每公里縣道14000元、鄉(xiāng)道7000元、村道2000元，專項(xiàng)用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程。地方政府債券資金、農(nóng)村人居環(huán)境整治貼息貸款等，也應(yīng)優(yōu)先保障農(nóng)村公路。積極探索社會化、市場化建設(shè)養(yǎng)護(hù)模式，調(diào)動各方面推進(jìn)農(nóng)村交通運(yùn)輸發(fā)展的積極性。鼓勵采取出讓公路冠名權(quán)、廣告權(quán)、相關(guān)資源開發(fā)權(quán)等方式，籌資建設(shè)和養(yǎng)護(hù)農(nóng)村公路。

推進(jìn)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場化改革

建立健全政府與市場合理分工的公路養(yǎng)護(hù)組織模式，逐步改變管養(yǎng)一體化的模式，實(shí)行管養(yǎng)分離，推行農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場準(zhǔn)入管理。市、縣應(yīng)積極采用政府采購等方式提高農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)效率，出臺相關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵社會資本參與農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)。推行大中修養(yǎng)護(hù)工程專業(yè)隊(duì)伍施工，提升養(yǎng)護(hù)專業(yè)化水平?？h道的小修保養(yǎng)應(yīng)當(dāng)采用專業(yè)化養(yǎng)護(hù)方式。鄉(xiāng)道、村道的小修保養(yǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府采用專業(yè)化養(yǎng)護(hù)、群眾性養(yǎng)護(hù)等多種方式進(jìn)行，可委托村民委員會組織實(shí)施。推廣一事一議，以獎代補(bǔ)等方式，鼓勵農(nóng)民投工投勞，讓農(nóng)民更多地參與公路的建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)。加大養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的落實(shí)，大力加強(qiáng)低成本、易操作養(yǎng)護(hù)技術(shù)的推廣應(yīng)用。

加強(qiáng)推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化建設(shè)

全面落實(shí)地方政府主體責(zé)任，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化工作，科學(xué)制定城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化發(fā)展規(guī)劃，完善城鄉(xiāng)客運(yùn)線網(wǎng)布局，加快形成以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、覆蓋建制村、延伸自然村、連接鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)的農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。明確農(nóng)村客運(yùn)基本公共服務(wù)發(fā)展定位，通過優(yōu)化城鄉(xiāng)客運(yùn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新農(nóng)村客運(yùn)組織模式、科學(xué)合理地配置農(nóng)村客運(yùn)車輛等措施，全面推進(jìn)建制村通客車工作。規(guī)范組織農(nóng)村公路通行條件審核、加強(qiáng)農(nóng)村客運(yùn)車輛動態(tài)監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)督，保障農(nóng)村群眾出行安全。因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)農(nóng)村公路和農(nóng)村公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)路、站、運(yùn)一體化規(guī)劃。