深化鐵路內(nèi)部改革的對(duì)策研究*

楊琴劉蔚

（1中國鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038；2中國鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

隨著鐵路改革的快速推進(jìn)，從中國鐵路總公司（以下簡稱鐵路總公司）成立到18個(gè)鐵路局完成公司制改革工商變更登記，再到鐵路總公司機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革，一系列改革措施正在使鐵路這個(gè)“沉睡的巨人”醒來，鐵路發(fā)展呈現(xiàn)出一定新氣象。但要看到，一些長期存在的深層次問題并未得到根本解決，改革任務(wù)遠(yuǎn)未完成。

1 鐵路內(nèi)部改革問題分析

鐵路總公司繼承了“共和國長子”的全部財(cái)富，也不得不扛起全部包袱，改革中面臨諸多困難。

1.1 鐵路法律法規(guī)亟待加快修訂完善

現(xiàn)行《鐵路法》是20世紀(jì)90年代初頒布的，曾為鐵路發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，但許多規(guī)定與政企分開后的新情況不相符，使鐵路改革失去了合法性基礎(chǔ)，必須盡快修改完善。政企分開后，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，從政策上指明了投融資發(fā)展思路。但關(guān)于鐵路投融資體制的法律法規(guī)尚屬空白，缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制。

1.2 企業(yè)尚未成為真正市場(chǎng)主體

政企分開后鐵路深化改革的方向是市場(chǎng)化。如何通過構(gòu)建有序的市場(chǎng)體系，使鐵路企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體，在市場(chǎng)競爭中生存發(fā)展，是我國鐵路企業(yè)一直面臨的挑戰(zhàn)。

由于鐵路總公司是從政府行政機(jī)關(guān)脫胎而來，仍存在許多不適應(yīng)企業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展的思想觀念，企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)，活力激發(fā)不夠；現(xiàn)行鐵路運(yùn)價(jià)在引導(dǎo)資源優(yōu)化配置、激勵(lì)經(jīng)營主體等方面也存在缺陷；鐵路職工普遍缺乏危機(jī)感、緊迫感和責(zé)任感，主動(dòng)服務(wù)意識(shí)有待增強(qiáng)。

1.3 鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大

鐵路總公司財(cái)務(wù)可持續(xù)能力缺乏，金融風(fēng)險(xiǎn)增加，鐵路債務(wù)問題值得高度關(guān)注。截止到2017年三季度，鐵路總公司負(fù)債達(dá)4.83萬億元，負(fù)債率高達(dá)65%。從我國中長期鐵路發(fā)展需求看，2030年前鐵路網(wǎng)規(guī)模需達(dá)到20萬km左右，尚需新增投資8萬億至10萬億元，籌資壓力巨大。

2 深化鐵路內(nèi)部改革的對(duì)策

2.1 完善鐵路法律法規(guī)

鐵路改革，立法先行。在新形勢(shì)下，中國鐵路需要加快完善鐵路法律法規(guī)制度建設(shè)，堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合。鐵路企業(yè)需要依法處理好企業(yè)與旅客、貨主的關(guān)系，誠信經(jīng)營，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，樹立企業(yè)的良好形象。

一是修改《鐵路法》，完善鐵路法規(guī)體系?！惰F路法》是鐵路法規(guī)體系的基本法，現(xiàn)行《鐵路法》已不適應(yīng)行業(yè)發(fā)展，需要盡快修改完善。依據(jù)修改后《鐵路法》，制定若干行政法規(guī)，作為《鐵路法》的配套立法。依據(jù)國家法律法規(guī)的規(guī)定，國務(wù)院鐵路主管部門可以在權(quán)限范圍內(nèi)，制定若干行政規(guī)章，形成法律、法規(guī)和規(guī)章層次清晰的鐵路法規(guī)體系。通過修改《鐵路法》，以法律規(guī)范確定鐵路改革的目標(biāo)，依法推進(jìn)鐵路改革。需要修改的內(nèi)容主要有：明確政府行政管理職能，包括各級(jí)政府事權(quán)劃分；明確鐵路建設(shè)中的法律問題；明確鐵路安全管理中的法律問題；對(duì)鐵路運(yùn)營中的基本行為予以法律規(guī)范，包括運(yùn)價(jià)、旅客和貨物的損害賠償?shù)?；正確界定鐵路商業(yè)性運(yùn)輸與公益性運(yùn)輸關(guān)系；鐵路投資融資法律規(guī)范；完善鐵路涉外法律規(guī)范。

二是做好鐵路立法配套研究工作，推進(jìn)鐵路法制建設(shè)。盡快完善鐵路市場(chǎng)主體、鐵路運(yùn)輸經(jīng)營、鐵路投資融資及建設(shè)等法律制度[1]，主要包括：鐵路運(yùn)輸企業(yè)定義、條件、基本義務(wù)，設(shè)立鐵路運(yùn)輸企業(yè)程序，鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間關(guān)聯(lián)交易、壟斷與不正當(dāng)競爭的處理，鐵路運(yùn)輸企業(yè)合并、兼并、重組、解散與破產(chǎn)的處理，鐵路運(yùn)輸合同成立與生效，旅客和貨物運(yùn)送條件，托運(yùn)人、收貨人的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任，承運(yùn)人運(yùn)送責(zé)任、告知責(zé)任、聯(lián)運(yùn)權(quán)利義務(wù)和責(zé)任等，鐵路運(yùn)輸事故處理；鐵路運(yùn)輸事故損害賠償?shù)龋煌瑫r(shí)，把現(xiàn)行有利于吸引社會(huì)資本的政策上升為法律規(guī)范，對(duì)民間資本投入鐵路加以保護(hù)；將鐵路分類建設(shè)、鐵路建設(shè)補(bǔ)貼、鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管、鐵路建設(shè)工程與其他設(shè)施相鄰關(guān)系的處理等內(nèi)容納入法律法規(guī)等。

2.2 進(jìn)一步完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是全面推進(jìn)依法治企、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是新一輪國有企業(yè)改革的重要任務(wù)。從實(shí)踐情況看，許多國有企業(yè)雖已初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但是部分企業(yè)尚未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)，權(quán)責(zé)不清、約束不夠、缺乏制衡等問題較為突出。

首要任務(wù)規(guī)范主體權(quán)責(zé)。健全以公司章程為核心的企業(yè)制度體系，充分發(fā)揮公司章程在企業(yè)治理中的基礎(chǔ)作用，依照法律法規(guī)和公司章程，嚴(yán)格規(guī)范履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)、黨組織和職工代表大會(huì)的權(quán)責(zé)，強(qiáng)化權(quán)利責(zé)任對(duì)等，保障有效履職，完善符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和我國國情的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升國有鐵路企業(yè)運(yùn)行效率。

在18個(gè)鐵路局完成公司制改革后，還需要進(jìn)一步理順出資人職責(zé)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式；加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)；維護(hù)經(jīng)營自主權(quán)，激發(fā)經(jīng)理層活力；發(fā)揮監(jiān)督作用，完善問責(zé)機(jī)制；堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)。

2.3 落實(shí)分類分層投資責(zé)任

實(shí)行分類建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鐵路持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的保證，是國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的共同經(jīng)驗(yàn)。我國鐵路存在不同類型和多重屬性，對(duì)鐵路建設(shè)和經(jīng)營應(yīng)采取不同政策。

首先，明確分類建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及投資責(zé)任。從法律層面明確鐵路的分類和判定方法，明確中央、地方政府、鐵路企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的鐵路投資責(zé)任。確定鐵路分類建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，按照線路在鐵路網(wǎng)中的地位和作用，可將鐵路分為干線鐵路、支線鐵路、專用鐵路、鐵路專用線；根據(jù)鐵路線路項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益情況，可將線路分為公益性鐵路和經(jīng)營性鐵路。

其次，按照不同標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施分類建設(shè)。分層制定鐵路路網(wǎng)規(guī)劃，由中央政府和地方政府分別制定國家和地方鐵路網(wǎng)規(guī)劃，充分考慮和尊重地方政府在鐵路發(fā)展方面的需求，在規(guī)劃和審批上給予大力支持。中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家和地方鐵路網(wǎng)規(guī)劃的銜接，負(fù)責(zé)國家鐵路網(wǎng)規(guī)劃的實(shí)施，地方政府負(fù)責(zé)地方鐵路網(wǎng)規(guī)劃的實(shí)施。

第三，分類落實(shí)建設(shè)責(zé)任。路網(wǎng)干線應(yīng)該由中央政府和國家鐵路企業(yè)承擔(dān)干線鐵路的建設(shè)。公益性路網(wǎng)主干線，由中央財(cái)政資金全額投資建設(shè)，或者項(xiàng)目資本金75%以上由財(cái)政資金投入；經(jīng)營性路網(wǎng)主干線可以鐵路企業(yè)投資建設(shè)為主，也可采取合資方式，由國家鐵路、中央政府、地方政府和社會(huì)資金共同建設(shè)。區(qū)域干線由地方政府和鐵路企業(yè)投資建設(shè)。城際鐵路和鐵路支線由地方政府或者企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)，政府可給予沿線綜合開發(fā)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展等鼓勵(lì)政策引導(dǎo)社會(huì)投資，按市場(chǎng)化運(yùn)作。鐵路專用線由企業(yè)自行投資建設(shè)。

2.4 落實(shí)政府資金的來源及渠道

為優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)民生和社會(huì)公平，各級(jí)政府需要理順財(cái)稅政策，加大對(duì)鐵路行業(yè)的支持。

在建立鐵路分類投資建設(shè)體系的基礎(chǔ)上，明確各級(jí)政府在鐵路建設(shè)中的職責(zé)，同時(shí)保持財(cái)政對(duì)鐵路建設(shè)投資的相對(duì)穩(wěn)定。明確政府財(cái)政性資金的渠道，加大中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金以及地方財(cái)政對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的投入；積極落實(shí)政府對(duì)公益性鐵路項(xiàng)目的投資責(zé)任；通過征地拆遷優(yōu)惠、減免或返還稅收、降低貸款利率和延長償還期、直接注入資本金等政策方式來實(shí)現(xiàn)政府投資，分擔(dān)鐵路的建設(shè)責(zé)任。目前鐵路建設(shè)資金中真正意義上的財(cái)政性資金比例非常少，特別是中央政府的投入很少。中央財(cái)政性投入至少應(yīng)該將占鐵路投資總額的比例提高到10%以上[2]。

同時(shí)，發(fā)揮地方政府資金引導(dǎo)作用。根據(jù)分類建設(shè)、分類經(jīng)營原則，明確地方政府鐵路投資中的政府邊界和市場(chǎng)邊界，吸引社會(huì)資本投資鐵路。地方政府支持鐵路的重點(diǎn)是為社會(huì)資本投資鐵路搭建投融資平臺(tái)，建立整合社會(huì)資本的鐵路專業(yè)化融資平臺(tái)，打通社會(huì)資本投資鐵路的專業(yè)化通道，同時(shí)，投資公益性項(xiàng)目的補(bǔ)貼公益性運(yùn)輸；經(jīng)營性項(xiàng)目由政府根據(jù)情況對(duì)其提供財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)助。鼓勵(lì)地方政府對(duì)于主要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的鐵路項(xiàng)目如城際鐵路相對(duì)控股或絕對(duì)控股，充分發(fā)揮股權(quán)的激勵(lì)機(jī)制，提高地方政府在鐵路建設(shè)和運(yùn)營中的話語權(quán)，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

2.5 加快建立公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制

鐵路在深化改革中，亟待建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制，將鐵路運(yùn)輸企業(yè)的公益性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)分開，明確界定政府與企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)。

首先，確立公益性運(yùn)輸虧損補(bǔ)貼制度原則。通過修改《鐵路法》，明確鐵路公益性運(yùn)輸?shù)恼J(rèn)定和虧損補(bǔ)貼制度的法律地位，明確政府與鐵路企業(yè)之間對(duì)鐵路公益性服務(wù)的市場(chǎng)交易關(guān)系，以確保補(bǔ)償制度執(zhí)行的制度化。堅(jiān)持“誰受益，誰補(bǔ)貼”的原則，分類制定公益性運(yùn)輸損失的補(bǔ)貼政策。將運(yùn)價(jià)、稅收等改革統(tǒng)籌考慮，適度引入競爭，提高財(cái)政補(bǔ)貼的效率。

其次，依法界定公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼范圍。在規(guī)范制定客運(yùn)分等級(jí)別成本、貨運(yùn)分品類別成本計(jì)算方法的基礎(chǔ)上，從成本角度核定各類政府運(yùn)價(jià)管控的運(yùn)輸產(chǎn)品的公益性以及相應(yīng)虧損幅度，為確定應(yīng)補(bǔ)貼額度提供依據(jù)。

第三，明確補(bǔ)貼資金來源。建議采取直接補(bǔ)貼方式，直接補(bǔ)貼鐵路客（貨）運(yùn)輸承運(yùn)企業(yè)。由鐵路總公司代表鐵路運(yùn)輸承運(yùn)企業(yè)，每年向中央或地方財(cái)政上報(bào)公益性運(yùn)輸業(yè)務(wù)報(bào)表和公益性鐵路運(yùn)輸報(bào)表，經(jīng)核審確認(rèn)后撥付；學(xué)生運(yùn)輸?shù)奶潛p由教育部承擔(dān)，傷殘軍人運(yùn)輸?shù)奶潛p由民政部承擔(dān)，支農(nóng)物資運(yùn)輸?shù)奶潛p由農(nóng)業(yè)部承擔(dān)，其他公益性運(yùn)輸業(yè)務(wù)的虧損可根據(jù)各地區(qū)運(yùn)輸量，由各省承擔(dān)。

第四，建立長效補(bǔ)貼機(jī)制。成立鐵路公益性運(yùn)輸基金，以保證公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼制度的長期、有效。基金來源，主要由財(cái)政出資，可從其他交通方式收取的稅費(fèi)（如車船稅）提取一定比例，也可從鐵路運(yùn)輸企業(yè)利潤中提取一定比例，共同組成本基金，?？顚Ｓ??；鹩蓢诣F路局實(shí)施運(yùn)作，根據(jù)基金確定的補(bǔ)貼范圍、年度征收情況、運(yùn)輸企業(yè)上報(bào)的公益性運(yùn)輸虧損情況，編制基金支出預(yù)算，經(jīng)財(cái)政部審核后，安排基金支出。

第五，推進(jìn)相關(guān)配套措施。加快鐵路各類分線路別、分運(yùn)輸產(chǎn)品的運(yùn)輸成本計(jì)算方法的研究；繼續(xù)推進(jìn)鐵路收入清算方法的改革工作，解決客運(yùn)收入和貨運(yùn)收入合理再分配問題，以及運(yùn)輸企業(yè)之間相互提供服務(wù)的清算指標(biāo)和清算標(biāo)準(zhǔn)問題，以便計(jì)算不同形式的公益性運(yùn)輸、公益性線路虧損。

2.6 支持鐵路企業(yè)吸引社會(huì)資本與發(fā)展多元經(jīng)營

各級(jí)政府要積極支持鐵路企業(yè)吸引社會(huì)資本，發(fā)展多元經(jīng)營。以國鐵投資為基礎(chǔ)，利用外部資金，引入多元投資主體，采用合資、聯(lián)營等方式通過地方政府投資、銀行貸款、企業(yè)債券、股票上市、增資擴(kuò)股、企業(yè)兼并、中外合資、融資租賃等途徑籌集建設(shè)資金。推進(jìn)各類資產(chǎn)資源經(jīng)營開發(fā)，充分利用鐵路技術(shù)、資本、品牌、網(wǎng)絡(luò)、商標(biāo)等優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮專業(yè)技術(shù)引領(lǐng)、資本品牌輸出、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營平臺(tái)等方面的作用，挖掘各類資產(chǎn)潛力，盤活利用低效閑置資源[3]。

實(shí)行低稅、減稅或稅收返還等優(yōu)惠政策；在土地使用審批、轉(zhuǎn)讓及地價(jià)方面給予優(yōu)惠政策，授予一定的鐵路用地開發(fā)權(quán)、資源開發(fā)權(quán)等；為鐵路建設(shè)債券發(fā)行、鐵路項(xiàng)目融資、銀行貸款提供必要的支持或擔(dān)保，針對(duì)某些鐵路建設(shè)項(xiàng)目，給予政策性的優(yōu)惠貸款或者政府貼息補(bǔ)助；鼓勵(lì)地方企業(yè)、外商等用資金、勞務(wù)、實(shí)物等多種形式參股合資鐵路建設(shè)，甚至控股。強(qiáng)化鐵路信息化系統(tǒng)建設(shè)，推動(dòng)鐵路客運(yùn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開放市場(chǎng)，減少市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，吸引社會(huì)投資，拓展鐵路商業(yè)發(fā)展空間。

支持鐵路企業(yè)實(shí)施土地綜合開發(fā)。充分利用國家政策，加強(qiáng)與地方政府的聯(lián)系與合作，在用地指標(biāo)、土地供應(yīng)、規(guī)劃調(diào)整、財(cái)稅征收等方面著手，積極爭取綜合開發(fā)土地資源。建立與各級(jí)政府的溝通協(xié)商機(jī)制，使地方政府在編制土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃時(shí)，統(tǒng)籌考慮鐵路用地及站場(chǎng)毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用需求。借鑒國外鐵路經(jīng)驗(yàn)，盤活鐵路用地資源、土地綜合開發(fā)利用的措施辦法，以土地開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。一是爭取地方政府對(duì)鐵路用地綜合開發(fā)的支持。支持鐵路企業(yè)進(jìn)入土地綜合開發(fā)市場(chǎng)，在鐵路沿線土地開發(fā)主體、開發(fā)模式、增值收益分配等問題上加強(qiáng)與地方政府協(xié)商溝通，達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)合作雙贏。二是改變鐵路站場(chǎng)及沿線地區(qū)的開發(fā)模式。發(fā)達(dá)國家的火車站、地鐵站多是商業(yè)區(qū)和車站經(jīng)濟(jì)圈，而國內(nèi)大部分火車站和地鐵站的主要功能僅是交通樞紐，車站土地的開發(fā)利用價(jià)值沒有充分發(fā)揮。因此，需要將傳統(tǒng)的、單一的交通樞紐功能轉(zhuǎn)化為集交通、商業(yè)、娛樂等功能于一體的綜合性開發(fā)，把建設(shè)城市商業(yè)綜合體作為鐵路土地綜合開發(fā)的方向。三是采取差別化開發(fā)策略。鐵路土地開發(fā)對(duì)沿海和東部地區(qū)的鐵路建設(shè)的推動(dòng)作用將更明顯，而中西部地區(qū)的鐵路建設(shè)是未來的重點(diǎn)。需要根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)，對(duì)土地綜合開發(fā)采取不同的策略。

3 結(jié)束語

改革沒有成功的經(jīng)驗(yàn)和模式來借鑒。鐵路改革的路上還有許多障礙需要克服，更需要鐵路人同心協(xié)力，用更大的智慧來沖關(guān)過坎。