行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀研究

趙奕潔

(寧夏國土資源宣傳教育中心，寧夏 銀川 750001)

自我國財政部門頒布《行政單位公共資產(chǎn)管理辦法》以來，有關(guān)于行政單位公共資產(chǎn)、國有資產(chǎn)的管理，正經(jīng)歷著資產(chǎn)監(jiān)管制度與監(jiān)管政策的變化?，F(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理，主要以中央、省、地級市的層級監(jiān)管模式為指導(dǎo)，根據(jù)不同地區(qū)國有固定資產(chǎn)的收入、支出狀況，進(jìn)行國有資產(chǎn)審批、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)評估等程序的執(zhí)行。本文針對行政事業(yè)單位中，存在的國有資產(chǎn)政策、人事制度、資產(chǎn)管理等問題，制定出國有資產(chǎn)監(jiān)督與管理的相關(guān)方案。

一、我國行政單位國有公共資產(chǎn)的管理模式與內(nèi)容分析

行政事業(yè)單位所擁有的國有資產(chǎn)，不僅涵蓋固定資產(chǎn)、投資資產(chǎn)和其他資產(chǎn)，還包括流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等隱形資產(chǎn)。這些資產(chǎn)由國家劃撥給行政事業(yè)單位，然后各地區(qū)行政單位會依照財政等部門的政策規(guī)定，進(jìn)行國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)使用，以及完成資產(chǎn)收入、支出的統(tǒng)計與管理。通過以上分析可以得出，我國對行政單位中公共資產(chǎn)、國有資產(chǎn)的管理，仿照美國、加拿大的國有資產(chǎn)管理制度，將行政事業(yè)單位中國有資產(chǎn)的決策權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行分離，來保證決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的相互制約。因此我國中央財務(wù)部門的國務(wù)院國資監(jiān)管委員會，主要負(fù)責(zé)對行政事業(yè)單位中公共資產(chǎn)、國有資產(chǎn)的審核批準(zhǔn)與管理。而各省、自治區(qū)、直轄市的行政事業(yè)單位，則可以行使國有資產(chǎn)的使用權(quán)、規(guī)劃權(quán)，并做好公共基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)方面國有資產(chǎn)的規(guī)劃與處置。

而在我國國資委成立以后，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)所有權(quán)被收歸國家。《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》中規(guī)定，國資委是具有國有資產(chǎn)的所有權(quán)、管理權(quán)的唯一機(jī)構(gòu)。但國資委在對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理的過程中，其所擁有的國有資產(chǎn)所有權(quán)，被下級行政部門的使用權(quán)所架空。各級行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)的使用中，并未按照嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，進(jìn)行國有固定資產(chǎn)、投資資產(chǎn)的合理分配與處置，這導(dǎo)致部分國有資產(chǎn)的收益被非法侵占。而在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)管方面，行政預(yù)算管理、國有資產(chǎn)管理也開始出現(xiàn)偏離，國有資產(chǎn)在預(yù)算與建設(shè)中的成本逐漸升高，而國有公共資產(chǎn)的管理效率卻逐漸降低。

二、目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理狀況及存在的問題

(一)行政單位國有公共資產(chǎn)管理理念與手段的偏差

對于行政單位中國有公共資產(chǎn)的管理，各地區(qū)財政管理機(jī)構(gòu)存在的主要問題，是資產(chǎn)管理理念、管理手段的偏差問題。對于行政事業(yè)國有資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)限不明確的情況，部分管理者對國有資產(chǎn)的管理，很容易形成“為管理而管理”的發(fā)展模式。而且大多數(shù)行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)使用中，并不會考慮國有資產(chǎn)、固定資產(chǎn)的使用狀況，也缺乏對存量國有資產(chǎn)的有效調(diào)劑，這使得國有資產(chǎn)的預(yù)算支出嚴(yán)重超標(biāo)，不同部門在國有資產(chǎn)占有方面的不均衡狀況也越發(fā)凸顯。同時對于其他閑置資產(chǎn)的使用，部分行政事業(yè)單位仍舊秉持著行政事務(wù)的支出，都要從國有資產(chǎn)中預(yù)算與支出的思想，這導(dǎo)致賬外超支資產(chǎn)、負(fù)面資產(chǎn)越來越多。另一方面，從行政單位中國有公共資產(chǎn)的管理手段來看，當(dāng)前我國行政事業(yè)單位被劃分為中央、省、市(縣)等多級結(jié)構(gòu)，對國有資產(chǎn)的管理屬于“條塊化”管理。這種區(qū)域化、分割化的管理手段，造成各行政事業(yè)部門“各自為政”，并由此導(dǎo)致國有資產(chǎn)分配與處置的混亂。

(二)行政單位國有公共資產(chǎn)的管理政策不健全

我國有關(guān)于行政單位中國有公共資產(chǎn)的管理政策，主要包括《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《行政單位國有資產(chǎn)管理辦法》兩方面內(nèi)容。以上兩部指導(dǎo)辦法規(guī)定了國有資產(chǎn)的審批、非轉(zhuǎn)經(jīng)、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等權(quán)限，但并未對公共資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)等進(jìn)行界定與分配。在公共資產(chǎn)所有產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)處于變動的前提下，各級行政事業(yè)單位不會按照相應(yīng)的政策規(guī)定，進(jìn)行國有資產(chǎn)、固定資產(chǎn)的職能分配與監(jiān)管。例如：在房建、資源開采、城市經(jīng)營、公共設(shè)施建設(shè)等行政事務(wù)中，財政部門不具有國有資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)，國有資產(chǎn)的管理仍是地方事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)，這造成行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的職權(quán)失位狀況。

(三)行政單位國有公共資產(chǎn)的管理制度不完備

首先從行政單位中國有公共資產(chǎn)的審核與批準(zhǔn)來看，現(xiàn)階段有關(guān)于國有公共資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等，缺乏嚴(yán)格的約束與審批制度。各級行政部門會利用審批漏洞，進(jìn)行國有資產(chǎn)投資、資產(chǎn)擔(dān)保等非法交易，這造成嚴(yán)重的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與交易的安全隱患。其次在國有資產(chǎn)的會計核算方面，各行政事業(yè)單位缺乏凈資產(chǎn)、支出資產(chǎn)、收益資產(chǎn)的概念，會計賬面中的固定資產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)下剩余的凈資產(chǎn)，國有公共資產(chǎn)中虛增資產(chǎn)占有的比例在逐步上升，國有公共資產(chǎn)自身的實際負(fù)債率也在不斷增長。再次，行政單位中國有公共資產(chǎn)的監(jiān)督與管理制度不完備，行政單位一味忽略無形資產(chǎn)、流動資產(chǎn)的管理，即使某些行政單位對于國有公共資產(chǎn)的管理，進(jìn)行資產(chǎn)預(yù)算、資產(chǎn)購置流程的關(guān)注，但仍舊會造成國有資產(chǎn)的資金損失。最后國有資產(chǎn)考核制度不完善，行政人員在資產(chǎn)使用中缺乏成本觀念，這不僅使得管理效率的下降，而且造成大量國有資產(chǎn)的非法占用。

(四)行政單位國有公共資產(chǎn)內(nèi)部管理協(xié)調(diào)性較弱

當(dāng)前行政單位中國有公共資產(chǎn)的管理，存在管理人員缺乏、管理資產(chǎn)范圍模糊、內(nèi)部管理協(xié)調(diào)性較差等問題。對于城市安置房、公共設(shè)施建設(shè)、公共資產(chǎn)等管理，缺乏行之有效的監(jiān)管模式。其次，由于各行政單位都按照自身的主張辦事，通常以部門或個人利益為出發(fā)點，進(jìn)行國有公共資產(chǎn)的使用與管理，由此產(chǎn)生各部門之間的利益爭斗難題。不少單位將財政部門下?lián)艿馁徶觅Y產(chǎn)，作為單位或個人的資產(chǎn)，并且不接受管理部門的調(diào)用與分配。同時在行政單位公共資產(chǎn)的內(nèi)部管理中，大多數(shù)行政事業(yè)單位不重視資產(chǎn)預(yù)算，對各項行政事務(wù)開展中的資產(chǎn)使用，缺少相應(yīng)的資產(chǎn)編錄與數(shù)據(jù)分析，致使國有公共資產(chǎn)的管理嚴(yán)重超支。

三、我國行政單位國有公共資產(chǎn)的管理對策研究

(一)改革行政單位國有公共資產(chǎn)的管理理念與管理手段

我國行政單位中國有公共資產(chǎn)的管理，需制定符合國有資產(chǎn)使用、核算的管理理念，來完成對國有資產(chǎn)的秩序化管理。首先在行政事業(yè)單位國有公共資產(chǎn)的管理中，應(yīng)對固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、存量資產(chǎn)、其他資產(chǎn)等進(jìn)行統(tǒng)計。然后通過正常的會計核算流程，進(jìn)行行政單位中國有公共資產(chǎn)的核對計算，并完成國有公共資產(chǎn)管理制度的構(gòu)建。各地區(qū)行政事業(yè)單位要設(shè)置管理專員，對不同行政事務(wù)的開展進(jìn)行關(guān)注，對國有資產(chǎn)的使用情況進(jìn)行記錄與監(jiān)督，必要情況下要對國有資產(chǎn)的使用、處置進(jìn)行干預(yù)。同時管理專員也要根據(jù)國有資產(chǎn)的調(diào)劑要求，將非法占有、長期閑置的國有資產(chǎn)，調(diào)配到那些缺乏援助的行政單位，以保證行政單位中國有公共資產(chǎn)的高效利用。

(二)完善行政單位國有公共資產(chǎn)的管理制度

行政單位國有公共資產(chǎn)的管理制度構(gòu)建，應(yīng)從法律制定、管理制度構(gòu)建兩方面著手，進(jìn)行行政單位國有公共資產(chǎn)的管理。從行政事業(yè)單位國有公共資產(chǎn)法律法規(guī)來看，我國尚未建立關(guān)于國有公共資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)的法律，這使得行政單位中國有公共資產(chǎn)的管理處于失位狀態(tài)。所以相關(guān)部門應(yīng)針對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)活動情況，制定國有公共資產(chǎn)法律管理的規(guī)范，以約束行政單位的資金使用與調(diào)配。另一方面，各級公共資產(chǎn)管理局應(yīng)考慮不同地區(qū)行政事務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r，制定完備的國有公共資產(chǎn)管理制度，來實現(xiàn)對公共國有資產(chǎn)的分配與管理。例如：公共資產(chǎn)管理局可以仿照發(fā)達(dá)地區(qū)，建立國有資產(chǎn)管理局和管理企業(yè)，協(xié)調(diào)不同部門的利益關(guān)系，從而完成行政單位公共資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置的管理。

(三)加強(qiáng)行政單位國有公共資產(chǎn)內(nèi)部管理控制與協(xié)調(diào)

當(dāng)前我國行政單位中國有公共資產(chǎn)的管理，缺乏內(nèi)部固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)的管控與協(xié)調(diào)制度。在行政單位國有公共資產(chǎn)管理人員較少的情況下，各級單位只是根據(jù)自身的內(nèi)部需求，對國有資產(chǎn)進(jìn)行使用、出租、抵押或轉(zhuǎn)讓，這使得行政單位公共資產(chǎn)的管理缺乏主動權(quán)。所以對國有資產(chǎn)的管控與協(xié)調(diào)，需要從管理機(jī)構(gòu)、管理人員、管理權(quán)力、管理機(jī)制等方面著手，進(jìn)行行政單位中國有公共資產(chǎn)的協(xié)調(diào)管理。政府應(yīng)將國有資產(chǎn)處置權(quán)、管理權(quán)等，分配給各地區(qū)的公共資產(chǎn)管理局，由公共資產(chǎn)管理局行使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、處置權(quán)。在完成國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、使用權(quán)協(xié)調(diào)后，應(yīng)對行政單位的公共經(jīng)營資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等進(jìn)行清查，并構(gòu)建具有網(wǎng)絡(luò)互連的資產(chǎn)管理平臺，以實現(xiàn)國有公共資產(chǎn)的內(nèi)部管理與信息共享。

(四)強(qiáng)化行政單位中國有公共資產(chǎn)管理的考核與監(jiān)督

我國行政單位國有公共資產(chǎn)的管理，尚未建構(gòu)起完善的審批、管理與考核制度，由此導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理成本的增加，以及國有資產(chǎn)的額外支出。因此財政部門應(yīng)建立其完善的國有資產(chǎn)預(yù)算、使用、處置、考核等規(guī)范，并進(jìn)行固有資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的有效管理，以保證日常國有公共資產(chǎn)流動、資產(chǎn)交易的穩(wěn)定進(jìn)展。財政部門也要針對國有公共資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記與決算問題，對國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬、使用流程進(jìn)行監(jiān)督。財政部門可以借助于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管設(shè)施，進(jìn)行國有資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置的動態(tài)監(jiān)管，對存在資產(chǎn)占用的行政單位或個人進(jìn)行問責(zé)，以有效減少國有公共資產(chǎn)的不必要損失。

四、結(jié)語

我國各行政單位在國有公共資產(chǎn)的使用中，擁有國有公共資產(chǎn)的占有權(quán)和使用權(quán)。但現(xiàn)階段行政單位對國有公共資產(chǎn)的管理，缺乏完善的資產(chǎn)審批、資產(chǎn)使用與資產(chǎn)處置制度，這不僅造成國有資產(chǎn)預(yù)算、資產(chǎn)投資、資產(chǎn)收益的監(jiān)管難題，而且導(dǎo)致國有資產(chǎn)考核與管理的盲目性，并出現(xiàn)利用國有公共資產(chǎn)謀求私利、非法占用資產(chǎn)的問題。因此需要進(jìn)行國有公共資產(chǎn)管理制度、管理手段的改革，通過對公共財政資產(chǎn)收入、資產(chǎn)支出進(jìn)行核算，展開國有資產(chǎn)的預(yù)算與分配，并對各種行政成本進(jìn)行合理配置，以提高國有資產(chǎn)的使用效率，從而降低行政運(yùn)轉(zhuǎn)中國有資產(chǎn)的消耗。