UIC國際鐵路標準IRS60672《高速鐵路實施—可行性階段》主要內(nèi)容及特點(下)*
——環(huán)境影響評價、綜合評估、項目審批

周勇政

（中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院　工程師、博士研究生，北京　100038）

0　概述

高速鐵路領(lǐng)域相關(guān)標準是UIC標準化戰(zhàn)略的重要組成部分，《高速鐵路實施》系列標準[1]的編制是高速委員會落實UIC標準化戰(zhàn)略的重要舉措。這是在國際性標準化組織中首次系統(tǒng)編制高速鐵路實施標準，對于優(yōu)先搶占高速鐵路領(lǐng)域標準編制制高點、強化UIC在國際鐵路組織中的權(quán)威地位、提升UIC在國際標準化領(lǐng)域的影響力，具有重要的意義。

本文在《UIC國際鐵路標準IRS60672〈高速鐵路實施—可行性階段〉主要內(nèi)容及特點(上)》[2]的基礎(chǔ)上，闡述了環(huán)境影響評價、綜合評估和項目審批部分的主要內(nèi)容及特點。

本系列標準編制過程中十分重視環(huán)境保護。本標準將有關(guān)環(huán)境保護的內(nèi)容單獨作為一個子階段，其內(nèi)涵既包含了我國 《鐵路建設(shè)工程項目預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計文件編制辦法》（TB 10504—2007）（以下簡稱“152號文”）[3]中環(huán)境保護內(nèi)容，又涵蓋了環(huán)境影響評價的方法和程序。

綜合評估和項目審批是《高速鐵路實施》系列標準的特色之一，雖然我國高速鐵路建設(shè)過程也按照類似的步驟進行實施，但沒有進行過系統(tǒng)全面的總結(jié)和梳理，沒有形成相關(guān)規(guī)范。本標準中的相關(guān)內(nèi)容，可為我國高速鐵路建設(shè)提供參考。

1　環(huán)境影響評價

環(huán)境影響評價是對高速鐵路項目給環(huán)境質(zhì)量帶來的影響進行評價。主要通過分析主要環(huán)境影響因素和環(huán)境敏感區(qū)域，確定與環(huán)境相適應(yīng)的線路位置，提出相應(yīng)的減緩措施，擬定環(huán)境管理計劃。

1.1　目標

隨著時代進步、經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展，社會對環(huán)境的重視程度越來越高。本標準明確表示，環(huán)境保護是所有項目，尤其是環(huán)境敏感地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施實施的核心問題。因此，應(yīng)將環(huán)境保護視為項目實施的一個關(guān)鍵組成部分，將環(huán)境影響評價視為設(shè)計的一項關(guān)鍵內(nèi)容，從設(shè)計過程的最初階段就應(yīng)考慮環(huán)境因素。

同時，應(yīng)對建設(shè)方案帶來的環(huán)境影響進行評估，制定緩解措施，編制環(huán)境管理計劃，指導(dǎo)下階段設(shè)計、施工和運營。待高速鐵路項目設(shè)計達到一定階段后，環(huán)境評價成果應(yīng)納入城市規(guī)劃文件中。

1.2　主要研究內(nèi)容

1.2.1現(xiàn)狀調(diào)查評估

在項目設(shè)計階段，應(yīng)調(diào)查分析項目所在區(qū)域的環(huán)境特征和主要環(huán)境影響因素。根據(jù)高速鐵路項目的環(huán)境影響特點，評估不同敏感問題的相對重要性，再分析敏感問題，確定環(huán)境影響敏感點或區(qū)域，主要包括：應(yīng)繞避的區(qū)域、極重要敏感區(qū)、重要敏感區(qū)、一般敏感區(qū)。在設(shè)計過程中，環(huán)評人員應(yīng)與設(shè)計人員密切配合，以便制定綜合考慮各因素的最佳折中方案，并應(yīng)優(yōu)先考慮生態(tài)設(shè)計。

1.2.2方案評估及環(huán)保措施

在可行性階段，應(yīng)組織不同環(huán)境領(lǐng)域的專家評估各方案的環(huán)境影響。當環(huán)境影響涉及一項或多項影響因素并且無法找到規(guī)避方案時，設(shè)計單位應(yīng)提出減緩或消除影響的環(huán)境保護措施，估算減緩措施成本。當無法全面消除影響，或環(huán)境保護措施成本過高時，設(shè)計單位應(yīng)量化殘余影響。

1.2.3公眾協(xié)商

隨著研究工作的不斷推進，必須告知公眾項目進展情況，安排與當?shù)刂苯邮苡绊懻叩膮f(xié)商活動，聽取當?shù)鼐用窈蜕鐣M織的意見，并盡量將其反饋到項目設(shè)計中。當高速鐵路項目加劇環(huán)境影響時，也應(yīng)進行公眾協(xié)商。為了使公眾和環(huán)境專家了解本項目的性質(zhì)和潛在影響，應(yīng)形成相關(guān)文件。

1.2.4環(huán)境管理計劃

環(huán)境管理計劃是環(huán)境影響評價的主要成果，不僅包括為減緩高速鐵路對環(huán)境的影響而必須落實的所有環(huán)境保護措施，還應(yīng)包括對這些措施及其效果的監(jiān)測，及相應(yīng)的制度框架等。這些內(nèi)容應(yīng)涵蓋高速鐵路實施全過程，并可在項目后續(xù)階段進一步補充完善。

1.3　風險和緩解措施

環(huán)境保護措施的成本可能影響本項目的經(jīng)濟可行性，因此應(yīng)在設(shè)計開始階段，努力尋求能夠規(guī)避重大環(huán)境問題的技術(shù)解決方案。對環(huán)境因素和安保措施考慮不足可能影響本項目可行性，因此業(yè)主應(yīng)充分意識到這些問題，并進行第三方審核。政府機構(gòu)可能因提交資料、研究的質(zhì)量問題而拒絕批準項目，因此，應(yīng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的評價單位進行環(huán)境影響評價。

1.4　成本估算

本階段成本取決于項目和當?shù)丨h(huán)境的敏感性。對敏感性環(huán)境問題采取的規(guī)避措施可能導(dǎo)致線路繞避敏感性環(huán)境區(qū)域而額外產(chǎn)生的成本，以及為抵消和減緩高速鐵路臨時性或永久性負面影響而提出的環(huán)境保護措施的成本。環(huán)境保護成本可能因法定文件審批部門要求、相關(guān)方對本項目的反對程度和業(yè)主對某方面需求重視程度的不同而不同。

2　綜合評估

綜合評估是根據(jù)高速鐵路項目運量預(yù)測、建設(shè)和運營成本分析、服務(wù)模式、環(huán)境評估、社會認可度等條件，對系統(tǒng)設(shè)計方案的經(jīng)濟、環(huán)境和社會等因素進行綜合性分析，選取最佳折中方案。

2.1　目標

當發(fā)包機構(gòu)認為有必要時，應(yīng)在技術(shù)研究、環(huán)境評價和財務(wù)經(jīng)濟評價的基礎(chǔ)上，確定一種基于客觀指標的綜合評估方法，根據(jù)技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境、社會等因素以及項目參與各方的意見綜合確定線路的推薦方案，該推薦方案應(yīng)經(jīng)得起各方質(zhì)詢。

2.2　主要研究內(nèi)容

2.2.1分析和比較的指標

為保證高速鐵路項目符合可持續(xù)發(fā)展要求，綜合評估應(yīng)基于環(huán)境因素、社會因素和經(jīng)濟因素確定技術(shù)、環(huán)境、社會和經(jīng)濟方面的分析指標。分析中采用的指標數(shù)量應(yīng)合理，分析方法簡單易懂，同時，影響因子不能重復(fù)計算。

2.2.2基于多項指標的方案分析

根據(jù)多項指標進行方案分析。每項指標應(yīng)由專家打分確定分值，也可采用其他方法，如采用不同顏色代表分數(shù)，但專家打分規(guī)則應(yīng)一致，打分指標應(yīng)盡可能量化。

2.2.3方案選擇及敏感性測試

根據(jù)不同專家所做的分析統(tǒng)計表，得出推薦方案，該推薦方案是平衡各項指標之后的最佳折中方案，并應(yīng)采用指標加權(quán)的方式進行敏感性測試。加權(quán)系統(tǒng)必須征得各專家和發(fā)包機構(gòu)的一致同意。加權(quán)可能涉及兩個層面：第一個層面根據(jù)專家提供指標的相對重要性，對指標進行分類，調(diào)整指標的權(quán)重系數(shù)，以此進行穩(wěn)健性分析；第二個層面根據(jù)項目參與方的關(guān)注重點，確定權(quán)重系數(shù)。例如，從項目出資者的角度看，第二個層面可增加項目成本的權(quán)重而減少環(huán)境保護的權(quán)重。與之相反，從當?shù)鼐用窕颦h(huán)保組織角度看，環(huán)境指標的權(quán)重遠大于技術(shù)或經(jīng)濟指標的權(quán)重。

2.3　基礎(chǔ)資料

綜合評估對基礎(chǔ)資料的要求較高。一是交通量預(yù)測成果：交通量數(shù)據(jù)可用于評估線路方案以及潛在效益，每種方案都應(yīng)使用相同的模型及假設(shè)；二是建設(shè)和運營成本分析：成本作為分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，不僅要考慮建設(shè)期的成本（投資成本），還需考慮運營期的成本，以便對方案進行整體評價和比較；三是經(jīng)濟因素：除成本之外的所有經(jīng)濟因素；四是服務(wù)模式、旅行時間和車站：不同線路方案的服務(wù)模式應(yīng)與其功能相對應(yīng)；五是環(huán)境評價：雖然成本在某種程度上反映了環(huán)境因素，但仍有一定程度的殘余影響，需在綜合評估中納入考慮范圍；六是公眾協(xié)商結(jié)果：為給下一子階段奠定基礎(chǔ)和為實施高速鐵路項目創(chuàng)造機會，綜合評估中應(yīng)高度重視項目公眾接受度，項目公眾接受度評估取決于公眾協(xié)商結(jié)果。

2.4　風險和緩解措施

指標選擇不當?shù)娘L險：指標選擇至關(guān)重要，會對整個分析過程和最終決定產(chǎn)生影響，因此，指標選擇應(yīng)依靠經(jīng)驗豐富的專家進行。

加權(quán)系數(shù)不合理的風險：為避免發(fā)包機構(gòu)被指責有失偏頗，應(yīng)進行敏感性測試，以確定分析結(jié)果的穩(wěn)健性。

非決定性結(jié)果的風險：如果通過綜合評估得出推薦方案不可接受，可通過調(diào)整分析指標重新評估，也可由政府機構(gòu)或業(yè)主做出最終決定。

3　項目審批

項目審批是依照法定程序要求，通過對項目環(huán)境和安全方面的審查、用地評估，確定融資方案，提出項目決策結(jié)論意見。

3.1　目標

項目審批為可行性階段的最后一個子階段。此時，項目設(shè)計（尤其在環(huán)境和安全方面）的深細度能使所有項目成員確信項目具備審批條件，并能確定資金來源。主要目標包括完成新建高速鐵路建設(shè)可行性階段的法定程序、獲得項目繼續(xù)進行的許可、與高速鐵路項目的主要合作方簽訂協(xié)議、組織項目籌資、確定后續(xù)各階段的業(yè)主，以及選擇項目實施所采用的投資形式。

3.2　主要研究內(nèi)容

3.2.1融資模式

本階段必須確定融資模式，使高速鐵路系統(tǒng)各組成部分的交付在滿足鐵路運營部門要求的前提下順利進行。

最簡單的公私合作模式 （PPP）為服務(wù)外包合同：在此類合同中，通常由政府部門按照約定的要求，授予私營部門開展某項服務(wù)的權(quán)利和職責，合同期限為幾年，政府保留對所有設(shè)施、資本資產(chǎn)和地產(chǎn)的所有權(quán)和控制。對于較為復(fù)雜的PPP模式，例如特許經(jīng)營模式和建設(shè)-運營-移交（BOT）模式，其關(guān)鍵特征是對私有資本的有限利用。PPP的風險和潛在回報往往隨著PPP復(fù)雜程度的增加而增加，即，簡單的服務(wù)和管理合同風險較低，回報也較低，而特許經(jīng)營和BOT模式的風險較高，回報也較高。

高速鐵路實施過程中常見的融資模式還有：設(shè)計-建造（DB）或“交鑰匙”合同、管理合同、租賃和運營公司合同、設(shè)計-建造-融資-經(jīng)營（DBFO）、購買-建設(shè)-運營（BBO）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）、建設(shè)-擁有-運營和移交（BOOT）以及只投資等。

3.2.2項目審批前置手續(xù)

本程序旨在做出繼續(xù)實施項目的決策。為達到此目的，必須向公眾證明，項目方案代表所有項目成員的最佳折中意愿，并在可接受的成本下，項目在技術(shù)上可行，有利于環(huán)境保護，并確保安全。本程序是項目進程中的主要階段，可能會造成項目較短或較長時期的中斷，甚至會中止項目。

本程序中最關(guān)鍵的是環(huán)境和安全兩大要素。項目審批的前置手續(xù)是強制性要求，尤其是涉及水、特定植物群、特定動物群的保護，以及房屋被征收人群的重新安置等方面，通過法定程序確定業(yè)主應(yīng)承擔的環(huán)境保護義務(wù)。負責鐵路安全的部門應(yīng)獨立于鐵路運營商，該部門負責安全性審批，并通過檢查與審計，確保項目滿足技術(shù)和運營安全方面的法定要求。

3.2.3鐵路用地

鐵路用地數(shù)量可在技術(shù)和環(huán)境研究后計算得出，包括項目用地及采取緩解措施時的用地，可分為土地征用、臨時占用土地和土地重組等。

征用土地時，用地計算結(jié)果可用于確定路權(quán)，也是征地的依據(jù)，可通過協(xié)商或征用的方式完成征地程序。

臨時占用土地最終會返還給其所有人，主要包括因線路施工需要在基本路權(quán)范圍外額外增加的寬度、用于存放剩余物資的場所、采取環(huán)境保護措施所需的臨時用地等。

當線路穿過農(nóng)業(yè)地區(qū)，必定會對該區(qū)域產(chǎn)生重大影響：該區(qū)域會一分為二，農(nóng)場建筑物可能與田地分隔，導(dǎo)致到達田地的距離延長。為使受影響的農(nóng)場和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營重新聚集并簡化其結(jié)構(gòu)，可在專業(yè)機構(gòu)主持下完成土地重組。

3.2.4項目實施決策及簽署籌資協(xié)議

政府部門根據(jù)與相關(guān)部門商議的結(jié)果和在公開聽證會上聽取的意見，做出項目繼續(xù)實施的決策，所有項目成員對該決策和項目產(chǎn)生的全部影響負責。

一旦做出項目繼續(xù)實施的決策，則由各合作方確定出資比例，各方共同簽訂籌資協(xié)議。

3.3　風險及緩解措施

政治風險可能導(dǎo)致項目延遲或停工，相關(guān)機構(gòu)應(yīng)充分考慮并制定緩解措施；環(huán)境方面的考慮不足可能會影響當?shù)鼐用窕蛑鞴懿块T對項目的接受程度，因此應(yīng)充分考慮公開聽證會上所提出的要求，設(shè)計方案必須滿足所有法定的技術(shù)和環(huán)境要求；違反程序的訴訟風險，則應(yīng)取得法律顧問的幫助；針對可能存在的征地困難，應(yīng)盡早開始征地談判，以保證征地盡可能順利進行。

3.4　成本估算

本子階段成本取決于項目規(guī)模和所在國的情況。項目環(huán)境影響問題除在前期設(shè)計階段產(chǎn)生成本外，本階段也可能產(chǎn)生額外成本。在大多數(shù)情況下，項目額外成本為業(yè)主對環(huán)境問題做出的補償。

4　主要特點

4.1　重視環(huán)境保護

我國高速鐵路建設(shè)過程中，與環(huán)境有關(guān)的規(guī)定較為分散，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律法規(guī)、《鐵路建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理辦法》《鐵路環(huán)境保護規(guī)定》等行政規(guī)章、《高速鐵路設(shè)計規(guī)范》[4]等技術(shù)規(guī)范中均有相關(guān)規(guī)定，部分內(nèi)容重復(fù)交叉，且規(guī)定的深細度也各有差別，給高速鐵路設(shè)計人員帶來較多的不便。

與之相比，《高速鐵路實施》系列標準更加重視和突出環(huán)境保護，將各建設(shè)階段有關(guān)環(huán)境保護的內(nèi)容統(tǒng)一納入環(huán)境影響評價子階段進行闡述，內(nèi)容涉及現(xiàn)狀調(diào)查、方案評估、環(huán)保措施及殘余影響、公眾協(xié)商、法定程序和環(huán)境管理計劃等，內(nèi)容全面、重點突出。作為國際性標準，各項內(nèi)容均進行原則性規(guī)定，而非規(guī)定實施細節(jié)，便于環(huán)評人員和設(shè)計人員根據(jù)各個國家實際情況進行把握。標準重視項目對社會的影響，將公眾協(xié)商放在重要地位，不僅環(huán)保組織等組織性機構(gòu)可參與敏感性環(huán)境問題評估、提出繞避要求，可能受到影響的居民和農(nóng)民也有權(quán)利反對項目、提出利益訴求。

4.2　強調(diào)綜合評估和審批管理

我國高速鐵路建設(shè)方案提出之后，需經(jīng)歷各層面的審批以及相關(guān)階段的專家論證會，對方案進行審查和論證，確保推薦方案在技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的先進性，但沒有形成系統(tǒng)完備的評估和審批制度。

本系列標準中的綜合評估和項目審批子階段的內(nèi)容從本質(zhì)上講與我國高速鐵路項目實際評估和審批流程相似，但其通過經(jīng)驗的總結(jié)與提煉，將各階段的主要工作進行歸納，形成行之有效的標準。如綜合評估過程中的分析指標確定為技術(shù)、環(huán)境、社會和經(jīng)濟，并提出了專家論證會中的打分規(guī)則、指標的原則性要求等。項目審批對融資模式、鐵路用地等內(nèi)容進行了較為詳細的介紹。從標準使用者的角度來說，本標準的內(nèi)容較為系統(tǒng)全面，使用方便。

4.3　中國標準國際化

一是納入了我國高速鐵路標準。在環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查中，納入了我國高速鐵路項目的環(huán)境特征，包含自然環(huán)境特征、社會環(huán)境特征、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀水平和環(huán)境功能。納入了我國主要環(huán)境影響因素的分類：生態(tài)環(huán)境、聲環(huán)境、環(huán)境振動、環(huán)境空氣、水環(huán)境、社會環(huán)境。

二是納入了我國成功經(jīng)驗。在環(huán)境影響評價的公眾協(xié)商內(nèi)容中，納入振動影響作為公眾協(xié)商的主要議題之一。這些標準和成功經(jīng)驗的納入，可加大國外高速鐵路建設(shè)項目對我國高速鐵路標準的認可力度和接受程度，有利于我國標準的推廣。

4.4　調(diào)整了標準中我國涉及較少的內(nèi)容

在環(huán)境影響評價子階段，國外特別是歐洲的環(huán)境法規(guī)不僅涵蓋環(huán)境保護的基本內(nèi)容，更對公眾協(xié)商程序、聽證會等實際形式進行了詳細的規(guī)定，與之相比，我國相關(guān)法規(guī)的規(guī)定還有待進一步的完善。因此，本標準弱化了相關(guān)方面的介紹。

在項目審批子階段，國外采取了形式多樣的融資模式，私有資金被大量引入，這既與建設(shè)理念有關(guān)，也與國外部分國家采取網(wǎng)運分離模式有關(guān)，但目前我國高速鐵路建設(shè)均采用國有資金，公私合作模式（PPP）尚處于起步階段，還沒有得到廣泛的應(yīng)用和推廣。鑒于標準的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，本標準正文中弱化了相關(guān)內(nèi)容的闡述，將主要融資模式的介紹放入附錄，以供參考。

5　結(jié)論

本文主要介紹了UIC IRS60672《高速鐵路實施—可行性階段》中環(huán)境影響評價、綜合評估和項目審批三個子階段的主要內(nèi)容和特點，主要結(jié)論如下：

1）標準中環(huán)境影響評價子階段是對高速鐵路建設(shè)項目中有關(guān)環(huán)境保護問題的總體性規(guī)定，沒有按照建設(shè)階段進行闡述，本子階段可用于高速鐵路實施全過程，與我國有關(guān)規(guī)定相比，重點更加突出。綜合評估和項目審批子階段是本系列標準中的特色內(nèi)容，我國目前沒有與之對應(yīng)的標準規(guī)范，其綜合評估的理念以及項目審批的流程等內(nèi)容可為我國高速鐵路建設(shè)提供有力指導(dǎo)。

2）環(huán)境影響評價子階段標準編制過程中，充分考慮我國高速鐵路建設(shè)成功經(jīng)驗，納入了我國環(huán)境特征、主要環(huán)境影響因素等理念，調(diào)整了公眾協(xié)商程序、聽證會等實際形式的有關(guān)規(guī)定。而我國目前尚缺乏綜合評估和項目審批的有關(guān)標準，在這兩個子階段標準的編制過程中，更多的是參考我國現(xiàn)有經(jīng)驗。通過標準的編制，既有效地推廣了我國高速鐵路標準，使UIC標準更多體現(xiàn)中國元素，又可為我國高速鐵路建設(shè)提供參考和借鑒，印證我國現(xiàn)有高速鐵路建設(shè)模式、理念、流程的合理性。

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[2]周勇政，劉華.UIC國際鐵路標準IRS60672《高速鐵路實施—可行性階段》主要內(nèi)容及特點(上)[J].鐵道經(jīng)濟研究，2018(1):7-12

[3]中華人民共和國鐵道部.TB 10504—2007鐵路建設(shè)項目預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計文件編制辦法[S].北京：中國鐵道出版社，2007

[4]國家鐵路局.TB 10621—2014高速鐵路設(shè)計規(guī)范[S].北京:中國鐵道出版社,2014

[5]柳正權(quán).公私合營模式（PPP）理論與實務(wù)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2016

[6]李立，董敏，汪敏達，等.公司合營模式（PPP）下的省級鐵路建設(shè)融資研究[J].海峽科技與產(chǎn)業(yè)，2016(2):31-36