周勇政
(中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院 工程師、博士研究生,北京 100038)
高速鐵路領(lǐng)域相關(guān)標準是UIC標準化戰(zhàn)略的重要組成部分,《高速鐵路實施》系列標準[1]的編制是高速委員會落實UIC標準化戰(zhàn)略的重要舉措。這是在國際性標準化組織中首次系統(tǒng)編制高速鐵路實施標準,對于優(yōu)先搶占高速鐵路領(lǐng)域標準編制制高點、強化UIC在國際鐵路組織中的權(quán)威地位、提升UIC在國際標準化領(lǐng)域的影響力,具有重要的意義。
本文在《UIC國際鐵路標準IRS60672〈高速鐵路實施—可行性階段〉主要內(nèi)容及特點(上)》[2]的基礎(chǔ)上,闡述了環(huán)境影響評價、綜合評估和項目審批部分的主要內(nèi)容及特點。
本系列標準編制過程中十分重視環(huán)境保護。本標準將有關(guān)環(huán)境保護的內(nèi)容單獨作為一個子階段,其內(nèi)涵既包含了我國 《鐵路建設(shè)工程項目預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計文件編制辦法》(TB 10504—2007)(以下簡稱“152號文”)[3]中環(huán)境保護內(nèi)容,又涵蓋了環(huán)境影響評價的方法和程序。
綜合評估和項目審批是《高速鐵路實施》系列標準的特色之一,雖然我國高速鐵路建設(shè)過程也按照類似的步驟進行實施,但沒有進行過系統(tǒng)全面的總結(jié)和梳理,沒有形成相關(guān)規(guī)范。本標準中的相關(guān)內(nèi)容,可為我國高速鐵路建設(shè)提供參考。
環(huán)境影響評價是對高速鐵路項目給環(huán)境質(zhì)量帶來的影響進行評價。主要通過分析主要環(huán)境影響因素和環(huán)境敏感區(qū)域,確定與環(huán)境相適應(yīng)的線路位置,提出相應(yīng)的減緩措施,擬定環(huán)境管理計劃。
隨著時代進步、經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展,社會對環(huán)境的重視程度越來越高。本標準明確表示,環(huán)境保護是所有項目,尤其是環(huán)境敏感地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施實施的核心問題。因此,應(yīng)將環(huán)境保護視為項目實施的一個關(guān)鍵組成部分,將環(huán)境影響評價視為設(shè)計的一項關(guān)鍵內(nèi)容,從設(shè)計過程的最初階段就應(yīng)考慮環(huán)境因素。
同時,應(yīng)對建設(shè)方案帶來的環(huán)境影響進行評估,制定緩解措施,編制環(huán)境管理計劃,指導(dǎo)下階段設(shè)計、施工和運營。待高速鐵路項目設(shè)計達到一定階段后,環(huán)境評價成果應(yīng)納入城市規(guī)劃文件中。
1.2.1現(xiàn)狀調(diào)查評估
在項目設(shè)計階段,應(yīng)調(diào)查分析項目所在區(qū)域的環(huán)境特征和主要環(huán)境影響因素。根據(jù)高速鐵路項目的環(huán)境影響特點,評估不同敏感問題的相對重要性,再分析敏感問題,確定環(huán)境影響敏感點或區(qū)域,主要包括:應(yīng)繞避的區(qū)域、極重要敏感區(qū)、重要敏感區(qū)、一般敏感區(qū)。在設(shè)計過程中,環(huán)評人員應(yīng)與設(shè)計人員密切配合,以便制定綜合考慮各因素的最佳折中方案,并應(yīng)優(yōu)先考慮生態(tài)設(shè)計。
1.2.2方案評估及環(huán)保措施
在可行性階段,應(yīng)組織不同環(huán)境領(lǐng)域的專家評估各方案的環(huán)境影響。當環(huán)境影響涉及一項或多項影響因素并且無法找到規(guī)避方案時,設(shè)計單位應(yīng)提出減緩或消除影響的環(huán)境保護措施,估算減緩措施成本。當無法全面消除影響,或環(huán)境保護措施成本過高時,設(shè)計單位應(yīng)量化殘余影響。
1.2.3公眾協(xié)商
隨著研究工作的不斷推進,必須告知公眾項目進展情況,安排與當?shù)刂苯邮苡绊懻叩膮f(xié)商活動,聽取當?shù)鼐用窈蜕鐣M織的意見,并盡量將其反饋到項目設(shè)計中。當高速鐵路項目加劇環(huán)境影響時,也應(yīng)進行公眾協(xié)商。為了使公眾和環(huán)境專家了解本項目的性質(zhì)和潛在影響,應(yīng)形成相關(guān)文件。
1.2.4環(huán)境管理計劃
環(huán)境管理計劃是環(huán)境影響評價的主要成果,不僅包括為減緩高速鐵路對環(huán)境的影響而必須落實的所有環(huán)境保護措施,還應(yīng)包括對這些措施及其效果的監(jiān)測,及相應(yīng)的制度框架等。這些內(nèi)容應(yīng)涵蓋高速鐵路實施全過程,并可在項目后續(xù)階段進一步補充完善。
環(huán)境保護措施的成本可能影響本項目的經(jīng)濟可行性,因此應(yīng)在設(shè)計開始階段,努力尋求能夠規(guī)避重大環(huán)境問題的技術(shù)解決方案。對環(huán)境因素和安保措施考慮不足可能影響本項目可行性,因此業(yè)主應(yīng)充分意識到這些問題,并進行第三方審核。政府機構(gòu)可能因提交資料、研究的質(zhì)量問題而拒絕批準項目,因此,應(yīng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的評價單位進行環(huán)境影響評價。
本階段成本取決于項目和當?shù)丨h(huán)境的敏感性。對敏感性環(huán)境問題采取的規(guī)避措施可能導(dǎo)致線路繞避敏感性環(huán)境區(qū)域而額外產(chǎn)生的成本,以及為抵消和減緩高速鐵路臨時性或永久性負面影響而提出的環(huán)境保護措施的成本。環(huán)境保護成本可能因法定文件審批部門要求、相關(guān)方對本項目的反對程度和業(yè)主對某方面需求重視程度的不同而不同。
綜合評估是根據(jù)高速鐵路項目運量預(yù)測、建設(shè)和運營成本分析、服務(wù)模式、環(huán)境評估、社會認可度等條件,對系統(tǒng)設(shè)計方案的經(jīng)濟、環(huán)境和社會等因素進行綜合性分析,選取最佳折中方案。
當發(fā)包機構(gòu)認為有必要時,應(yīng)在技術(shù)研究、環(huán)境評價和財務(wù)經(jīng)濟評價的基礎(chǔ)上,確定一種基于客觀指標的綜合評估方法,根據(jù)技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境、社會等因素以及項目參與各方的意見綜合確定線路的推薦方案,該推薦方案應(yīng)經(jīng)得起各方質(zhì)詢。
2.2.1分析和比較的指標
為保證高速鐵路項目符合可持續(xù)發(fā)展要求,綜合評估應(yīng)基于環(huán)境因素、社會因素和經(jīng)濟因素確定技術(shù)、環(huán)境、社會和經(jīng)濟方面的分析指標。分析中采用的指標數(shù)量應(yīng)合理,分析方法簡單易懂,同時,影響因子不能重復(fù)計算。
2.2.2基于多項指標的方案分析
根據(jù)多項指標進行方案分析。每項指標應(yīng)由專家打分確定分值,也可采用其他方法,如采用不同顏色代表分數(shù),但專家打分規(guī)則應(yīng)一致,打分指標應(yīng)盡可能量化。
2.2.3方案選擇及敏感性測試
根據(jù)不同專家所做的分析統(tǒng)計表,得出推薦方案,該推薦方案是平衡各項指標之后的最佳折中方案,并應(yīng)采用指標加權(quán)的方式進行敏感性測試。加權(quán)系統(tǒng)必須征得各專家和發(fā)包機構(gòu)的一致同意。加權(quán)可能涉及兩個層面:第一個層面根據(jù)專家提供指標的相對重要性,對指標進行分類,調(diào)整指標的權(quán)重系數(shù),以此進行穩(wěn)健性分析;第二個層面根據(jù)項目參與方的關(guān)注重點,確定權(quán)重系數(shù)。例如,從項目出資者的角度看,第二個層面可增加項目成本的權(quán)重而減少環(huán)境保護的權(quán)重。與之相反,從當?shù)鼐用窕颦h(huán)保組織角度看,環(huán)境指標的權(quán)重遠大于技術(shù)或經(jīng)濟指標的權(quán)重。
綜合評估對基礎(chǔ)資料的要求較高。一是交通量預(yù)測成果:交通量數(shù)據(jù)可用于評估線路方案以及潛在效益,每種方案都應(yīng)使用相同的模型及假設(shè);二是建設(shè)和運營成本分析:成本作為分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),不僅要考慮建設(shè)期的成本(投資成本),還需考慮運營期的成本,以便對方案進行整體評價和比較;三是經(jīng)濟因素:除成本之外的所有經(jīng)濟因素;四是服務(wù)模式、旅行時間和車站:不同線路方案的服務(wù)模式應(yīng)與其功能相對應(yīng);五是環(huán)境評價:雖然成本在某種程度上反映了環(huán)境因素,但仍有一定程度的殘余影響,需在綜合評估中納入考慮范圍;六是公眾協(xié)商結(jié)果:為給下一子階段奠定基礎(chǔ)和為實施高速鐵路項目創(chuàng)造機會,綜合評估中應(yīng)高度重視項目公眾接受度,項目公眾接受度評估取決于公眾協(xié)商結(jié)果。
指標選擇不當?shù)娘L險:指標選擇至關(guān)重要,會對整個分析過程和最終決定產(chǎn)生影響,因此,指標選擇應(yīng)依靠經(jīng)驗豐富的專家進行。
加權(quán)系數(shù)不合理的風險:為避免發(fā)包機構(gòu)被指責有失偏頗,應(yīng)進行敏感性測試,以確定分析結(jié)果的穩(wěn)健性。
非決定性結(jié)果的風險:如果通過綜合評估得出推薦方案不可接受,可通過調(diào)整分析指標重新評估,也可由政府機構(gòu)或業(yè)主做出最終決定。
項目審批是依照法定程序要求,通過對項目環(huán)境和安全方面的審查、用地評估,確定融資方案,提出項目決策結(jié)論意見。
項目審批為可行性階段的最后一個子階段。此時,項目設(shè)計(尤其在環(huán)境和安全方面)的深細度能使所有項目成員確信項目具備審批條件,并能確定資金來源。主要目標包括完成新建高速鐵路建設(shè)可行性階段的法定程序、獲得項目繼續(xù)進行的許可、與高速鐵路項目的主要合作方簽訂協(xié)議、組織項目籌資、確定后續(xù)各階段的業(yè)主,以及選擇項目實施所采用的投資形式。
3.2.1融資模式
本階段必須確定融資模式,使高速鐵路系統(tǒng)各組成部分的交付在滿足鐵路運營部門要求的前提下順利進行。
最簡單的公私合作模式 (PPP)為服務(wù)外包合同:在此類合同中,通常由政府部門按照約定的要求,授予私營部門開展某項服務(wù)的權(quán)利和職責,合同期限為幾年,政府保留對所有設(shè)施、資本資產(chǎn)和地產(chǎn)的所有權(quán)和控制。對于較為復(fù)雜的PPP模式,例如特許經(jīng)營模式和建設(shè)-運營-移交(BOT)模式,其關(guān)鍵特征是對私有資本的有限利用。PPP的風險和潛在回報往往隨著PPP復(fù)雜程度的增加而增加,即,簡單的服務(wù)和管理合同風險較低,回報也較低,而特許經(jīng)營和BOT模式的風險較高,回報也較高。
高速鐵路實施過程中常見的融資模式還有:設(shè)計-建造(DB)或“交鑰匙”合同、管理合同、租賃和運營公司合同、設(shè)計-建造-融資-經(jīng)營(DBFO)、購買-建設(shè)-運營(BBO)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)、建設(shè)-擁有-運營和移交(BOOT)以及只投資等。
3.2.2項目審批前置手續(xù)
本程序旨在做出繼續(xù)實施項目的決策。為達到此目的,必須向公眾證明,項目方案代表所有項目成員的最佳折中意愿,并在可接受的成本下,項目在技術(shù)上可行,有利于環(huán)境保護,并確保安全。本程序是項目進程中的主要階段,可能會造成項目較短或較長時期的中斷,甚至會中止項目。
本程序中最關(guān)鍵的是環(huán)境和安全兩大要素。項目審批的前置手續(xù)是強制性要求,尤其是涉及水、特定植物群、特定動物群的保護,以及房屋被征收人群的重新安置等方面,通過法定程序確定業(yè)主應(yīng)承擔的環(huán)境保護義務(wù)。負責鐵路安全的部門應(yīng)獨立于鐵路運營商,該部門負責安全性審批,并通過檢查與審計,確保項目滿足技術(shù)和運營安全方面的法定要求。
3.2.3鐵路用地
鐵路用地數(shù)量可在技術(shù)和環(huán)境研究后計算得出,包括項目用地及采取緩解措施時的用地,可分為土地征用、臨時占用土地和土地重組等。
征用土地時,用地計算結(jié)果可用于確定路權(quán),也是征地的依據(jù),可通過協(xié)商或征用的方式完成征地程序。
臨時占用土地最終會返還給其所有人,主要包括因線路施工需要在基本路權(quán)范圍外額外增加的寬度、用于存放剩余物資的場所、采取環(huán)境保護措施所需的臨時用地等。
當線路穿過農(nóng)業(yè)地區(qū),必定會對該區(qū)域產(chǎn)生重大影響:該區(qū)域會一分為二,農(nóng)場建筑物可能與田地分隔,導(dǎo)致到達田地的距離延長。為使受影響的農(nóng)場和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營重新聚集并簡化其結(jié)構(gòu),可在專業(yè)機構(gòu)主持下完成土地重組。
3.2.4項目實施決策及簽署籌資協(xié)議
政府部門根據(jù)與相關(guān)部門商議的結(jié)果和在公開聽證會上聽取的意見,做出項目繼續(xù)實施的決策,所有項目成員對該決策和項目產(chǎn)生的全部影響負責。
一旦做出項目繼續(xù)實施的決策,則由各合作方確定出資比例,各方共同簽訂籌資協(xié)議。
政治風險可能導(dǎo)致項目延遲或停工,相關(guān)機構(gòu)應(yīng)充分考慮并制定緩解措施;環(huán)境方面的考慮不足可能會影響當?shù)鼐用窕蛑鞴懿块T對項目的接受程度,因此應(yīng)充分考慮公開聽證會上所提出的要求,設(shè)計方案必須滿足所有法定的技術(shù)和環(huán)境要求;違反程序的訴訟風險,則應(yīng)取得法律顧問的幫助;針對可能存在的征地困難,應(yīng)盡早開始征地談判,以保證征地盡可能順利進行。
本子階段成本取決于項目規(guī)模和所在國的情況。項目環(huán)境影響問題除在前期設(shè)計階段產(chǎn)生成本外,本階段也可能產(chǎn)生額外成本。在大多數(shù)情況下,項目額外成本為業(yè)主對環(huán)境問題做出的補償。
我國高速鐵路建設(shè)過程中,與環(huán)境有關(guān)的規(guī)定較為分散,如《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律法規(guī)、《鐵路建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理辦法》《鐵路環(huán)境保護規(guī)定》等行政規(guī)章、《高速鐵路設(shè)計規(guī)范》[4]等技術(shù)規(guī)范中均有相關(guān)規(guī)定,部分內(nèi)容重復(fù)交叉,且規(guī)定的深細度也各有差別,給高速鐵路設(shè)計人員帶來較多的不便。
與之相比,《高速鐵路實施》系列標準更加重視和突出環(huán)境保護,將各建設(shè)階段有關(guān)環(huán)境保護的內(nèi)容統(tǒng)一納入環(huán)境影響評價子階段進行闡述,內(nèi)容涉及現(xiàn)狀調(diào)查、方案評估、環(huán)保措施及殘余影響、公眾協(xié)商、法定程序和環(huán)境管理計劃等,內(nèi)容全面、重點突出。作為國際性標準,各項內(nèi)容均進行原則性規(guī)定,而非規(guī)定實施細節(jié),便于環(huán)評人員和設(shè)計人員根據(jù)各個國家實際情況進行把握。標準重視項目對社會的影響,將公眾協(xié)商放在重要地位,不僅環(huán)保組織等組織性機構(gòu)可參與敏感性環(huán)境問題評估、提出繞避要求,可能受到影響的居民和農(nóng)民也有權(quán)利反對項目、提出利益訴求。
我國高速鐵路建設(shè)方案提出之后,需經(jīng)歷各層面的審批以及相關(guān)階段的專家論證會,對方案進行審查和論證,確保推薦方案在技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的先進性,但沒有形成系統(tǒng)完備的評估和審批制度。
本系列標準中的綜合評估和項目審批子階段的內(nèi)容從本質(zhì)上講與我國高速鐵路項目實際評估和審批流程相似,但其通過經(jīng)驗的總結(jié)與提煉,將各階段的主要工作進行歸納,形成行之有效的標準。如綜合評估過程中的分析指標確定為技術(shù)、環(huán)境、社會和經(jīng)濟,并提出了專家論證會中的打分規(guī)則、指標的原則性要求等。項目審批對融資模式、鐵路用地等內(nèi)容進行了較為詳細的介紹。從標準使用者的角度來說,本標準的內(nèi)容較為系統(tǒng)全面,使用方便。
一是納入了我國高速鐵路標準。在環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查中,納入了我國高速鐵路項目的環(huán)境特征,包含自然環(huán)境特征、社會環(huán)境特征、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀水平和環(huán)境功能。納入了我國主要環(huán)境影響因素的分類:生態(tài)環(huán)境、聲環(huán)境、環(huán)境振動、環(huán)境空氣、水環(huán)境、社會環(huán)境。
二是納入了我國成功經(jīng)驗。在環(huán)境影響評價的公眾協(xié)商內(nèi)容中,納入振動影響作為公眾協(xié)商的主要議題之一。這些標準和成功經(jīng)驗的納入,可加大國外高速鐵路建設(shè)項目對我國高速鐵路標準的認可力度和接受程度,有利于我國標準的推廣。
在環(huán)境影響評價子階段,國外特別是歐洲的環(huán)境法規(guī)不僅涵蓋環(huán)境保護的基本內(nèi)容,更對公眾協(xié)商程序、聽證會等實際形式進行了詳細的規(guī)定,與之相比,我國相關(guān)法規(guī)的規(guī)定還有待進一步的完善。因此,本標準弱化了相關(guān)方面的介紹。
在項目審批子階段,國外采取了形式多樣的融資模式,私有資金被大量引入,這既與建設(shè)理念有關(guān),也與國外部分國家采取網(wǎng)運分離模式有關(guān),但目前我國高速鐵路建設(shè)均采用國有資金,公私合作模式(PPP)尚處于起步階段,還沒有得到廣泛的應(yīng)用和推廣。鑒于標準的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用,本標準正文中弱化了相關(guān)內(nèi)容的闡述,將主要融資模式的介紹放入附錄,以供參考。
本文主要介紹了UIC IRS60672《高速鐵路實施—可行性階段》中環(huán)境影響評價、綜合評估和項目審批三個子階段的主要內(nèi)容和特點,主要結(jié)論如下:
1)標準中環(huán)境影響評價子階段是對高速鐵路建設(shè)項目中有關(guān)環(huán)境保護問題的總體性規(guī)定,沒有按照建設(shè)階段進行闡述,本子階段可用于高速鐵路實施全過程,與我國有關(guān)規(guī)定相比,重點更加突出。綜合評估和項目審批子階段是本系列標準中的特色內(nèi)容,我國目前沒有與之對應(yīng)的標準規(guī)范,其綜合評估的理念以及項目審批的流程等內(nèi)容可為我國高速鐵路建設(shè)提供有力指導(dǎo)。
2)環(huán)境影響評價子階段標準編制過程中,充分考慮我國高速鐵路建設(shè)成功經(jīng)驗,納入了我國環(huán)境特征、主要環(huán)境影響因素等理念,調(diào)整了公眾協(xié)商程序、聽證會等實際形式的有關(guān)規(guī)定。而我國目前尚缺乏綜合評估和項目審批的有關(guān)標準,在這兩個子階段標準的編制過程中,更多的是參考我國現(xiàn)有經(jīng)驗。通過標準的編制,既有效地推廣了我國高速鐵路標準,使UIC標準更多體現(xiàn)中國元素,又可為我國高速鐵路建設(shè)提供參考和借鑒,印證我國現(xiàn)有高速鐵路建設(shè)模式、理念、流程的合理性。
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