國家公園的公益性內(nèi)涵及中國風景名勝區(qū)的公益性提升對策研究

陳耀華 陳康琳

1 國家公園公益性研究現(xiàn)狀

根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟(以下簡稱IUCN)的定義，國家公園是具有國家意義的公眾自然遺產(chǎn)公園，為人類福祉與享受而劃定，面積足以維持特定自然生態(tài)系統(tǒng)，由國家最高管理機構(gòu)行使管理權(quán)的保護地。自1872年美國設(shè)立第一個國家公園——黃石國家公園以來，國家公園作為一種嚴格保護并合理利用自然文化資源的可持續(xù)發(fā)展理念和舉措，在全球得到了普遍認可和蓬勃發(fā)展[1]，目前全球已有100多個國家建立了3000多個國家公園?！肮嫘浴边@一概念在學術(shù)界尚未有一個統(tǒng)一認知，從廣義上而言，一切涉及公共利益的活動都能成為公益，它是社會共同體發(fā)展的產(chǎn)物，常常與仁愛、扶弱、互助等精神品質(zhì)相關(guān)聯(lián)。

從學術(shù)界對“國家公園公益性”的研究結(jié)果來看，國外將“公益性”作為國家公園特性的專項研究較為匱乏，但有一定數(shù)量與之相關(guān)的研究，包括門票收取[2-4]、生態(tài)保護[5-7]、管理規(guī)劃[8-11]、科普教育[12-14]、科學研究[15-17]、服務設(shè)施[18-20]等①；國內(nèi)的公益性研究也尚且不多：陳耀華等認為國家公園具有公益性、國家主導性和科學性3類根本特性，指出公益性是社會存在所必需的一元的、抽象的價值和全體社會成員的共同目標，主要體現(xiàn)在為公眾利益而設(shè)、對公眾低廉收費、使公眾受到教育、讓公眾積極參與4個方面[1]；周永振通過對美國國家公園體系、理念的介紹，提出中國國家公園建設(shè)應通過對各類景區(qū)門票價格的適度控制來體現(xiàn)公益性，并指出美國國家公園的公益性包括門票價格的合理設(shè)置、游客流量的適度控制、環(huán)境教育的深入開展、鼓勵非營利機構(gòu)參與、推行志愿者服務5個方面，其中門票價格的合理設(shè)置包括確保公眾游覽的參與權(quán)、實行低廉的票價②。再從我國風景名勝區(qū)的公益性研究來看，主要包括門票定價[21-24]、管理與經(jīng)營[25-27]、自然資源保護[28-29]等，著重從國家公園的管理和運營機制上探索經(jīng)驗，但對其根本屬性——公益性研究并不深入，沒有準確的概念界定，理論基礎(chǔ)有待完善。但這恰是社會最關(guān)注的熱點問題，也是國家風景資源可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

自1982年我國設(shè)立風景名勝區(qū)制度以來，國務院批準共設(shè)立9批、244處國家級風景名勝區(qū)，風景名勝事業(yè)為我國自然與文化傳承、生態(tài)文明建設(shè)、精神文明建設(shè)以及經(jīng)濟發(fā)展等作出了巨大貢獻，而就現(xiàn)狀來看，風景名勝區(qū)常體現(xiàn)出重利益輕公益的取向。美國、加拿大等發(fā)展時間長、歷史經(jīng)驗豐富的國家公園是我國保護地吸取經(jīng)驗的主要對象，但由于我國土地、立法、財政支持等制度形式與其差別較大，故不能照搬其發(fā)展模式。本研究從國家公園公益性內(nèi)涵出發(fā)，通過對比美國國家公園與我國風景名勝區(qū)的體制差異，總結(jié)風景區(qū)公益性的突出問題，對我國風景名勝事業(yè)發(fā)展提出建議。這既是一個理論問題，也是重要的保護實踐問題，關(guān)系到我國生態(tài)文明建設(shè)的長遠大計。

2 國家公園公益性的內(nèi)涵界定

縱觀國家公園公益性的理念發(fā)展，認為其可從福利經(jīng)濟學、政治倫理學、政治經(jīng)濟學等方面進行溯源。從福利經(jīng)濟的角度，國家公園的設(shè)立強調(diào)“全民共享”“為公眾利益而設(shè)”，這與福利主義游憩觀認為國家應保障公民游憩權(quán)的觀點相契合，也是國家公園最初在西方國家快速發(fā)展的主要推動力；從政治倫理的角度，隨著環(huán)境倫理觀的發(fā)展，人們逐步關(guān)注“大自然的權(quán)利”(納什，Roderick Frazier Nash)，人與自然的和諧相處上升到政治高度，生態(tài)運動的興起、環(huán)境保護組織的壯大、生態(tài)文明建設(shè)的推進等都為國家公園的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；從政治經(jīng)濟的角度，根據(jù)公共物品理論，國家公園的消費具有非競爭性，但可通過收取門票做到排他性，屬于準公共品。

再以美國、加拿大為代表的發(fā)達國家來看，其公益性實踐具有主體多樣性、層次性、外部方向性、非營利性4類特征。國家公園的管理、保護、利用等涉及眾多利益相關(guān)者，公益性是各個主體之間博弈的結(jié)果，旨在向社會福利最大化的結(jié)果靠近。層次性表現(xiàn)在國家-地方-公園3個層次，國家保障了資源的永久存在、永續(xù)利用和全民所有；地方依托國家公園發(fā)展區(qū)域旅游；公園為游客和學者提供游憩、教育、科研機會。外部性是國家公園對外界的影響，有單向與多向之分，單向的公益性指一方給另一方帶來凈的正向外部性，多向的公益性指國家公園與一個或多個利益相關(guān)方相互影響，彼此都產(chǎn)生了正向外部性，或在正負面影響皆有的情況下，根據(jù)小損服從大益、地方服從國家、長遠服從近期的原則判斷凈的外部性為正。而國家公園以保護、服務為主的設(shè)立理念則決定了它是一個非營利機構(gòu)。

綜上，國家公園的公益性，是在保障公民游憩權(quán)、尊重自然權(quán)利和認可環(huán)境資源公共物品性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過公益性的多個行為主體、從多個層面體現(xiàn)國家政府為社會謀求福利的價值取向。本文認為國家公園的公益性可概括為：在資源保護和公民游憩權(quán)得到保障的前提下，國家公園產(chǎn)生的所有正向外部性都屬于公益性范疇。兩大前提是必須滿足的硬性條件。

3 美國國家公園公益性與中國風景名勝區(qū)的體制對比

3.1 美國國家公園的公益性與體制基礎(chǔ)

美國是國家公園建設(shè)較為成熟的發(fā)達國家，共有國家公園59個，總面積約21萬km2。其中央集權(quán)的管理結(jié)構(gòu)、多層次的法律法規(guī)體系、強大的經(jīng)費支持等成就了世界上最有影響力的國家公園體系。美國國家公園的發(fā)展經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，從18世紀人們生態(tài)意識的覺醒，19世紀生態(tài)保護走向法制化，再到如今科普教育、公共參與、生態(tài)保護等公益性功能的進一步強化，每個階段發(fā)展重點不同，公益性理念也是在這其中逐漸完善。美國國家公園的公益性是基于其公益性取向的管理方式、立法保障、價格規(guī)制、科普教育和服務建設(shè)等機制而形成的。

在管理方式上，美國國家公園嚴格限制了不屬于公益服務的經(jīng)營活動和一切與國家公園無關(guān)的土地征用方式，如黃石公園的開發(fā)區(qū)域面積僅占公園總面積的1%。在立法保障上，關(guān)于國家公園的重大舉措必須向公眾征詢意見，以滿足多數(shù)人需求和實現(xiàn)社會福利的最大化，公眾參與的深度維系了國家公園的公益性取向。在價格規(guī)制上，為體現(xiàn)國家公園公共產(chǎn)品的特性，低廉的門票或免費是必需的，有2/3的國家公園是免費的[1]?？破战逃凸娣辗矫?，美國國家公園通過科學研究挖掘國家公園內(nèi)涵，并針對成年人、青少年等不同客群定制了集科普宣傳、愛國教育為一體的解說系統(tǒng)，同時也鼓勵公民參與到公益性的服務建設(shè)中?？傮w來看，美國國家公園體制運作的核心在于由國家全權(quán)負責其開發(fā)、建設(shè)、管理和服務的支出，另有企業(yè)和慈善機構(gòu)提供資助，社會志愿者積極參與以提供免費的勞務。國家性是美國國家公園的本質(zhì)屬性，也是公益性的重要保障，具體即表現(xiàn)在土地為國家所有、國家統(tǒng)一管理、國家立法監(jiān)督、國家自上而下申報、國家財政補貼等。

3.2 美國國家公園與我國風景名勝區(qū)的體制差異

3.2.1 土地權(quán)屬

美國聯(lián)邦政府通過購買土地實現(xiàn)對公園資源的絕對支配。目前，我國風景名勝區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度存在3個方面的主要問題。其一是風景資源國家所有權(quán)的行使界限不明確，存在多個管理機構(gòu)；其二是風景區(qū)的行政區(qū)、使用權(quán)、所有權(quán)三權(quán)混淆，常出現(xiàn)以行政權(quán)、使用權(quán)代替所有權(quán)的現(xiàn)象，國家的資源所有權(quán)得不到體現(xiàn)；其三是風景資源的所有權(quán)缺乏合理的租金和風景資源使用權(quán)制度，導致資源的無償開發(fā)和利用?？傊?，在目前的產(chǎn)權(quán)制度下，權(quán)、責、利關(guān)系界限模糊，而各個利益團體的經(jīng)濟行為又具有很大的外部性，容易對資源造成破壞[30]。

3.2.2 管理機構(gòu)

美國的國家公園由國家公園管理局統(tǒng)一管理。我國保護地采用屬地管理，管理權(quán)限分散，缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)。如：風景名勝區(qū)和國家城市濕地公園由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管理，國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)局管理，文物保護單位由國家文物局管理等。雖然實行了國家級-省級-縣級風景名勝區(qū)的分級管理，但實際管理工作基本都下放到了地方政府?？傮w來說，我國風景名勝區(qū)管理機構(gòu)體系比較混亂，多頭管理和權(quán)責不清的問題較為嚴重。

3.2.3 立法保障

美國的國家公園具備縱橫交錯的立法體系，橫向立法指國家層面在自然環(huán)境、歷史文化方面的相關(guān)法律，縱向立法指針對國家公園的法律法規(guī)。我國風景區(qū)涉及的法律法規(guī)也不少，國家層面的橫向法規(guī)包括《中華人民共和國憲法》《環(huán)境保護法》《野生動物保護法》等，縱向立法包括《風景名勝區(qū)條例》《國家級風景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批辦法》《風景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》等。整體來看，2006年的《風景名勝區(qū)條例》相比1985年的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》更為完善和全面，但在法律地位上依然沒有提升；目前，雖然大部分風景名勝區(qū)都編制了總體規(guī)劃，部分編制了詳細規(guī)劃，但有許多景區(qū)規(guī)劃編制報批滯后，或期滿一直未進行修編，還未真正實現(xiàn)美國國家公園的“一園一法”。

3.2.4 申報方式

美國的國家公園采取自上而下的申報方式，由國家主管部門直接對自然遺產(chǎn)資源進行價值評估，進而將符合國家公園標準的地域劃為國家公園，并與地方協(xié)同合作、共同保護，由此實現(xiàn)國家層面對自然資源的掌控，最大限度地保證了自然資源的完整性、可持續(xù)性。我國風景名勝區(qū)采取自下而上的申報方式，這樣的申報方式主要體現(xiàn)出兩方面的弊端：其一，地方能力有限，未必能及時發(fā)現(xiàn)潛在的風景資源；其二，地方政府或出于對采礦、建設(shè)限制等經(jīng)濟利益的考慮，不愿將具有突出價值的地域上報，這影響了我國資源的整體性保護。

3.2.5 經(jīng)費預算

美國的國家公園門票價格低廉，收益全部上繳聯(lián)邦政府而不經(jīng)手于國家公園管理局，國家公園的保護和管理經(jīng)費主要靠國家撥款，也有部分私人捐贈、社會團體專項基金等。我國風景區(qū)的保護和管理資金主要由門票收入和地方財政投入為主，也有部分中央財政保護性資金，雖然名義上是全額撥款事業(yè)單位，但國家財政撥款嚴重不足，地方財政實力有限，部分地區(qū)以此為借口用風景區(qū)創(chuàng)收。另外，許多景區(qū)還設(shè)有旅游公司負責經(jīng)營和管理，更導致了經(jīng)營企業(yè)想方設(shè)法提升門票價格。由此可見，要求地方政府關(guān)注風景名勝區(qū)的公共利益，首先要通過一定的規(guī)則對地方財政進行補貼，但目前我國還未出臺相應的法規(guī)政策。

4 我國風景名勝區(qū)的公益性問題與提升對策

4.1 我國風景名勝區(qū)的公益性實踐狀況

改革開放之后，我國國民的游憩需求被激發(fā)，旅游業(yè)成了許多地方政府的經(jīng)濟增長點，部分地區(qū)的風景名勝區(qū)展現(xiàn)出“重營利、輕公益”的傾向。我國的風景資源的突出特點之一是資源較好的地區(qū)往往是不發(fā)達的貧困地區(qū)，而這些地區(qū)又急需經(jīng)濟和社會發(fā)展，風景資源作為重要資源，在發(fā)展過程中容易重利益和輕保護。在我國風景區(qū)的公益性實踐中，受到社會普遍關(guān)注的問題包括門票定價和收取，以及政府和學術(shù)界所重視的教育服務功能。由此，本文單獨對此二者進行現(xiàn)狀概述和提升對策研究。

4.2 門票問題與價格規(guī)制

在我國，風景名勝區(qū)的門票問題自20世紀90年代“風景區(qū)股票上市”以來就一直是爭論的重點，20世紀90年代中后期，由黃山、峨眉山等風景名勝區(qū)開始形成一股風景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的風潮，大量風景名勝區(qū)在卷入市場化運營后，出現(xiàn)門票價格攀升、環(huán)境質(zhì)量下降等問題。為此，2000年國家出臺了《國務院辦公廳關(guān)于加強和改進城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》，2002年出臺了《國務院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，明文規(guī)定了風景名勝資源是不可再生的國家資源，嚴禁以任何名義任何方式變相出讓，也不得在景區(qū)內(nèi)設(shè)立各類度假區(qū)、開發(fā)區(qū)等。中央政府規(guī)制的不完善、地方政府熱衷于干預風景名勝區(qū)管理的越位行為，導致了我國風景區(qū)管理層面的結(jié)構(gòu)性矛盾，這種矛盾實際上源于市場化機制與政府公共服務職能之間的沖突。政府代表了公眾利益，在增進社會福利上具有更大的責任；市場機制在資源配置中發(fā)揮了基礎(chǔ)型作用，但無法解決信息不對稱、自然壟斷等問題。本文對此提出以下建議。

1)合理、適度地收費。收取門票的主要目的是抵消環(huán)境成本、提升服務水平、降低政府財政負擔。在環(huán)境容量允許的范圍內(nèi)，門票價格從低收取，額外的住宿、餐飲、娛樂、導游等服務項目可以按照市場法則，游客自由選擇消費。

2)通過立法或規(guī)章條例來約束門票價格，使景區(qū)內(nèi)經(jīng)營行為有法可依。建立統(tǒng)一的專項資金，對收入較低的風景區(qū)進行補貼；針對不同類型的風景區(qū)規(guī)定門票價格的最高限額；對弱勢群體實行差別定價。

3)管理者和經(jīng)營者分離。分清各相關(guān)機構(gòu)的職責權(quán)屬，清晰劃定各類管理人員的職能。景區(qū)管理機構(gòu)除管理職能外，另還要對經(jīng)營者進行監(jiān)督，保證建設(shè)和收費行為的合法合理。

4.3 公益性教育服務

國家公園的公益性不僅在于保護生態(tài)系統(tǒng)的完整性和公共游憩產(chǎn)品的供給，也體現(xiàn)在對國民環(huán)境意識教育、愛國情懷的激發(fā)上，這項功能主要通過公園的講解教育系統(tǒng)開展。我國雖然很早就在風景名勝區(qū)的解說標志、標牌等服務設(shè)施建設(shè)方面出臺了一些規(guī)定③，但尚未正式提出講解教育系統(tǒng)的概念，也未出臺具體的實施和建設(shè)評估細則。本文對此提出以下建議。

1)盡快制定解說系統(tǒng)相關(guān)規(guī)范，必要時加入對解說系統(tǒng)規(guī)劃的編制。充分發(fā)揮風景區(qū)的講解教育功能，確定解說系統(tǒng)的總體布局、解說方式、解說設(shè)施的設(shè)計、解說手冊的編寫要求等內(nèi)容。

2)融合現(xiàn)代技術(shù)，注重解說方式的創(chuàng)新。形式創(chuàng)新上，可優(yōu)化風景名勝區(qū)網(wǎng)站建設(shè)、設(shè)立兒童解說區(qū)、舉辦解說服務周活動、在紀念品中植入遺產(chǎn)價值信息等；技術(shù)創(chuàng)新上，增強信息獲得多樣性，可引入網(wǎng)絡虛擬游覽體驗、便攜電子導游設(shè)備等以豐富解說內(nèi)容與形式。

注釋：

①以國家公園公益性(national park & public welfare)為主題，搜索web of science數(shù)據(jù)庫至2018年5月的所有期刊文獻，共100篇。由于中文的“公益性”與英文的“welfare”存在字面理解的差異，英文的“welfare”更多指向福利，檢索到的文獻與“國家公園公益性”內(nèi)容相差甚遠，主要包括動物福利(狼群管理)、動物保護(大象獵殺)、人類建設(shè)(道路和基礎(chǔ)設(shè)施)對動物的影響等。由此改為對公益性的其他關(guān)聯(lián)性內(nèi)容進行檢索，包括門票(tickets)、環(huán)境保護(ecological protection)、經(jīng)營管理(management)、科普教育(national park &science education)、科學研究(scientific research)等。

②以“國家公園 & 公益性”為關(guān)鍵詞精確搜索中國知網(wǎng)至2018年5月的核心期刊，共3篇。以“風景名勝區(qū) &公益性”為關(guān)鍵詞進行模糊檢索，共11篇，其中精確檢索3篇。

③1999年《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》明確提出要設(shè)置導游小品、宣講咨詢等服務設(shè)施；2015年《國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃大綱(暫行)》和《國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制要求(暫行)》要求規(guī)劃文本和說明書中必須包含特色景觀的解說展示主題、解說展示方式等。