加強(qiáng)鐵路內(nèi)部審計(jì)工作的思考

靳源源

（中國(guó)鐵路總公司 審計(jì)和考核局，北京 100844）

1 概述

2013 年 8 月，中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)印發(fā)新修訂的《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”)，將內(nèi)部審計(jì)定義為：一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，它通過(guò)運(yùn)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評(píng)價(jià)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性，以促進(jìn)組織完善治理、增加價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)[1]。該準(zhǔn)則進(jìn)一步與國(guó)際接軌，將內(nèi)部審計(jì)的職能確定為“確認(rèn)和咨詢”，在理論上將內(nèi)部審計(jì)目標(biāo)提高到完善治理及增加價(jià)值的層面。這一定義的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)公司治理中地位的提升。

鐵路內(nèi)部審計(jì)作為企業(yè)監(jiān)督管理體系的重要組成部分，要想在企業(yè)管理中充分發(fā)揮其咨詢、評(píng)價(jià)及監(jiān)督作用，應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)鐵路改革發(fā)展的新形勢(shì)，明確審計(jì)職能，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，通過(guò)自身不斷的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，提升審計(jì)實(shí)效，切實(shí)為企業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

（1）適應(yīng)企業(yè)體制改革的需要。2017年11月，中國(guó)鐵路總公司所屬18個(gè)鐵路局全部完成了公司制改革工商變更登記，國(guó)鐵邁出了從傳統(tǒng)運(yùn)輸生產(chǎn)型企業(yè)向現(xiàn)代運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)型企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要一步。此次改革構(gòu)建了與鐵路行業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)、具有現(xiàn)代企業(yè)特征及落實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)要求的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，以充分發(fā)揮黨委會(huì)把方向、管大局的領(lǐng)導(dǎo)作用和董事會(huì)的決策作用、經(jīng)營(yíng)管理層的管理作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。面對(duì)國(guó)有企業(yè)改革、公司制新體制運(yùn)行等發(fā)展要求，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)型定位與審計(jì)創(chuàng)新，完善鐵路內(nèi)部審計(jì)管理體制，以適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革賦予鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的新要求、新職責(zé)。

（2）適應(yīng)國(guó)家有關(guān)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定的要求。2018年1月，國(guó)家審計(jì)署出臺(tái)《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》(審計(jì)署第11號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱“規(guī)定”)，并于2018年3月起施行。該規(guī)定針對(duì)近年來(lái)內(nèi)部審計(jì)工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的職能權(quán)限、職責(zé)范圍及審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等作出調(diào)整，強(qiáng)調(diào)指出內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)在本單位黨組織、董事會(huì)（或主要負(fù)責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作[2]。該規(guī)定對(duì)鐵路企業(yè)完善內(nèi)部審計(jì)管理體制提供了制度保障和指引，促使鐵路企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際情況，建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，明確審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和職責(zé)權(quán)限，完善內(nèi)部審計(jì)管理[3]。

（3）適應(yīng)新時(shí)代大數(shù)據(jù)審計(jì)環(huán)境的需要。新時(shí)代信息化大數(shù)據(jù)發(fā)展日新月異，充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)開(kāi)展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，通過(guò)創(chuàng)建數(shù)據(jù)模型對(duì)審計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析判斷，實(shí)現(xiàn)資源的共建共享，有助于落實(shí)鐵路審計(jì)“全覆蓋”的工作要求，提高審計(jì)人員現(xiàn)場(chǎng)工作效率。

2 鐵路內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，信息化技術(shù)為鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)提供了新的技術(shù)與方法，促使鐵路內(nèi)部審計(jì)逐步由傳統(tǒng)紙質(zhì)賬項(xiàng)審計(jì)演變?yōu)橐噪娮訑?shù)據(jù)為主的審計(jì)取證方式，提高了審計(jì)人員現(xiàn)場(chǎng)工作效率。然而，伴隨著鐵路企業(yè)的改制發(fā)展，企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)隨之加劇，因而加強(qiáng)鐵路內(nèi)部審計(jì)工作顯得愈發(fā)重要。目前，鐵路內(nèi)部審計(jì)在以下方面還有待加強(qiáng)。

（1）鐵路內(nèi)部審計(jì)與企業(yè)體制運(yùn)行的融合性有待加強(qiáng)。鐵路企業(yè)體制改革后，設(shè)立了黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層和監(jiān)事會(huì)，將黨委會(huì)研究討論事項(xiàng)作為董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層決策本單位重大問(wèn)題的前置程序。改制后鐵路內(nèi)部審計(jì)仍要對(duì)公司的高級(jí)管理者負(fù)責(zé)，并通過(guò)審計(jì)對(duì)管理者的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，這就在一定程度上制約了內(nèi)部審計(jì)的客觀性與獨(dú)立性。只有當(dāng)公司的董事會(huì)將內(nèi)部審計(jì)看作是防范公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、改善內(nèi)部控制和增加企業(yè)價(jià)值的重要來(lái)源，要求企業(yè)各部門(mén)積極支持審計(jì)工作時(shí)，內(nèi)部審計(jì)的保障作用才能得到有效發(fā)揮。在實(shí)際開(kāi)展審計(jì)工作時(shí)，由于一些被審計(jì)單位缺乏對(duì)內(nèi)部審計(jì)的認(rèn)知，影響了鐵路內(nèi)部審計(jì)作用的發(fā)揮。

（2）鐵路內(nèi)部審計(jì)范圍有待拓寬。新實(shí)行的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》將內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督范圍擴(kuò)展到了內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域，重新將內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)定位為促進(jìn)企業(yè)完善治理，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。然而，目前鐵路內(nèi)部審計(jì)的主要內(nèi)容仍停留在以財(cái)務(wù)賬項(xiàng)查證為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)審計(jì)及鐵路建設(shè)資金管理使用情況等為基礎(chǔ)的常規(guī)性審計(jì)項(xiàng)目，專項(xiàng)審計(jì)涉及較少，涉及范圍和內(nèi)容的廣度、深度仍然不夠。此外，內(nèi)部審計(jì)范圍側(cè)重于對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的事后審計(jì)，事前、事中審計(jì)缺失，審計(jì)監(jiān)督職能未得到真正發(fā)揮[4]。

（3）鐵路內(nèi)部審計(jì)的方式方法有待完善。隨著計(jì)算機(jī)信息技術(shù)在現(xiàn)代企業(yè)管理中的廣泛應(yīng)用，鐵路內(nèi)部審計(jì)的方式方法也逐步創(chuàng)新。至2017年底，鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)已經(jīng)全部建立了專門(mén)的審計(jì)信息系統(tǒng)，在一定程度上提高了審計(jì)工作效率，但大部分審計(jì)人員對(duì)該系統(tǒng)的應(yīng)用仍以財(cái)務(wù)賬項(xiàng)查證、審計(jì)文書(shū)傳送為主，審計(jì)信息系統(tǒng)中數(shù)據(jù)模型、分析預(yù)警功能尚未啟用，不能及時(shí)防范企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（4）內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用有待加強(qiáng)。從每年鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量上看，審計(jì)成果頗豐，但在審計(jì)結(jié)果分析運(yùn)用和轉(zhuǎn)化方面效果還不夠明顯。主要表現(xiàn)在以下方面：部分審計(jì)人員缺乏結(jié)果運(yùn)用轉(zhuǎn)化意識(shí)；高質(zhì)量的審計(jì)建議不多，特別是具有普遍性、傾向性的問(wèn)題歸納總結(jié)的深度不到位；一些被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改落實(shí)不力，存在重處理處罰、輕披露整改的現(xiàn)象；部分單位雖然建立了審計(jì)問(wèn)題問(wèn)責(zé)追責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但啟動(dòng)追責(zé)程序難度較大，直接影響了鐵路內(nèi)部審計(jì)的效率和效果[5]。

3 加強(qiáng)鐵路內(nèi)部審計(jì)的對(duì)策

3.1 完善鐵路內(nèi)部審計(jì)管理體制

完善鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)體制建設(shè)，實(shí)際上是要求審計(jì)機(jī)構(gòu)從自身實(shí)際出發(fā)，建立健全內(nèi)部審計(jì)職責(zé)和功能，逐步完善與企業(yè)發(fā)展目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)范圍等相適應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)管理體系，為鐵路內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立客觀地開(kāi)展審計(jì)工作提供制度保障。鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合改制后公司治理結(jié)構(gòu)，將內(nèi)部審計(jì)工作嵌入到企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中，建立內(nèi)部審計(jì)向企業(yè)黨組織、董事會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告的工作機(jī)制。同時(shí)，結(jié)合鐵路企業(yè)現(xiàn)行的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部審計(jì)管理體制，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)交由具有人事權(quán)的董事長(zhǎng)(黨組書(shū)記)領(lǐng)導(dǎo)，并在董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，將內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)調(diào)整為董事長(zhǎng)、審計(jì)委員會(huì)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，這將更有利于發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)為最高管理者決策服務(wù)的職能，維護(hù)審計(jì)的獨(dú)立性。

3.2 拓展鐵路內(nèi)部審計(jì)范圍

在緊緊圍繞鐵路企業(yè)中心工作、落實(shí)審計(jì)全覆蓋要求的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的范圍，將審計(jì)領(lǐng)域從目前的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)審計(jì)向?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)、管理績(jī)效審計(jì)拓展。圍繞中國(guó)鐵路總公司重大事項(xiàng)決策、重大項(xiàng)目安排等制訂專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，落實(shí)中國(guó)鐵路總公司重大發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行情況；開(kāi)展新體制運(yùn)行情況專項(xiàng)審計(jì)，及時(shí)提出審計(jì)意見(jiàn)；因地制宜，將內(nèi)部審計(jì)職責(zé)權(quán)限與企業(yè)決策部署相結(jié)合，有針對(duì)性地開(kāi)展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，將揭示問(wèn)題與促進(jìn)整改并重；關(guān)注涉及職工切身利益的重大事項(xiàng)，開(kāi)展住房建設(shè)資金、社保資金等專項(xiàng)審計(jì)，切實(shí)維護(hù)職工的合法權(quán)益；強(qiáng)化過(guò)程審計(jì)和管理審計(jì)，提高審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的及時(shí)性、規(guī)范性和有效性。

3.3 全面開(kāi)展大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)

隨著審計(jì)領(lǐng)域的拓展和審計(jì)范圍的擴(kuò)大，利用信息化大數(shù)據(jù)環(huán)境對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行采集和整理對(duì)于新時(shí)代開(kāi)展審計(jì)工作具有重要意義[6]。目前已經(jīng)建立使用的鐵路審計(jì)管理信息系統(tǒng)包括審計(jì)管理、審計(jì)作業(yè)及分析預(yù)警等6個(gè)子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)通過(guò)內(nèi)部信息的交互處理實(shí)現(xiàn)一體化協(xié)同運(yùn)行；外部從鐵路會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)和其他相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)等外部信息源中采集審計(jì)所需財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，作為審計(jì)管理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來(lái)源和基礎(chǔ)。目前，鐵路審計(jì)管理信息系統(tǒng)還應(yīng)向以下方面功能延伸。

（1）利用已經(jīng)接入數(shù)據(jù)建立查詢、分析模型。圍繞鐵路資金資產(chǎn)安全、重大項(xiàng)目投入產(chǎn)出和重點(diǎn)措施落實(shí)等方面，利用會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中的賬務(wù)處理、財(cái)務(wù)報(bào)表和固定資產(chǎn)等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，以及貨票系統(tǒng)和收入系統(tǒng)中審核后的貨票、貨雜等數(shù)據(jù)，建立重大資產(chǎn)處置、重大項(xiàng)目投資、投資收益等分析模型。

（2）綜合運(yùn)用已有系統(tǒng)和新接入系統(tǒng)數(shù)據(jù)，建立查詢、分析模型。利用已接入的會(huì)計(jì)核算、貨票和收入系統(tǒng)數(shù)據(jù)，以及新接入的收入報(bào)表、客票、預(yù)算或其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，優(yōu)化調(diào)整和增加相關(guān)模型。通過(guò)模型的應(yīng)用，為開(kāi)展審計(jì)項(xiàng)目提供線索。

（3）形成審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容預(yù)警模型。結(jié)合已經(jīng)建立的分析模型和指標(biāo)分析體系，設(shè)置預(yù)警指標(biāo)，建立與審計(jì)工作相適應(yīng)的預(yù)警模型，實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)內(nèi)容的自動(dòng)預(yù)警，探索總體分析、把握重點(diǎn)、精確延伸的審計(jì)方式。

3.4 強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用

審計(jì)報(bào)告是現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)結(jié)果的集中體現(xiàn)，也是審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的起點(diǎn)，被審計(jì)單位應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果利用，充分發(fā)揮審計(jì)職能，首先應(yīng)在制度上進(jìn)行完善，提升成果利用效能[7]。

（1）建立審計(jì)問(wèn)題整改聯(lián)動(dòng)督辦制度，實(shí)行問(wèn)題涉及的主管部門(mén)牽頭、相關(guān)部門(mén)配合、審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助指導(dǎo)的督查制度，多方溝通，形成促進(jìn)問(wèn)題整改合力。

（2）由被審計(jì)單位建立審計(jì)問(wèn)題清單，實(shí)行整改銷號(hào)制度及對(duì)整改不力問(wèn)題的責(zé)任追究制度，將責(zé)任落實(shí)到人。對(duì)清單中所列出的問(wèn)題，向相關(guān)部門(mén)層層分解落實(shí)，并定期報(bào)告整改進(jìn)度；由本級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)督辦，對(duì)已經(jīng)整改到位問(wèn)題進(jìn)行銷號(hào)，對(duì)整改不力、不及時(shí)的，或者屢查屢犯的問(wèn)題，追究被審計(jì)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員的管理責(zé)任，并納入年度干部考核任用內(nèi)容。

（3）充分利用審計(jì)結(jié)果提高內(nèi)部考核效能，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況納入被審計(jì)單位考核體系，促進(jìn)被審計(jì)單位人員提升問(wèn)題整改的積極性，樹(shù)立鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威[8]。

（4）利用審計(jì)系統(tǒng)實(shí)行審計(jì)整改閉環(huán)管理，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目中需要整改的問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一跟蹤分配，統(tǒng)一關(guān)閉，可以分配整改問(wèn)題到問(wèn)題跟蹤人，由該跟蹤人進(jìn)行問(wèn)題后續(xù)跟蹤工作，直至問(wèn)題整改完畢。

4 結(jié)束語(yǔ)

鐵路內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)“交通強(qiáng)國(guó)、鐵路先行”的總體目標(biāo)，不斷提升鐵路內(nèi)部審計(jì)工作效益。審計(jì)部門(mén)應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)開(kāi)展審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)審計(jì)人才的培養(yǎng)和鍛煉，組織不同形式的繼續(xù)教育活動(dòng)，拓寬審計(jì)人員眼界；制訂人員培養(yǎng)計(jì)劃，結(jié)合工作情況實(shí)施開(kāi)展崗位輪換制度；繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的思想政治教育，弘揚(yáng)“責(zé)任、忠誠(chéng)、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”的審計(jì)價(jià)值觀，促進(jìn)審計(jì)人員恪守審計(jì)職業(yè)準(zhǔn)則，打造一支適應(yīng)時(shí)代發(fā)展、政治過(guò)硬的“審計(jì)鐵軍”，為企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展貢獻(xiàn)力量[9]。