市政工程質(zhì)量監(jiān)督機制之“困”及解決對策

武競雄 范天奎

一、引言

當前，我國以城市軌道交通工程、城市高架（快速）路、跨?？缃罂鐝綐蛄?、長距離隧道等為代表的市政工程建設(shè)規(guī)?？涨?，建設(shè)難度也不斷加大。由于市政工程的質(zhì)量關(guān)系到公共利益和公眾安全，因此政府和群眾對市政工程質(zhì)量的要求和期盼越來越高，市政工程的質(zhì)量顯得非常重要。

當前市政工程質(zhì)量的總體狀況盡管較為良好、穩(wěn)中有升，但質(zhì)量問題仍然存在，保障市政工程質(zhì)量的監(jiān)督機制也存在一些現(xiàn)實困擾。為促進市政工程建設(shè)的健康運轉(zhuǎn)，維護社會的穩(wěn)定發(fā)展，政府應(yīng)不斷改進監(jiān)督職能，優(yōu)化監(jiān)督機制。

二、市政工程質(zhì)量監(jiān)督機制之“困”

市政工程質(zhì)量監(jiān)督機制從建立之初至今有效保障了市政工程的質(zhì)量，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，當前的監(jiān)督機制陷入了一些與實際情況不相適應(yīng)的困擾，阻礙了監(jiān)督作用的進一步發(fā)揮。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.性質(zhì)不清、定位不明之“困”

市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，相關(guān)經(jīng)濟活動不可逾越法律法規(guī)的邊界，市政工程質(zhì)量監(jiān)督工作亦需要在法律法規(guī)框架內(nèi)開展。市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)利和責任來源于相關(guān)法律法規(guī)的“授權(quán)”及“委托”，按照規(guī)定，建設(shè)行政主管部門以自己的名義行使職權(quán)并承擔相應(yīng)的法律責任，而質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)只能以建設(shè)行政主管部門的名義行使職權(quán)，并由建設(shè)行政主管部門承擔相應(yīng)的法律責任。而實際情況卻是，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)均以自己的名義行使監(jiān)督職能并承擔相應(yīng)的法律責任。從法律層面講，這種情況說明部分行政職權(quán)和法律責任已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，而這種轉(zhuǎn)移違反了有關(guān)法律規(guī)定，不符合依法管理的要求。因此，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)存在權(quán)與責模糊錯位的問題，存在越位監(jiān)管、錯位監(jiān)管的風險，面臨性質(zhì)不清、定位不明之“困”。

2.基本建設(shè)程序違反相關(guān)法律法規(guī)之“困”

現(xiàn)行的法律法規(guī)要求建設(shè)活動的開展必須嚴格遵循基本建設(shè)程序，而對于市政工程建設(shè)而言，嚴格執(zhí)行卻有一定的困難。如“工程項目”與“建設(shè)用地”的關(guān)系，涉及市政工程生產(chǎn)要素中“土地”要素的處置，是全國市政工程建設(shè)與管理中共同面臨的、長期存在的一個瓶頸問題，是導(dǎo)致我國市政工程出現(xiàn)大量違法違規(guī)行為的癥結(jié)所在。由于社會經(jīng)濟發(fā)展和社會公益事業(yè)需要，往往“市政工程項目”不得不邊開工建設(shè)邊解決“建設(shè)用地”問題，導(dǎo)致產(chǎn)生違法建設(shè)行為，有的項目甚至在投入使用多年后仍然無法解決“建設(shè)用地”等問題，諸如此類，使得市政工程建設(shè)陷入基本建設(shè)程序違反相關(guān)法律法規(guī)之“困”。

3.權(quán)威性、威懾力不足之“困”

由于市政工程牽扯到地方政府有關(guān)職能部門的利益，相關(guān)職能部門難免基于自身利益出發(fā)進行考慮，導(dǎo)致了出現(xiàn)質(zhì)量問題的時候整改的多、處罰的少，且處罰執(zhí)行起來也有一定的難度。 為了避免影響施工進度，行政執(zhí)法一般僅限于提出口頭整改要求、下達限期整改通知單等，下達責令局部暫停施工單有一定的難度，這是當前普遍存在的共性問題。 此外，大部分的口頭整改要求或監(jiān)督意見書等僅僅停留在了項目部層級，并沒有到達施工單位的公司分管領(lǐng)導(dǎo)及以上層級， 導(dǎo)致部分項目部對整改要求或監(jiān)督意見書重視度不高。 有的項目部雖然口頭答應(yīng)整改，卻沒有整改到位；有的項目的整改也是浮于表面，甚至拒絕整改，使市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)陷入權(quán)威性、威懾力不足之“困”。

4.檢測抽測行為不規(guī)范之“困”

由于各地區(qū)的市政工程質(zhì)量檢測工作并未實現(xiàn)均衡發(fā)展，一些檢測機構(gòu)為了在激烈的市場競爭中爭取到份額，也對來樣睜一只眼閉一只眼，甚至僅對來樣負責，個別地區(qū)、個別機構(gòu)的見證取樣和送檢工作仍存在不嚴格、不規(guī)范的情況。個別項目仍未嚴格執(zhí)行見證取樣及見證送檢制度，無法確保檢測試件的真實性和檢測結(jié)果的公正性。有的取樣員在取樣過程中弄虛作假，將不合格的試件試塊用合格的替換，有的將其集中養(yǎng)護或留置在商品混凝土攪拌站標養(yǎng)室進行養(yǎng)護。檢測機構(gòu)出具的檢測報告是認定工程質(zhì)量的重要參考資料，如果從源頭上控制不到位，檢測報告沒有反映真實的質(zhì)量狀況，這將會蒙蔽質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的“眼睛”，使得質(zhì)量監(jiān)督機制陷入檢測抽測行為不規(guī)范之“困”。

三、市政工程質(zhì)量監(jiān)督機制之“困”的解決對策

當前市政工程質(zhì)量監(jiān)督機制之“困”，成了監(jiān)督效能進一步發(fā)揮的“絆腳石”。為繼續(xù)有效履行政府監(jiān)督職能，科學優(yōu)化、系統(tǒng)解決市政工程質(zhì)量監(jiān)督機制之“困”已成為當務(wù)之急。

1.厘清性質(zhì)、明確定位

在市政工程質(zhì)量監(jiān)督管理政策和措施方面，按照中共中央和國務(wù)院關(guān)于改革創(chuàng)新工作的有關(guān)精神，深入分析體制機制等方面的障礙問題，按照中央“四個全面”戰(zhàn)略布局要求，市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)找準定位、厘清性質(zhì)、劃定責任邊界，實現(xiàn)權(quán)責利的對等。同時，以事業(yè)單位分類改革工作為契機， 深入分析“質(zhì)量監(jiān)督”到底是行政監(jiān)督性質(zhì)還是公益服務(wù)性質(zhì)、到底是歸入“行政職能”類別還是“公益服務(wù)”類別，以確保市政工程質(zhì)量監(jiān)督機制合法、有效、科學、規(guī)范運行。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)

我國先后出臺多部法規(guī)文件保障市政工程質(zhì)量，但是目前我國關(guān)于市政工程質(zhì)量的法律法規(guī)仍沒有完整的體系，很多規(guī)定分散在各個文件中，沒有一部統(tǒng)一的法律，這使得現(xiàn)行的市政工程建設(shè)違反基本建設(shè)程序等相關(guān)法律法規(guī)成了一個普遍現(xiàn)象。應(yīng)充分認識現(xiàn)行法律法規(guī)和基本建設(shè)程序?qū)κ姓こ探ㄔO(shè)與管理的客觀影響，研究制定解決當前面臨的突出問題的辦法與措施。這就需要在法規(guī)制度方面，對其進行調(diào)整，以便統(tǒng)一管理。同時完善新型投融資模式下的市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督方面的法律法規(guī)，使其能有法可依。

3.創(chuàng)新監(jiān)督手段、加大執(zhí)法力度

基于“互聯(lián)網(wǎng)+”構(gòu)建工程質(zhì)量監(jiān)督管理信息平臺大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新市政工程質(zhì)量監(jiān)督手段。通過運用“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺大數(shù)據(jù)，進一步落實建筑市場主體信用管理評價， 完善不良行為記錄和誠信管理體系，細化、量化日常監(jiān)督和專項檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，基于信息化平臺在系統(tǒng)上發(fā)布監(jiān)督意見書、監(jiān)督整改通知單及不良行為記錄，并逐步建立起企業(yè)信譽檔案。通過網(wǎng)上公示、短信通報參建單位公司領(lǐng)導(dǎo)等方式，加大政府質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法力度，增強對工程質(zhì)量的監(jiān)控力和影響力。 在此基礎(chǔ)上，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”信息平臺大數(shù)據(jù)，及時形成質(zhì)量情況分析報告，科學預(yù)測市政工程質(zhì)量發(fā)展趨勢，有針對性地制定相應(yīng)的預(yù)防措施，提高對質(zhì)量問題的防范能力，從而提高政府對市政工程質(zhì)量情況的掌控力。

4.規(guī)范檢測抽測行為

檢測抽測是進行市政工程質(zhì)量監(jiān)督的重要手段之一，只有檢測抽測報告真實地反應(yīng)工程實體質(zhì)量，才能更加準確地進行工程質(zhì)量監(jiān)督。將原來由施工單位負責的委托檢測，改為由建設(shè)單位進行委托，由施工單位自設(shè)試驗室或其委托的檢測機構(gòu)出具的檢測報告只能作為施工企業(yè)內(nèi)部控制所用，不得作為工程竣工驗收資料，更不得作為工程質(zhì)量監(jiān)督的依據(jù)。市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對出現(xiàn)不合格檢測報告的工程應(yīng)及時跟蹤，責令整改并進行閉合處理，定期對出現(xiàn)的不合格檢測報告進行匯總統(tǒng)計分析，找出帶有傾向性和共性的問題，必要時質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)進行第三方的監(jiān)督抽測，并將監(jiān)督抽測結(jié)果與建設(shè)單位委托檢測機構(gòu)出具的檢測結(jié)果進行比對。

四、結(jié)語

作為受托履行政府監(jiān)督職能的市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，有責任、有義務(wù)，也有信心、有能力履行好法定監(jiān)督責任。對于解決市政工程質(zhì)量監(jiān)督機制之“困”，本著以找準自身職能定位為基礎(chǔ)，在性質(zhì)定位、法律法規(guī)、監(jiān)督手段、檢測抽測等諸多方面加以改進。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和時代的變化，主動掌握新情況、適應(yīng)新形勢、破解新問題、找到新途徑，不斷改進、創(chuàng)新市政工程質(zhì)量監(jiān)督機制，為保障市政工程質(zhì)量做出新的更大的貢獻。