晚清統(tǒng)治集團(tuán)在立憲運(yùn)動中作用的剖析

鄧敬雷

立憲運(yùn)動是晚清政府在各種壓力之下進(jìn)行的，在政治變革過程中，始終無法解決立憲與君權(quán)的矛盾沖突，既想通過立憲以圖自保，擺脫危機(jī)，又希望君權(quán)一如既往，不受影響，如1908年頒布了《欽定憲法大綱》（以下簡稱《大綱》），固然是國內(nèi)外各種力量相互交織的結(jié)果，雖然一直強(qiáng)調(diào)君上大權(quán)，然而《大綱》下的君上大權(quán)畢竟不同于傳統(tǒng)的皇權(quán)，有一定的限制，《大綱》本身就是對皇權(quán)的制約。但不管怎么說，這是中國歷史上第一個憲法性文件，凝聚了自鴉片戰(zhàn)爭以來中國的志士仁人近70年來的探索和追求，甚至是流血斗爭。

晚清統(tǒng)治集團(tuán)為保存國祚而進(jìn)行的立憲運(yùn)動，雖然沒有避免清朝的覆亡，但是決不能用簡單的“騙局”二字加以了結(jié)，應(yīng)該肯定，立憲過程包含了清廷自救圖強(qiáng)的真誠，成敗得失需要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臍v史學(xué)的觀察和分析。

一

清朝末年，以慈禧太后為首的統(tǒng)治集團(tuán)，在危機(jī)四伏、風(fēng)雨飄搖中尋找自救出路。1901年1月29日，慈禧太后以光緒皇帝名義下詔，“法令不更，錮習(xí)不破，欲求振作，當(dāng)議更張”。①《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第68頁。要求臣下“如何而國勢始興，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒己見，通限兩個月詳悉條議以聞”。②《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第174頁光緒二十七年三月清廷成立“督辦政務(wù)處”，作為“專責(zé)而挈綱領(lǐng)”的督辦新政機(jī)關(guān)。同年八月二十日，慈禧太后頒發(fā)懿旨，指出，“變法一事，關(guān)系甚重……朝廷立意堅(jiān)定，志在必行”，“爾中外臣工須知國勢至此，斷非茍且補(bǔ)苴所能挽回厄過，惟有變法自強(qiáng)，為國家安危之命脈，亦即中國生民之轉(zhuǎn)機(jī)。予與皇帝為宗廟計(jì)，舍此更無他策”。①《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第215頁。清廷迭發(fā)上諭，急于改弦更張，重新恢復(fù)統(tǒng)治權(quán)威。

由于上諭承認(rèn)“法弊”、“錮習(xí)”，表現(xiàn)了變法圖治的愿望，使得戊戌變法失敗以后被遏制的“變革之機(jī)”，逐漸恢復(fù)，出現(xiàn)新的起色。“有志之士翻譯歐美及日本之書籍，研究憲法者漸眾?！眹鴥?nèi)改良派代表張謇向地方疆臣、達(dá)官貴人分送《日本憲法》《日本憲法義解》《日本議會史》等書，呼吁清政府改行立憲政體。據(jù)《南通張季直先生傳記》記載，慈禧太后看過《日本憲法》以后，竟然在召見樞臣時表示“日本有憲法，于國家甚好”。

光緒三十一年六月十四日，袁世凱奏請簡派親貴分赴東西洋各國考察政治，清廷接受其建議，“茲特簡載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方等，隨帶人員，分赴東西各洋考求一切政治，以期擇善而從”。②《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第293頁。命令考求政治的大臣“隨事則諏詢，悉心體察，用備甄采，毋負(fù)委任”。

對于立憲，慈禧太后曾說：“立憲一事，可使我滿洲朝基永久鞏固，而在外革命黨亦可因此泯滅，候調(diào)查結(jié)果后，若果無妨礙，則必決意實(shí)行?！雹邸肚迥┗I備立憲檔案史料》上冊，第301頁。由此正式拉開了晚清預(yù)備立憲的序幕。

1906年7月至8月，出使各國考察政治大臣載澤、端方等先后回國以后，慈禧和光緒隨即召見他們。載澤、端方等除向慈禧和光緒口頭奏請立憲外，還一連上了好幾份奏折，最著名的是載澤的《奏請宣布立憲密折》和端方的《請定國是以安大計(jì)折》。8月25日，清廷“諭軍機(jī)大臣等，考察政治大臣回京條陳各折件，著派醇親王載灃，軍機(jī)大臣，政務(wù)處大臣，大學(xué)士暨北洋大臣袁世凱，公同閱看，請旨辦理”。④《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第318頁。次日，奉命諸臣召開會議，先將載澤、端方兩人所上各折發(fā)下，依次傳閱。從參會成員看，已是慈禧和光緒以下清廷最高層討論。在此之前，慈禧聽取了載澤、端方等人的面奏，閱覽過他們的奏折，已經(jīng)有了基本對策。8月29日，奕劻等“面奏兩宮，請行憲政”。三日后，清廷頒布“仿行憲政”上諭。從載澤、端方等四大臣回國到清廷宣布“仿行憲政”，歷時才一個月。

排除了大臣們或反對或援辦的意見，光緒三十二年七月十三日（1906年9月1日），光緒皇帝頒布仿行憲政上諭，此諭被稱之為“預(yù)備立憲詔”。

上諭承認(rèn)中西異勢的根源在于制度，正式宣示中國所以“國勢不振，實(shí)由于上下相睽，內(nèi)外隔閡，官不知所以保民，民不知所以衛(wèi)國。而各國之所以富強(qiáng)者，實(shí)由于實(shí)行憲法，取決公論，君民一體，呼吸相通，博采眾長，明定權(quán)限，以及籌備財(cái)用，經(jīng)書政務(wù)，無不公之于黎庶。又兼各國相師，變通盡利，政通民和有由來矣”。⑤《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第345頁。這道上諭以明詔的形式宣告“仿行政憲”，激起了較大的反響。

晚清實(shí)行預(yù)備立憲，表明晚清統(tǒng)治集團(tuán)感受到國內(nèi)外的強(qiáng)大壓力，認(rèn)識到在世界和時代發(fā)生重大變化的形勢下，欲求自保，只能拋棄腐朽落后的專制制度，學(xué)習(xí)和效法資本主義國家的先進(jìn)制度，這沒有誠意和決心，決然辦不到，所以不能簡單地把晚清統(tǒng)治集團(tuán)斥之為“封建老頑固”，將晚清政治變革定性為政治騙局。

二

官制改革是晚清推行立憲的首要步驟。光緒三十二年七月六日，戴鴻慈等提交《奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》，以日本明治維新曾兩次大改官制為例，說明“其憲政之推行有效，實(shí)由官制之預(yù)備得宜”。因此，“請改定全國官制，為立憲之預(yù)備”。⑥《辛亥革命》第4冊，第33頁。慈禧太后采納了戴鴻慈等的意見。于是，作為預(yù)備立憲首要步驟的官制改革便正式展開。

晚清立憲期間進(jìn)行的中央官制改革，已經(jīng)不局限于舊有封建官僚制度框架內(nèi)調(diào)整，某種程度觸及了王朝專制體制。由于官制改革是權(quán)力的再分配，所以在“分權(quán)定限”的問題上必現(xiàn)出尖銳的權(quán)力沖突。晚清時期社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技、文化的進(jìn)步，也反映在官制改革上，譬如，郵傳部之設(shè)、工部之改為農(nóng)工商部。司法官制改革成效較為顯著，在官制改革中改刑部為法部，掌管全國司法行政，不再兼理審判。改大理寺為大理院，為最高審判機(jī)關(guān)，并負(fù)責(zé)解釋法律，監(jiān)督各級審判互動。在京師和各省分設(shè)各級審判廳，分別受理各項(xiàng)訴訟及上控案件。并把省按察使司改成提法使司，負(fù)責(zé)本省司法行政，監(jiān)督管理各級審判廳。從而將司法機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)的隸屬下分離出來，形成了自上而下的獨(dú)立的體系。在司法系統(tǒng)內(nèi)部，又使審判職能、控訴職能及偵查預(yù)審相分立，突破了中國傳統(tǒng)控審合一的體制。

自秦統(tǒng)一中國以來，專制主義中央集權(quán)制逐步建立，絕不容許地方分權(quán)與自治。晚清地方自治是依靠自上而下的行政命令推動的。清廷根據(jù)各省籌辦地方自治的實(shí)際狀況，于光緒三十三年八月二十三日（1907年9月30日）頒發(fā)上諭：“著民政部妥擬地方自治章程?！?/p>

真正的地方自治，涉及國家制度的改革，以國家的民主化為前提，又是民主制度的基石，不僅需要進(jìn)行根本體制上的改革，而且還需要批判和清除傳統(tǒng)政治法律文化所形成的積淀，進(jìn)行開啟民智的艱苦工作，培養(yǎng)民眾文化素養(yǎng)及其行使自治權(quán)利的能力。晚清政府籌辦地方自治畢竟是一項(xiàng)亙古所未有的新舉措，開展這方面的培訓(xùn)教育，對于啟發(fā)民智，養(yǎng)成權(quán)利與義務(wù)觀念，有著推動歷史進(jìn)步的積極意義。

光緒三十三年七月初五日（1907年8月13日），奕劻等根據(jù)“編譯東西洋各國憲法，以為借鏡之資，調(diào)查中國各行省政俗，以為更張之漸”①《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第349頁。的需要，奏請《改考察政治館為憲政編查館》，“專辦編制法規(guī)，統(tǒng)計(jì)政要各事項(xiàng)。嗣后遇有關(guān)系憲政及各種法規(guī)條陳，并請飭交該館議覆，以歸一律”。②《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第385頁。同日，光緒皇帝奉慈禧太后懿旨，下諭批準(zhǔn)改考查政治館為憲政編查館，專辦憲政。③《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第462頁。同年七月十六日，奕劻等仿照日本明治維新初年設(shè)立憲法取調(diào)局的體制，擬定《憲政編查館辦事章程》上奏，表示：“立憲各國，無不以法治為主義，而欲達(dá)法治之域，非先統(tǒng)一法制不可?！雹堋肚迥┗I備立憲檔案史料》下冊，第478頁。同日即獲上諭批準(zhǔn)。

憲政編查館的設(shè)立，使清朝具備了實(shí)施預(yù)備立憲的辦事機(jī)構(gòu)。在慶親王秦勵的領(lǐng)導(dǎo)下，網(wǎng)羅了一批積極主張立憲的代表人物。如：楊度以候補(bǔ)四品京堂銜在憲政章編查館行走；章宗祥任憲政編查館編制局副局長；陸宗輿任憲政編查館館員。憲政編查館起草了《憲法大綱》《各省諮議局章程》《諮議局議員選舉章程》《各省會議廳規(guī)則》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》，擬定了《九年預(yù)備立憲逐年推行籌備事宜》《修正逐年籌備事宜》，與會議政務(wù)處一同擬定了《內(nèi)閣官制》《內(nèi)閣辦事暫行章程》，與民政部一同編訂了《戶籍法》《結(jié)社集會律》。

三

晚清統(tǒng)治集團(tuán)逐漸認(rèn)識到，中國與列強(qiáng)的根本差別是落后與先進(jìn)的兩種社會政治制度的根本不同。封建專制政治不變革，中國不可能富強(qiáng)，與外國的巨大差距也無法縮短。欲求得生存和發(fā)展，就只能走君主立憲的道路。

光緒三十三年五月二十八日（1907年7月8日）發(fā)布“凡有實(shí)知預(yù)備之方施行之序者，準(zhǔn)各條舉以聞”的上諭。此后，無論部院員司還是地方官吏上書言政者不乏其人。

籌備立憲，制定憲法為首要任務(wù)。清廷接受袁世凱提出的“請派大臣赴德日詳考憲法”的建議，再次派出大臣出洋考察憲政。此次考察英德日三國憲政大臣的品級規(guī)格雖然遠(yuǎn)遜首次的五大臣，但考察的目標(biāo)卻集中于憲政，“專就憲法一門，詳細(xì)調(diào)查”。

清廷第二次派員出洋考察憲政，除了應(yīng)對國內(nèi)立憲派的輿論壓力，也是為了具體實(shí)施君主立憲而向外國尋求借鑒。

清廷明詔宣示預(yù)備立憲以后，督撫岑春煊、袁世凱等奏請?jiān)O(shè)立資政院和省諮議局，清廷相繼下諭設(shè)立資政院和諮議局，并次第公布了資政院和諮議局章程及議員選舉章程，使資政院和諮議局的籌設(shè)全面展開。

諮議局和資政院是清朝預(yù)備立憲的直接產(chǎn)物，面對資產(chǎn)階級革命派和立憲派兩方面的壓力，以及帝國主義列強(qiáng)的政策，不得不舍棄某些固有的權(quán)力。在資政院中，議員們的政治立場，雖有頑固保守與堅(jiān)持立憲的區(qū)別，但是他們都感到實(shí)行君主立憲政體已經(jīng)勢在必行。因此，或出于維護(hù)清廷的利益考慮，或?yàn)榱酥\求自身政治利益的擴(kuò)展，都在進(jìn)行籌組政黨的活動，出現(xiàn)了“帝國憲政實(shí)進(jìn)會”、“憲友會”、“辛亥俱樂部”等。這是兩千多年來中國歷史上從未有過之舉。

資政院和諮議局可以對軍國大事進(jìn)行討論表決，議員們可以辯論演說，而且允許旁聽并通過報(bào)刊雜志報(bào)道，打破了專制政治決策的壟斷性和神秘性，不同于傳統(tǒng)封建性質(zhì)的官僚機(jī)構(gòu)，也區(qū)別于資產(chǎn)階級性質(zhì)的議會，具有一定的資產(chǎn)階級民主政治色彩。

資政院和諮議局在立憲運(yùn)動發(fā)展過程中，逐漸由“預(yù)立上下議院基礎(chǔ)”的輿論機(jī)關(guān)向具有相對獨(dú)立的政治機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化，喚醒國民民主權(quán)利意識，鼓動民眾參與國家政治生活，對于民主憲政運(yùn)動的發(fā)展起了一定的促進(jìn)作用，開辟了人民以和平方式向統(tǒng)治者直接要求政治權(quán)利和自由的民主時代，同時也揭穿了清廷的專制和腐敗，暴露了晚清統(tǒng)治集團(tuán)不情愿將憲政恩賜于人民的猶豫立場，有助于人們最終丟掉幻想，同情革命。各省諮議局的活動遠(yuǎn)較資政院轟轟烈烈，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的政治影響，由其發(fā)起的拒債保路運(yùn)動表現(xiàn)了堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)，反對列強(qiáng)的政治訛詐和經(jīng)濟(jì)掠奪的嚴(yán)正立場和愛國熱情。

四

光緒三十四年八月初一日，清廷頒布《欽定憲法大綱》《議院法要領(lǐng)》《選舉法要領(lǐng)》《逐年籌備憲政事宜清單》。

自秦王朝以來，皇權(quán)凌駕于法律之上，沒有任何一部法典限制皇權(quán)，皇帝不會受王法約束。憲政編查館和資政院在會奏《欽定憲法大綱》的奏折中明確提出：“憲法為君民所共守，自天子以至庶人，皆當(dāng)率循，不容逾越?！雹佟缎梁ジ锩返?冊，第33頁?；实鄄坏萌我庖悦罡摹U止法律，由此確立了憲法作為國家根本大法的至高無上的地位，是對兩千年之久的君主制度的某種程度的否定。《欽定憲法大綱》雖然貫穿了“大權(quán)統(tǒng)于朝廷”的保守原則，規(guī)定了種種君上大權(quán)，但都被限制在憲法范圍之內(nèi)，君主權(quán)力受到了約束。這是對皇帝固有的、無限的、絕對的權(quán)力的一種限定與制約。關(guān)于審判機(jī)關(guān)依法行使審判權(quán)、皇帝不得“以詔令隨時更改”判決的規(guī)定，否定了皇帝掌握的生殺予奪的最高和最后的司法權(quán)。明確規(guī)定了臣民的權(quán)利與自由，盡管范圍狹窄且有諸多限制，還是改變了民眾單純作為義務(wù)本位的狀態(tài)，對于民眾權(quán)利意識覺醒有著積極意義。

《欽定憲法大綱》在中國近代憲法史上是首創(chuàng)，由義務(wù)本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位，由重君權(quán)轉(zhuǎn)向重民權(quán)，是中國人法律觀念的巨大變化，體現(xiàn)了近代憲政的要求，反映了改良維新與固守傳統(tǒng)兩種力量通過矛盾斗爭與妥協(xié)退讓取得的進(jìn)步，以及中國本土法律文化與外來西方法律文化沖突與融合的結(jié)果，是中國近代法制文明的重要標(biāo)志，其歷史地位與作用應(yīng)該予以肯定。

晚清立憲反映了世界趨勢與歷史潮流，具有很大進(jìn)步性。

《欽定憲法大綱》《重大信條十九條》以及《資政院、諮議局章程》，是晚清預(yù)備立憲取得的重要成果，表現(xiàn)出了以憲法為法律體系的基石，以資產(chǎn)階級某些民主形式和原則為基本內(nèi)涵，以救亡圖存、變法自強(qiáng)為追求目標(biāo)的近代政治文明與法制文明。

從立憲派倡導(dǎo)西方議院制，至晚清自上而下實(shí)行預(yù)備立憲，經(jīng)歷了近半個世紀(jì)之久的歷史發(fā)展過程。在生死存亡的壓力下，清朝統(tǒng)治集團(tuán)不得不在保守與開明、進(jìn)步與反動的分界線上進(jìn)行抉擇，由此而形成了晚清預(yù)備立憲的曲折性、矛盾性和復(fù)雜性。

曾經(jīng)被視為洪水猛獸、異端邪說的民主、自由、平等、憲法、三權(quán)分立等思想觀念，逐漸由非法而合法，成為指導(dǎo)仿行憲政的理論依據(jù)。同時還為立憲派提供了號召民眾、抨擊政府、推進(jìn)憲政的合法舞臺——諮議局和資政院，徹底打破了清朝以嚴(yán)刑為后盾的結(jié)社之禁、集會之禁。

然而，西方先進(jìn)的制度在中國發(fā)生變形，必須由此深入剖析晚清新政所出現(xiàn)的迂回曲折過程和種種怪異現(xiàn)象。大凡歷史上嗜權(quán)如命的統(tǒng)治集團(tuán)，頑固守舊，自私狹隘，為了維持自身利益，不惜一切代價(jià)，逆歷史潮流而動，置國家和民族的利益于不顧，絕對不會自動放棄手中權(quán)力。正如《民報(bào)》所揭露的：如果清朝有力量“則可以以無道行之，不必假立憲之虛名也”?！吨卮笮艞l十九條》的頒布，確立的是虛君立憲制，然而并未能拯救迅速覆亡的清朝。對此，立憲派不勝遺憾，他們怨懟清廷覺醒太晚了。梁啟超在《新中國建設(shè)問題》一文中說：“今之皇室乃飲鴆以祈速死，甘自取亡，而更貽我中國以難題，使彼數(shù)年來稍有分毫交讓精神，稍能布誠以待吾民，使所謂十九條信條者能于一年數(shù)月前發(fā)布其一、二……吾知吾民當(dāng)不屑與較者，而無如始終不寤，直至人心盡去，舉國皆敵，然后迫于要盟，以冀偷活而既晚矣。夫國家之建設(shè)組織，必以民眾意響為歸，民之所厭，雖與之天下豈能一朝居。嗚呼，以萬國經(jīng)驗(yàn)最良之虛君共和制，吾國民熟知之，而今日殆無道以適用之，誰之罪也？是真可為長太息也?！雹倏咸亍稘M清的逝世》。西方國家也感慨：“這些改革如果不是那樣受到粗暴的遏抑，當(dāng)已經(jīng)一步一步地為中國建立了嶄新的制度，而又不破壞中國所擁有的唯一力量：傳統(tǒng)?！雹诒葋觥妒澜鐨v史的巨流》。

歷史的變化總是十分詭異，人民翹首以盼君主立憲，對晚清新政寄予厚望，孰料最后“皇族內(nèi)閣”粉墨登場，完全違背了立憲國家內(nèi)閣官制的基本原則——“不許皇族充當(dāng)國務(wù)大臣”，讓人民大失所望，充分暴露了晚清統(tǒng)治集團(tuán)那種竭力保存既得利益、不愿意變家天下為公天下、還政于民的自私、狹隘心理和態(tài)度。

世界潮流不可阻擋，晚清統(tǒng)治集團(tuán)一方面想通過政治變革，讓渡一部分權(quán)力，保存自己；另一方面，又害怕政治變革使得自己失去統(tǒng)治權(quán)力。他們的立場和態(tài)度直接決定政治變革的成敗。與此同時，歷史性的政治變革非常需要統(tǒng)治集團(tuán)推動政治變革進(jìn)程的眼界、胸襟、魄力以及全面駕馭控制局勢的勇氣、謀略、能力，而不是畏懼被時代拋棄，失去往昔權(quán)勢，反復(fù)權(quán)衡計(jì)較利益得失，圖謀私利，以至于對變革虛與委蛇，應(yīng)付敷衍，猶豫不決，一再錯失良機(jī)。變革的最佳時機(jī)一旦喪失，一切晚矣。晚清的政治變革最終沒有挽救清朝的命運(yùn)，沒有避免清朝的滅亡，給后來的政治變革和政治變革領(lǐng)導(dǎo)者留下深刻的歷史教訓(xùn)。