機構改革與職能轉變的深圳探索和思考

張永會

機構改革不僅是政府職能轉變的必然要求，也是促進政府職能轉變的重要抓手。黨的十九大對深化機構改革作出了決策部署并隨后出臺了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，其中要求“合理設置地方機構……。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能”。這為不同地方探索適宜本地治理實際的機構設置和職能配置指明了方向。從實踐中看，深圳的機構改革具有典型性。自成立經濟特區(qū)以來，深圳持續(xù)的政府機構改革促發(fā)的政府職能轉變與日益繁榮的經濟運行、不斷規(guī)范的社會管理和逐漸覺醒的市民力量相互影響、彼此促進，有力地推動著深圳經濟社會文化的健康、快速向前發(fā)展。鑒于對深圳政府機構改革的論著已然頗豐，本文將在簡要敘述機構改革歷程的基礎上，分析機構改革對職能轉變的影響，并為進一步的職能轉變和機構改革提出一些建議。

一、深圳政府機構改革的簡要歷程

需要指出的是，這里所稱的深圳“政府”，是包括了黨委、政府等在內的整個深圳治理體系，但以行政系統(tǒng)為主。這是因為，深圳的機構改革，特別是早期的改革歷程中，職能調整不可避免地涉及黨、政等機構的重構。建市至今，深圳共進行了八次大的政府機構改革。①前五次改革內容參考了孫福金、張慶祝：《深圳機構改革探索形成的大系統(tǒng)管理體系》，《特區(qū)理論與實踐》1998年第6期；卞蘇徽等：《走向現代化的行政改革：深圳政府體制創(chuàng)新之路》，北京：國家行政學院出版社，2000年。后三次參考了深圳市歷年政府公報及相關報道。

第一次：1981年8月到1982年5月

基本思路是精兵簡政，主要措施是撤銷專業(yè)經濟管理機構，并將之改建為經濟實體，實現公司化，如將糧食局改為糧油公司、物資局改為物資總公司等。這為特區(qū)迅速啟動、加速發(fā)展提供了良好的前提。從結果看，通過精簡政府機構，向企業(yè)和市場讓渡政府權力，改革了政府辦企業(yè)、政企不分、政府對企業(yè)經營活動直接進行干預的舊體制。

第二次：1983年12月到1985年5月

為加強政府的宏觀調控能力和科學決策能力，加快建設外向型經濟的速度，深圳市在機構設置方面建立了“四委”：社會經濟發(fā)展委員會（由市計劃委員會改革而成）、工業(yè)發(fā)展委員會（增設）、城市規(guī)劃委員會（規(guī)劃決策審議機構）、特區(qū)咨詢委員會（政府智囊機構），“五辦”：基建、財貿、文教、交通和農牧五個辦公室（非一級行政機構，只是協(xié)助市長辦公的辦事機構）。改革后政府機構為22個。

第三次：1986年9月到1987年8月

本次改革將政府經濟管理的行政架構由原來三級管理（市政府——市長辦公室——局）改為二級管理（市政府——委、辦、局），整體上減少了一個行政層級，大力簡化辦事程序和辦事手續(xù)。同時，根據經濟發(fā)展需要，新組建了貿易發(fā)展局，設立了引進外資辦公室。特別是，在全國率先成立行政監(jiān)察局，完善了行政監(jiān)督體制。改革后，政府機構增加到39個。

第四次：1988年2月到1988年9月

此次改革是根據中共十三大關于黨政分開的精神，改革領導體制，劃分黨政職能，理順黨政關系，合并精簡黨政管理部門。比如，改革撤銷了市委經濟工作部，將市委宣傳部的文化管理權，如新聞出版、廣播電視移交給政府部門，將市委組織部的部分干部人事管理權移交政府人事局。再如，調整經濟管理和城市管理的職能，政府不再按產業(yè)分工設置機構，機構設置上表現為調整經濟發(fā)展和基本建設的管理機構，濃縮其管理事務。這種改革所形成的管理體系直接對于投資環(huán)境的優(yōu)化提供了幫助。改革后，政府機構為41個。

第五次：1991年到1993年

這次改革是深圳作為中央、省確定的行政機構改革試點城市而進行的。改革重點是通過 “三定”（定職能、定機構、定編制），減少政府對企業(yè)的微觀干預，加強宏觀調控，進一步理順政府部門之間、市區(qū)之間、政企、政事之間的關系，實現政府職能轉變。通過本輪機構改革，政府機構為40個。

第六次：2001年至2002年

按照中央的統(tǒng)一部署，參照1998年國務院機構改革方案，2001年7月，《深圳市市級黨政機構改革方案》公布實施。按照上級意見，本次改革，深圳主要在轉變政府職能、理順各部門和市區(qū)兩級關系中進行了改革微調。同時還對審批制度進行了改革，開始逐步完善了大部門體制機制。總體來看，雖然也涉及政府機構的設立、撤并等內容，但中心內容是精簡人員編制。

第七次：2004年

2004年5月正式開始。改革的重點是整合政府機構：在總編制量不變的情況下，市直機關實行“大處制”，方法是歸并4個編制以下的處室。改革也強調了政府職能的進一步轉變，加強了政府公共服務職能：由過去偏重于發(fā)展經濟轉向發(fā)展經濟與社會管理并重，強化政府職能的公共性，推進政府公共事務的社會化和市場化，等。

第八次：2009年

這一次的改革備受關注。除7個機構（教育、公安、民政、司法、審計、口岸辦、臺辦）暫不作調整外，市政府其他工作部門、直屬機構都納入了調整范圍，共減少機構15個，精簡幅度約三分之一。改革中，堅持實行職能有機統(tǒng)一、功能定位準確、部門數量精干的部門體制，并探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約相互協(xié)調的運行機制，“委”、“局”、“辦”分別履行不同的職能。在此基礎上，深圳市又在2011年、2012年和2014年對市場監(jiān)管領域的大部制改革進行了深化探索，創(chuàng)新和完善了市場監(jiān)管的體制機制。

二、機構改革促進深圳政府職能轉變

深圳建市以來的這八次政府機構改革，總體上適應了深圳市建特區(qū)以來經濟社會發(fā)展的要求，對于實現國家戰(zhàn)略層面對深圳的要求具有極其重要的作用。在八次改革中，除了2001年至2002年的第六次改革是在中央和省的統(tǒng)一要求和部署下、從總體上具有“被動”的執(zhí)行性改革的特點，因而改革沒有明顯特色，力度也不大，在全國也沒有什么影響外，前五次（1981-1993年）幾乎兩年左右就要進行一次大規(guī)模的改革，改革具有高頻性、漸進性和探索性的特點，對比同時段我國其他地方的政府改革，深圳市的改革具有強烈的主動性特征，是一種自覺的、動力充足的、帶有鮮明使命感的內生性改革。而就對職能轉變的作用和影響而言，作為經濟特區(qū)，作為從計劃經濟向市場經濟（雖然當時并無明確的認識）趨向轉變的先行區(qū)和試驗區(qū)，深圳的機構改革從一開始就具有一種“去計劃化”和政府轉型的特點，而實際上通過機構改革也確實在很大程度上實現了政府職能的轉變以及機構職能的優(yōu)化協(xié)調高校。主要表現為：

（一）促進政企分開

機構改革首先針對的就是計劃體制下政府機構基本上是按產品分類和按部門上下對口設置的業(yè)務主管局設置，通過機構的調整、合并、精簡乃至于（專業(yè)經濟管理局）轉型為經營性的實體，而改變了政府對經濟活動的職能方式，調整了政府與企業(yè)之間的關系，減少甚至取消了對企業(yè)生產經營活動的直接干預行為，為現代市場經濟體制的建立打下了良好的政府職能基礎。特別明顯的是，通過改變國有企業(yè)套用行政級別的傳統(tǒng)做法，按照規(guī)模大小和效益高低進行評價，而且實現企業(yè)無行政主管部門的改革，將政府各部門與企業(yè)之間的行政隸屬關系徹底斬斷，真正形成了適應社會主義市場經濟需要的間接宏觀管理。這種改革，一方面為所有企業(yè)創(chuàng)造了平等競爭的外部市場環(huán)境，一方面革除了政府因企業(yè)所有制不同而管理有別的習慣做法，促使企業(yè)真正審視自身而積極投入市場競爭，較好地擺正了政府、企業(yè)各自應處的位置，建立起了良好的政企關系。

（二）優(yōu)化政府職能實現

在20世紀80年代的機構改革中，除了精簡乃至轉型專業(yè)經濟管理機構外，對于政府機構的整體設置采取了一種根據行業(yè)性質，一個機構能夠管理的不設兩個部門，開創(chuàng)了精干政府機構的大系統(tǒng)管理模式。在實踐中，凡是職能相近和相關的，盡可能地歸并整合，綜合設置機構。這實際上就很接近乃至于可以說就是今天我們政府改革要求的“大部門體制”。因而，可以說，深圳市早已經根據實踐需要而有意識地開始著這方面的探索。大部門體制對深圳而言并不是新事物。1986年的第三次機構改革，建立了大運輸、大交通和大文化三個大系統(tǒng)管理體系。在大系統(tǒng)下，一個大部門就對應了傳統(tǒng)體制中的好幾個部門，綜合了他們的職能并統(tǒng)一規(guī)范運轉。這種由于職能綜合歸并、部門整合而形成的大部門體制，一方面減少了政府機構的數量，有利于提高決策質量，增強職能協(xié)調，降低行政成本，提高行政執(zhí)行力；另一方面在實際的運作中有意無意中實現了政府職能的轉向，強化了政府的公共服務職能和服務提供能力。

（三）適應職能轉變要求的政府機構設置和功能調整

機構是政府職能實現的載體。再好的職能設置，如果沒有相應的機構人員配置，都是無意義的。深圳市改革機構變動之頻繁，很大程度上就是在迅猛發(fā)展的經濟社會進程中，發(fā)現原有的機構設置不能滿足現實需要而產生的。比如，在長期的機構改革過程中，發(fā)展和改革部門對經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性和宏觀性職能逐漸提升而審批職能不斷弱化。再如，設立文化產業(yè)和金融發(fā)展方面的服務和管理機構以適應深圳市金融和文化產業(yè)發(fā)展的培育和發(fā)展。再如，打破過去行業(yè)協(xié)會掛靠相應政、事機構的慣例，在民政局設立二級局——民間組織發(fā)展局以培育、發(fā)展、規(guī)范行業(yè)協(xié)會民間化改革，實現職能轉移等。通過這些機構的設立和變革，深圳市較好地解決了政府職能“缺位”“越位”“不到位”等不適應形勢發(fā)展方面的問題，實現了政府職能向公共管理、公共服務傾斜的重大的機構調整。

三、深圳政府機構改革的一些啟示

嚴格來說，政府職能轉變在任何情況下都是一種政府行為（包括改革）的后果表現，它既包括政府職能的直接調整而導致的職能轉變，又包括許多政府與其他領域關系的調整而引發(fā)的職能調整，特別是，有時候相關領域的變化也可能會引起政府職能的轉變。因而，政府機構改革并不單純只是體現為政府機構數量上的增減和機構名稱的變化，更重要的是，機構變動的背后是深層的機構職能變遷和行為方式的變化。深圳市政府機構改革、變遷30余年的歷程告訴我們：

（一）必須高度重視機構改革在政府職能轉變中的重大作用

不同的政府機構設置方式對于政府職能的履行及其方式具有重大影響。如深圳市所進行的大系統(tǒng)、大行業(yè)設置政府機構改革而形成的大部門來說，其部門職能廣泛，但是機構相對精簡，缺乏原來計劃體制下的部門對應式的直接干預和調度指揮的相關資源，因而不得不將精力貫注到綜合、宏觀的層面上來。這樣的機構設置，直接的后果就是企業(yè)受到的約束和干預大大減少，企業(yè)自主性大大增強，活力顯著提升，從而促進了經濟的發(fā)展和繁榮；間接的后果就是政府職能或主動或被動地轉變和調整。因而，從某種意義上說，政府機構調整，并不單單是政府部門和政府工作人員的增刪并轉，而是在更廣泛的意義上的政府職能的調整，其中蘊含著政府與社會、企業(yè)權力關系的變化。而這些，都是更為宏大和長遠的體制變革的一部分。

（二）必須高度關注政府機構調整的相對動態(tài)性和形式多樣性

政府職能有其相對固定的部分，在任何社會形態(tài)下都包含在內，也有隨著經濟社會形勢變化而要求調整的部分，即相對動態(tài)性。后者構成了政府機構設置和職能變化的最深厚基礎。而這種相對動態(tài)性，也內含著機構職能實現的多樣形式性，有可能“舊瓶裝新酒”，也可能“推倒重來”、“另起爐灶”。這一點，在深圳三十余年的機構變革中表現非常明顯，尤其是在改革開放的前期。隨著對政府職能定位認識的逐漸深入，政府機構的整體固化和微觀調整更為明顯，更多表現為原有機構職能的不斷調適性變化。

（三）必須高度重視政府機構以及政府不同部門之間政府職能的閉環(huán)性實現

政府履職效果，首先取決于職能在政府不同機構的清晰和合理配置。模糊、交叉的職能分配，很容易造成“搶權”和“避權”現象的出現，從而造成履職的部門主義現象。而不合理的職權配置和責任劃分，則容易造成“權責不對稱”、“有權無責”和“有責無權”等消極現象。對此，深圳市在大部門體制方面做了持續(xù)、深入的探索，在很大程度上爭取實現政府職能閉環(huán)性實現，盡量消除類似“九龍治水”的政府治理困境。

（四）必須堅持政府機構改革與其他改革協(xié)同推進的系統(tǒng)性思路

我國的改革歷程告訴我們，盡管某項具體改革在一定時期和特定場域可能會取得明顯成效，然而，單兵突進式的改革最終被證明會陷入困境。因而，必須從宏觀上堅持系統(tǒng)性思路設計改革并推進改革。深圳的機構改革在20世紀80年代及90年代前期取得了立竿見影的效果，然而隨后其推進政府職能轉變的效用呈現出遞減之勢，直到對職能轉變更具實質性的審批制度改革才為深圳政府改革注入了新的強大動力。隨后的實踐發(fā)展更是證明了只有堅持職能、機構和運作機制等方面的綜合、系統(tǒng)的設計和梳理，才能夠在推進政府職能轉變、改善政府治理方面取得更根本成果。